حقوقدان و قاضی سابق دادگستری
مشاور حقوقی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
قانونگذاران تلاش‌هایی برای مدیریت تعارض منافع در این چند سال اخیر انجام داده‌اند اما تاکنون قانون جامع موردنظر دولت و مجلس به تصویب نرسیده است. لایحه دولت به دلیل اینکه توسط مجلس اعلام وصول نشده به سرانجام نرسیده است. اما اینکه چرا طرح مجلس تاکنون به تصویب نهایی نرسیده است عوامل متعددی می‌تواند نقش داشته باشند که در ادامه به بررسی این عوامل پرداخته می‌شود.
- طرح ابتدایی مجلس با ارائه یک متن ساده آغاز گردید. این متن از پشتوانه کارشناسی شایسته در سطح تصویب یک قانون به‌ویژه قانونی در این طراز برخوردار نبوده است. همین امر موجب شده است در طول مسیر، حرکت سخت و آهسته‌ای را طی کند و بارها مجبور به بازسازی مفاد خود و وارد کردن مفاد جدیدی شود که با رویکرد اولیه آن همخوانی دقیق ندارد.
- اندیشه‌های حاکم بر قانونگذاری جهانی به دو دسته عمده معروف تقسیم می‌شوند. در یک دسته مانند کشور فرانسه، قوانین بر مبنای اصول کلی نوشته می‌شود و اعمال آن بر مصادیق به عهده مجریان قرار می‌گیرد و لذا در قوانین این کشورها کمتر به مصادیق اشاره می‌شود. در دسته دیگر مانند کشور انگلستان، از تصویب اصول کلی اجتناب می‌شود و تلاش می‌شود به‌جز موارد موردنیاز، در قوانین و یا آیین‌نامه‌های الزام‌آور آن قید شود تا مجریان بر اساس این مصادیق عمل کنند. تحت تأثیر فقه در سده‌های اخیر و نظام حقوقی کشور فرانسه، قوانین در کشور ما بر مبنای اصول کلی نوشته می‌شود و اعمال آن بر مصادیق به مرحله اجرا واگذار می‌شود.
در مورد طرح قانون تعارض منافع، مصادیق تعارض منافع تنوع بسیار و فراوانی زیادی در تمام بخش‌های مختلف دولتی دارند. این امر موجب شده است پیش‌بینی یک سری اصول کلی که روش متعارف قانونگذاری است، توسط قانون‌گذار سخت شود. همچنین ازآنجاکه روش تعیین جزءبه‌جزء موارد موردنیاز در نظام قانونگذاری ما متعارف نیست و تعداد مصادیق نیز بسیار گسترده هستند و واگذاری تعیین آن‌ها به نهادی خارج از مجلس نیز مقبول نیست، بنابراین این روش نیز عملاً نتوانسته مبنای قانونگذاری قرار گیرد. همین دوگانگی اعمال روش در تدوین قانون یکی از عواملی است که موجب به تأخیر افتادن تصویب آن شده است. درواقع در جلساتی که برای تدوین طرح برگزار می‌شود، هر عضوی از یکی از این روش‌ها حمایت می‌کند و همین تفاوت اندیشه‌ها در اعمال روش، تهیه نهایی طرح را سخت کرده است. در این خصوص شایسته است تدوین‌کنندگان ابتدا رویکرد کلی تصویب طرح را نهایی و سپس به جزییات آن بپردازند تا با تعیین روش تدوین، مراحل تهیه متن با سرعت انجام شود.
- تصویب یک قانون خوب مستلزم آن است که ادبیات حقوقی مناسب آن در دسترس تدوین‌کنندگان باشد. در نظام حقوقی ایران ادبیات حقوقی تعارض منافع بسیار فقیر است و همین امر موجب شده است تا تدوین‌کنندگان قانون، مسیر روشنی پیش روی خود نبیند و آهسته حرکت کنند.
- در تدوین قوانین، لازم است مبانی، قلمرو و هدفی که از آن وجود دارد شناسایی شود و قانون با توجه به آن‌ها تصویب شود. به عبارتی قانون باید جامع‌ومانع باشد. ارتباط تنگاتنگی که قانون تعارض منافع با مبارزه با فساد دارد، موجب شده است این نگاه‌ها نیز در قانون وارد شود و همین امر پیچیدگی مواد قانون را بیشتر و تهیه یک متن که تمام مواد آن متناسب با یکدیگر باشد را سخت کرده است. مثلاً ممنوعیت اشخاص مشمول قانون از داشتن سهام در شرکتی که مرتبط با مسئولیت دولتی شخص است، در قلمرو قواعد تعارض منافع قابل دفاع است اما ممنوعیت وی از داشتن سهام در هر شرکتی فارغ از اینکه با مسئولیت دولتی شخص مرتبط است یا خیر، ریشه در اندیشه مبارزه با فساد دارد و از قلمرو قواعد تعارض منافع خارج است.
- عنوان طرح مجلس “قانون مدیریت تعارض منافع” است. از عنوان قانون و نمونه قوانین خارجی روشن است که هدف از تصویب قانون، برخورد با موقعیت‌های تعارض منافع نیست بلکه هدف مدیریت آن است. بدیهی است که مدیریت یک امر، نیاز به مدیر دارد. باید نهادی پیش‌بینی شود که با داشتن اختیارات لازم، امر آموزش، هدایت و درنهایت بی‌اثر کردن نتایج حاصل از موقعیت‌های تعارض منافع را بر عهده بگیرد.
سوابق قانونگذاری در موارد مشابه و ناکارآمد بودن نهادهایی این‌چنینی و تمرکز قدرت و تصمیم‌گیری در این نهادها و فسادهایی که در نتیجه آن به وجود آمده است و سیاست‌های کلان قانونگذاری مبنی بر عدم تورم در ایجاد نهادهای دولتی موجب شده است تا از پیش‌بینی چنین نهادی در قانون اجتناب شود و تلاش شود آنچه قرار است این نهاد انجام دهد در خود قانون آورده شود. همین حذف نهاد مدیریتی و تلاش برای تبیین وظایف آن در قانون از عوامل مؤثر در کند شدن تدوین قانون شده است؛ چراکه وظایف این نهاد از گستردگی زیادی برخوردار است و مشخص کردن همه آن‌ها در قانون عملاً غیرممکن است و اینکه تصمیمات این نهاد در بخش‌هایی ماهیت قضایی دارد که امکان پیش‌بینی آن در قانون فراهم نیست.
ایرادات این امر روشن بود و در آخرین اصلاحیه طرح، یک کمیته به‌عنوان مدیر پیش‌بینی‌شده است اما در این اصلاحیه نیز اختیارات لازم به این کمیته اعطا نشده است. مثلاً کماکان نقش مؤثری برای هدایت اشخاص مشمول در یک مورد اختلافی و محل تردید در موقعیت تعارض منافع ندارد و اختیاری نیز برای بی‌اثر کردن آثار ناشی از موقعیت تعارض منافع ندارد.
- مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع به دلیل نگرانی از این موضوع است که شخص دولتی در انجام‌وظیفه دولتی خود آن‌طور که شایسته است اهتمام نداشته باشد. تصویب قانون تعارض منافع یک قانون مهم و با ابعاد گسترده است که برای تصویب آن اتفاق تمام بخش‌های دولتی و حاکمیتی را نیاز دارد تا محدودیت‌های ناشی از مسؤولیت‌های خود را بپذیرند. ازآنجاکه مخاطبان این قانون، خود مسئولان هستند، بنابراین قانون تعارض منافع خود در موقعیت تعارض منافع قرار می‌گیرد و این نگرانی وجود دارد که در مسیر تدوین آن از این موقعیت‌ها متأثر شود. درحالی‌که تمام بخش‌های حاکمیتی مانند شورای نگهبان و مجلس خبرگان و وزارت اطلاعات و مجمع تشخیص و مسئولان قوه قضاییه و مجریه و نمایندگان مجلس مشمول قانون هستند، عدم اشاره به نیروهای مسلح، نگرانی متأثر بودن این قانون از موقعیت‌های تعارض منافع را ایجاد می‌کند.
به دلیل تأثیر گسترده‌ای که این قانون در وضعیت اشخاص مشمول دارد، احتمالاً موجب می‌شود با دقت و حساسیت بیشتری با آن برخورد شود و همین امر می‌تواند یکی از عواملی باشد که مسیر تصویب آن را طولانی‌تر می‌کند.
در شرایط فعلی که فرصت کافی برای حل بعضی عوامل فوق مانند تولید ادبیات حقوقی وجود ندارد، به نظر نگارنده تجمیع لایحه دولت و طرح مجلس در کمیسیون اجتماعی مجلس و بررسی روش‌های متفاوت اعمال‌شده در هریک از آن‌ها در یک جلسه واحد و دعوت از صاحبان نظر در این خصوص و استفاده از مزایای هر دو قانون نقش مؤثری در سرعت تدوین نهایی قانون دارد.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۸۹ منتشرشده است.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=21615
بدون دیدگاه