تعارض منافع ممکن است در دو سطح فردی و سازمانی رخ دهد. تعارض در سطح فردی ناظر بر موقعیت‌ها و دوراهی‌های انتخاب کارکنان اداری و مدیران سیاسی است. چنانچه منافع شخصی (اعم از مادی یا نمادین) منجر به تحت تأثیر قرار گرفتن ایفای وظیفه حرفه‌ای و تعهد به منافع عمومی شود، با تعارض منافع در سطح فردی مواجه هستیم. انتخاب منفعت شخصی در این موقعیت نمودی از فساد و تخلف اداری است. پیامدهای تعارض منافع فردی در خلق فساد، منجر به تضعیف اعتماد مردم به سلامت دستگاه‌های اداری و کارکنان آن‌ها، بروز تبعیض‌های ناروا و همچنین ایجاد فقر و بی‌عدالتی می‌شود.
اما تعارض منافع ممکن است در سطح سازمانی رخ دهد و آن زمانی است که یک سازمان حاکمیتی در دوراهی انتخاب میان منافع سازمانی و محدود یا ایفای وظیفه حرفه‌ای و تعهد به منافع ملی و کلان قرار گیرد. تعارض میان انجام دقیق وظیفه کاهش هزینه‌ها برای مردم و ذینفعان با تعارض کسب درآمدهای اختصاصی، تعارض در مقررات‌گذاری و تعرفه‌گذاری برای سازمان و اجزای زیرمجموعه، تعارض در نظارت بر سازمان و اجزای زیرمجموعه و امثالهم نمودهای رایج تعارض منافع سازمانی است. این موقعیت‌ها تنها به بروز فساد در سطح فردی منجر نمی‌شود، بلکه عملکرد و کارکرد واقعی سازمان را دچار اختلال، ناکارآمدی و فساد نظام‌مند می‌کند و نارضایتی‌های گسترده‌ی عمومی به بار می‌آورد. لذا از جهاتی، تعارض منافع ساختاری اثرات عمیق‌تر و مخرب‌تر از تعارض منافع فردی دارد.
تعارض منافع سازمانی اصولاً ذیل مباحث تنظیم‌گری در نظام حکمرانی قرارگرفته و مستلزم اقدامات پیچیده و درازمدت ساختاری نظیر به‌روزرسانی و تنقیح قوانین و مقررات، طراحی فرایندهای اداری، توسعه‌ی دولت الکترونیک و تقویت شفافیت در اجزای مختلف نظام حکمرانی است. از این حیث، مدیریت تعارض منافع ارتباط نزدیک و تنگاتنگی با توسعه‌ی اجرایی یا همان تقویت توانمندی اجرایی دستگاه‌های حکومتی دارد.
از یک منظر کلی، هر دو نوع تعارض منافع فردی و سازمانی عامل اخلال در مسیر توسعه‌ی کشور است. اگر به سیاست‌های کلی ابلاغی توسط مقام معظم رهبری پیش از تدوین برنامه‌های توسعه در دوره‌های اخیر بازگردیم، بسیاری از این سیاست‌های کلی به سبب گرفتار شدن در تعارض منافع سازمانی در نظام حکمرانی عملاً تحقق‌نیافته‌اند. به‌عنوان‌مثال، موارد زیر در سیاست‌های ابلاغی برنامه ششم توسعه ذکرشده است:
- بهبود مستمر فضای کسب‌وکار و تقویت ساختار رقابتی و رقابت‌پذیری بازارها.
- اعمال نظارت کامل و فراگیر بانک مرکزی بر بازار و مؤسسات پولی، بانکی و اعتباری
- افزایش سهم انرژی‌های تجدید پذیر و نوین و گسترش نیروگاه‌های پراکنده و کوچک‌مقیاس
- دانش‌بنیان نمودن صنایع بالادستی و پایین‌دستی نفت و گاز
- استقرار نظام جامع و کارآمد آمار و اطلاعات کشور
- ارتقاء سلامت اداری و اقتصادی و مبارزه با فساد در این عرصه با تدوین راهبرد ملی مبارزه با فساد و تصویب قوانین مربوط
- اصلاح ساختار نظام سلامت
- افزایش و بهبود کیفیت و ایمنی خدمات و مراقبت‌های جامع و یکپارچه‌ی سلامت در قالب شبکه‌ی بهداشتی و درمانی منطبق بر نظام سطح‌بندی و ارجاع
- توسعه‌ی ثبت رسمی اسناد و املاک و مالکیت‌های معنوی و ثبت رسمی مالکیت‌های دولت و مردم بر املاک و اراضی کشور در نظام کاداستر و گسترش فناوری‌های نوین در ارائه‌ی خدمات ثبتی
با استدلال روی یکایک موارد مذکور می‌توان نشان داد تعارض منافع عامل عدم تحقق هر یک از این سیاست‌های ابلاغی بوده است. به‌عنوان‌مثال، در راستای بهبود مستمر فضای کسب‌وکار، تسهیل صدور مجوزها در دستور کار چند دستگاه اجرایی ازجمله وزارت امور اقتصادی و دارایی بوده است. اما اکنون تمام صاحب‌نظران اجماع دارند که تعارض منافع سازمانی دستگاه‌ها مانع به فعلیت رسیدن ظرفیت‌های واقعی درگاه ملی مجوزهای کشور است. ناکامی قریب به اتفاق طرح‌های اصلاحی نظام سلامت نظیر نسخه‌نویسی الکترونیک و نظام ارجاع خدمات پزشکی از منظر صاحب‌نظران سیاست‌گذاری سلامت ناشی از تعارض منافع بوده است. به همین ترتیب، اصلاح ساختار نظام بانکی، حوزه انرژی، نظام کاداستر و … به مدیریت تعارض منافع گره‌خورده است.
از طرف دیگر، تعارض منافع به سبب تأثیر کاهنده بر اعتماد رضایت عمومی و ایجاد کانال‌های تبعیض ناروا و تشدید نابرابری، منجر به تضعیف و اضمحلال سرمایه اجتماعی و مشروعیت نظام حکمرانی نیز شده و از این رهگذر نیز مخل فرایند توسعه‌ی پایدار است.
سابقه توجه به مسئله‌ی تعارض منافع در برنامه‌های توسعه
در قوانین برنامه توسعه قبلی به‌صورت موردی احکام و تکالیفی در راستای مدیریت تعارض منافع گنجانده‌شده است. به‌عنوان‌مثال، در تبصره ۲ ماده ۳۲ قانون برنامه پنجم توسعه (۱۳۹۴-۱۳۹۰) آمده بود: «پزشکانی که در استخدام پیمانی یا رسمی مراکز آموزشی- درمانی دولتی و عمومی غیردولتی هستند، مجاز به فعالیت پزشکی در مراکز تشخیصی، آموزشی، درمانی و بیمارستان‌های بخش خصوصی و خیریه نیستند.»
این حکم قانونی که به‌عنوان یکی از اولین اقدامات قانونی برای مدیریت تعارض منافع در بخش سلامت و درمان قلمداد شده است، در جزء ب تبصره ماده ۷۴ برنامه‌ی ششم توسعه نیز به‌نوعی تکرار شد: «ب ـ کلیه پزشکان، دندان‌پزشکان و داروسازانی که در استخدام پیمانی و یا رسمی دستگاه‌های اجرائی موضوع این قانون هستند، مجاز به فعالیت انتفاعی پزشکی در سایر مراکز تشخیصی، آموزشی، درمانی و بیمارستان‌های بخش خصوصی، عمومی غیردولتی با رعایت تبصره (۱) ماده‌واحده قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب ۱۳۷۳/۱۰/۱۱ و یا فعالیت انتفاعی پزشکی در بخش خصوصی مرتبط با حوزه ستادی مربوط به‌غیراز دستگاه اجرائی خود نیستند.»
همین طلیعه‌ها در برنامه‌های توسعه منجر به این شد که امروزه تعارض منافع در بخش سلامت و درمان به‌عنوان یکی از مسائل اصلی نظام تدبیر در ایران موردتوجه نخبگان حوزه سیاست‌گذاری و دانشگاهی و عموم مردم قرارگرفته است و سطح مطالبه گری برای مدیریت تعارض در این بخش را ارتقای غیرقابل‌انکاری داده است.
بااین‌حال موارد مذکور حکم استثناء در روند تدوین برنامه‌ی توسعه را دارند و به‌علاوه ناظر بر موارد خرد تعارض منافع فردی هستند. درحالی‌که مانع مهم‌تر مقابل مسیر توسعه کشور تعارض منافع سازمان‌محور است.
اما نکته کلیدی این است که توجه به مسئله‌ی تعارض منافع به‌جز تبلور در احکام و مواد مشخص از قانون برنامه هفتم توسعه، باید در فهم مسائل و پیچیدگی‌های نظام حکمرانی و تمامی اجزای برنامه توسعه مدنظر قرار گیرد. درواقع روح حاکم بر برنامه‌ی توسعه باید معطوف به اصول و مبادی کلیدی نظیر مدیریت تعارض منافع، بسط عدالت و مشارکت اجتماعی و استفاده از ظرفیت‌های مردمی برای بازسازی نظام تدبیر باشد.
توجه به تنظیم‌گری حوزه‌های مختلف نظیر انرژی، آب، کسب‌وکارها، بانکداری، آموزش عمومی و عالی، بهداشت و سلامت، رفاه اجتماعی، اشتغال و روابط کار و … بر اساس مدیریت تعارض منافع سازمان‌محور ضرورت دیگر در تدوین برنامه هفتم توسعه است. در این راستا با اتکا به مطالعاتی که به تحلیل تعارض منافع سازمان‌محور در حوزه‌های مختلف پرداخته و نمودها و مصادیق این مسئله‌ی غامض نظام حکمرانی را استخراج کرده‌اند می‌توان برنامه‌ی توسعه را به ترتیبی سامان داد که نه‌تنها مولد تعارضات ساختاری جدید نباشد، بلکه به سهم خود به مدیریت تعارض منافع سازمان‌محور بینجامد.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۸۸ منتشرشده است.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=21546
بدون دیدگاه