پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
کارشناسی ارشد مطالعات توسعه
مجموعه PDIA در عمل
PDIA در عمل مجموعه ای از گزارش‌های ترجمه‌ای و تألیفی است که مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه منتشر می‌کند. دولت‌ها در تمام کشورها سیاست‌هایی را طراحی و اجرا می‌کنند. اما معمولاً این تلاش‌ها به نتایج قابل قبولی نرسیده و با شکست مواجه می‌شوند. قابلیت حکومت‌ها در طراحی و پیاده‌سازی سیاست‌ها موضوع پژوهش و عمل بسیاری از مراکز پژوهشی و اندیشکده‌ای جهان است. تلاش این مراکز ارائه چارچوب‌های تحلیل و عمل برای ارتقای قابلیت حکومت‌ها است. مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه ازجمله مراکز متمرکز بر موضوع قابلیت حکومت در ایران به‌حساب می‌آید.
یکی از چارچوب‌های تحلیلی این مرکز رویکرد انطباق تکرارشونده مسئله‌محور است. این رویکرد از برنامه توانمندسازی حکومت مدرسه کندی هاروارد به عاریت گرفته‌شده است. مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در راستای ترویج این رویکرد و آموزش روش کار با آن مجموعه‌ای از گزارش‌های PDIA در عمل را منتشر می‌کند که شامل ترجمه و تألیف مطالعات موردی است.
بهترین سرمشق‌ها: راهکار به جای مسئله
در مقدمه توجیهی پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع به‌وضوح ذکرشده است که لایحه «بر مبنای بررسی‌های تطبیقی» تدوین‌شده است. در این لایحه حوزه‌های مهم تعارض منافع در همه کشورها شناسایی و راهکارها طرح‌شده است. در این مقدمه توجیهی اشاره‌شده است: «این پیش‌نویس همانند بسیاری از کشورهای جهان، ایجاد سازوکاری خاص برای مدیریت تعارض منافع در دو سطح درون‌سازمانی و ملی را پیشنهاد کرده است.»
آن‌چنان‌که موردبحث قرار گرفت، به نظر می‌آید توجه به مدیریت تعارض منافع در ایران بیش از آنکه ناظر به مسئله‌ای مشخص باشد، ریشه در مباحث حکمرانی خوب داشته باشد. به‌عبارت‌دیگر کل مسئله مبارزه با فساد، شفافیت و تعارض منافع در ایران پیرو ترویج رویکرد حکمرانی خوب در کشور مطرح شد.
این در حالی است که مطالعه تجربیات بین‌المللی موفق درباره مدیریت تعارض منافع به ما نشان می‌دهد. مدیریت تعارض منافع در هر کشور به‌صورت موردی و در پاسخ به مسائلی خاص به جلو حرکت کرده است. برای مثال کنگره آمریکا در سال ۱۸۵۳، علیه کارمندان دولتی که به‌عنوان کارگزار یا وکیل مدافع به نفع افرادی عمل می‌کردند. که دعاوی پولی علیه ایالات‌متحده دارند، اعلام‌جرم کرد. این اقدام زمانی رخ داد که توماس کوروین، وزیر خزانه‌داری، به نمایندگی از شخصی برخاست که ادعایی جعلی علیه ایالات‌متحده راجع به اقدام دولت در تخریب یک معدن نقره مطرح کرد.
نکته مهم آنکه یکی از ارکان اصلی PDIA در عمل محور قرار دادن مسائل به جای راهکارها است. آنچه باعث می‌شود بسیاری از اصلاحات در کشورهای در حال توسعه شکست بخورد، اجرای راهکارها بدون پاسخ به این سوال که مسئله چیست است.
ایستادن و بازطراحی اقدام بعدی: انطباق جدید، فرصتی برای انحرافات مثبت
تقریباً در همان زمانی که دولت در حال تدوین پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع در معاونت حقوقی بود، وزیر راه و شهرسازی ایران «دستورالعمل اجرائی منع پذیرش هم‌زمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی و یا قبول منافع متعارض را فراهم می‌آورد» را ابلاغ کرد.
دستورالعمل مدیریت تعارض منافع در وزارت راه و شهرسازی پیش از طرح عمومی مدیریت تعارض منافع در دولت و در پاسخ به مسئله‌ای مشخص برجسته شده بود. اما سایر بخشنامه‌های دستگاه‌های مختلف دولت پس از تدوین پیش‌نویس لایحه و در پیروی از آن بود. اگرچه لایحه مدیریت تعارض منافع در مجلس تصویب نشد. اما با آشنایی مدیران دولتی با این مفهوم و گسترش گفتمان مدیریت تعارض منافع در فضای عمومی، مدیران دولتی ازیک‌طرف برای پاسخ به مسائل خود و از طرف دیگر برای کسب مشروعیت در ساختار دولت شروع به ابلاغ بخشنامه‌های مختلف کردند.
بر اساس همین استدلال‌ها، با توجه به ناکامی تصویب قانون در مجلس، اداره روحانی تلاش کرد از طریق اجرای ابلاغ دستورالعمل‌ها بر اساس امکانات قانونی موجود هم بر ناتوانی در اقناع مجلس فائق آید، هم دستاورد سیاسی این مفهوم را از دست ندهد و هم امکان ایجاد یک چارچوب مناسب‌تر برای پاسخ به موقعیت‌ها تعارض منافع ایجاد کند.
چنین بازطراحی‌ای چندین دستاورد برای پیشبرد مدیریت تعارض منافع در کشور داشت:
- ابتدا پیشبرد مسئله‌محور مدیریت تعارض منافع در دستگاه‌های اجرایی کشور بود. یعنی هر دستگاه در پاسخ به مسئله مشخص خود دستورالعمل مدیریت تعارض منافع را تدوین کرد.
- دوم آنکه هر دستگاه با چالش‌های پیش‌روی مدیریت تعارض منافع در دستگاه خود آشنا شد. آن‌ها حجم مخالفت ذینفعان را در مسیر پیاده‌سازی سیاست‌های خود مشاهده کردند.
- سوم آنکه با شکایت‌های متناوب کارکنان و ذینفعان در دیوان عدالت اداری، میزان پشتیبانی قانونی از مدیریت تعارض منافع در کشور مشخص شد. در نتیجه آن مواردی که باید در قانون مادر در نظر گرفته شود آشکار شد.
- چهارم آنکه با توجه ابلاغ تدریجی هر دستورالعمل، امکان توجه به الزامات لازم برای تصویب چنین مقرراتی روشن شد.
مقیاس پذیری: خطر ظرفیت اجرا یا ادای کارآمدی برای کسب مشروعیت؟
تاکنون در بالغ‌بر ۱۱ دستگاه دولتی مقررات مدیریت تعارض منافع تدوین و ابلاغ‌شده است. دستگاه‌های بیشتری نیز به دنبال تدوین چنین دستورالعملی هستند. این فرایند به‌وضوح فرایند مقیاس‌پذیری مقررات مربوط به مدیریت تعارض منافع را نشان می‌دهد. درحالی‌که وزارت نیرو و شهرداری تهران جزو اولین دستگاه‌هایی بودند که دنبال تدوین مقررات تعارض منافع رفتند، در طول سال‌های بعد مرتب به تعداد این دستگاه‌ها افزوده شد.
در یک ارزیابی کلی باید اشاره داشت که تمام دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع در دستگاه‌های اجرایی فاقد نظام مدیریت تعارض منافع هستند. درواقع این دستورالعمل‌ها صادر شده‌اند، اما نه کسی مسئول دقیق اجرای آن است، نه ارزیابی منظمی از آن صورت می‌گیرد. فرایند پیاده‌سازی دستورالعمل نیز در سازمان‌ها طراحی‌شده است. تفاوت عمده میان سازمان‌های اولیه و سازمان‌های انتهایی در آن است که دستورالعمل‌های چند دستگاه اول با پیگیری روسای سازمان به برخی نتایج رسیده است و گزارش آن ارائه‌شده است. ولی سایر دستورالعمل‌ها همانند بسیاری از دستورالعمل‌های دیگر فقط ابلاغ‌شده است. وضعیت اجرای این دستورالعمل‌ها همچنان مشخص نیست. PDIA در عمل
از طرف دیگر، بخشنامه‌های ابتدایی نسبت به دستورالعمل‌های متأخرتر این حوزه بیشتر بر مسئله‌ای خاص و هدفی مشخص تأکید داشته‌اند. همین موضوع امکان اجرایی‌سازی آن به سبب امکان اعلام گزارش و ارزیابی نتایج آن را بیشتر کرده است.
مجموعه این مباحث حاکی از آن است که سازمان‌های متأخرتر در تدوین دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع بیش از آنکه به دنبال حل مسئله‌ای مشخص در سازمان خود باشند دست به نمایش کارآمدی زده‌اند. این مسئله نشان می‌دهد که چگونه مأموریت‌گرایی و ترویج رویه‌های زیبا در دستگاه‌های اجرایی کشور می‌تواند خسارت ساز باشد. این رویکرد بدون آنکه پیوندی عمیق بین راهکارها و مسائل این سازمان‌ها ایجاد کند می‌تواند به ناکارآمدی تحولات سیاستی منجر شود.
شکست‌های موفقیت‌آمیز در مدیریت تعارض منافع
شکست موفقیت‌آمیز مفهومی است که اندروز طرح کرده است. این مفهوم برای برنامه‌هایی تعریف شده که در کوتاه‌مدت، خروجی‌های تعهدشده را برآورده کرده‌اند. اما در طولانی‌مدت مشکلات را حل نکرده‌اند. به‌صورت هنجاری اکثر برنامه‌ها و سیاست‌های دولتی شکست‌خورده تلقی می‌شوند. اما این به معنای آن نیست یک پروژه واقعاً شکست‌خورده است. اندروز این مفهوم را برای دنیای PDIA در عمل توسعه داده است.
لایحه مدیریت تعارض منافع هنوز در مجلس شورای اسلامی به تصویب نرسیده است. حتی در صورت تصویب نیز احتمالاً عملکرد مناسبی نخواهد داشت. اما منجر به شکل‌گیری مجموعه‌ای از دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع در دستگاه‌های اجرایی کشور شد. از طرف دیگر پس از مدتی دستگاه‌ها در دام نمایش کارآمدی افتادند. دستورالعمل‌هایی ابلاغ شد که با بافت اداری هماهنگی نداشت و بخش عمده‌ای از آن‌ها هنوز به مرحله اجرا درنیامده است. اما از طرف دیگر، از دل این مجموعه دستورالعمل‌ها درس‌های فراوانی برای مدیریت تعارض منافع یاد گرفته شد که شامل نوآوری‌هایی در مدیریت تعارض منافع بود.
نکات کلیدی PDIA در عمل در تجربه تعارض منافع
پنج نکته اصلی این گزارش را می‌توان شامل موارد زیر دانست:
- توجه به مدیریت تعارض منافع به‌عنوان راهکار و تمرکز بر بهترین سرمشق‌ها باعث عدم همدلی مسئولان سازمان‌ها با مدیریت تعارض منافع شده است. تعارض منافع با مشکلات اصلی سازمان‌ها مرتبط نشده است.
- ابلاغ مجموعه‌ای از دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع در کنار تقدیم لایحه به مجلس، ایستادن و بازطراحی مجدد مسیر استقرار مدیریت تعارض منافع در دولت بوده است.
- سازمان‌ها پس از مدتی با ابلاغ دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع درگیر نمایش کارآمدی بوده‌اند. همین باعث عدم اجرای این دستورالعمل‌ها شد.
- تعامل سازمان اداری و استخدامی با دستگاه‌ها دووجهی بوده است. از یکسو دستورات اداری این سازمان موجب افزایش اقدامات رفع تکلیفی شده است. از سوی دیگر تعاملات چندجانبه سازمان با دستگاه‌ها بستر شکل‌گیری راهکارهای نهفته در متن اداری شده است.
- اگرچه تلاش‌های دولت در مدیریت تعارض منافع همچنان درگیر شکست‌های جدی است. اما این شکست‌ها موفقیت‌هایی جدی برای حل مسئله فراهم کرده‌اند.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=23983
دانلود گزارش کامل انطباق مداوم و شکست‌های موفقیت‌آمیز: تجربه استقرار نظام مدیریت تعارض منافع در ایران
بدون دیدگاه