کارشناس ارشد جامعه شناسی
کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
تجارب کشورها در راهکارهای مدیریت تعارض منافع حول پنج محور نظارت، شفافیت، پاسخگویی، آگاهی‌رسانی و اقدامات قهری و جزایی قرار دارد. بااین‌حال، عموماً کشورها ترکیبی از قوانین سخت و قوانین نرم و پیشگیرانه را برای تعارض منافع در نظر می‌گیرند.
همچنین ازجمله راهکارهای عمومی، تقویت صداقت در سازمان در یک فرایند از بالا به پایین است. بنا بر تحقیقات، فضای اخلاقی باید در سازمان‌ها نهادینه شود و این امر تنها با رفتار و سخنان مدیران میسر است، به‌نحوی‌که اگر رفتار فریب‌کارانه و یا غیراخلاقی مدیران زبانزد کارکنانشان باشد، امکان مدیریت تعارض منافع به‌سختی صورت می‌گیرد و نهایتاً تخلفات اداری سیر صعود خواهند داشت.
تقویت نظارت‌های اجتماعی برای مدیریت تعارض منافع و یا محکومیت اخلاقی مدیران و مسئولان در جامعه نیز می‌تواند در راستای نظارت و ایجاد پاسخگویی و شفافیت صورت گیرد. از سوی دیگر، به عقیده برخی از نظریه‌پردازان و تجارب کشورها، رسوایی‌های سیاسی و افشاگری‌های رسانه‌ای می‌تواند فرصتی برای اعمال فشار برای اصلاح رویه‌ها باشد و یکی از راهکارهای مدیریت تعارض منافع است.
کشورها تاکنون از چه روش‌ها و راهکارهای مدیریت تعارض منافع استفاده کرده‌اند؟
دولت چین چندین سیستم، سازوکار و مقررات را برای پیشگیری از تعارض منافع ایجاد کرده که چهار حوزه اصلی را هدف قرار می‌دهند: اعمال قدرت، اظهارنامه دارایی و درآمد، ممنوعیت‌های مربوط به منافع، مزایا و ریخت‌وپاش‌های شخصی، و محدودیت‌هایی راجع به اشتغال و وابستگی کارمندان دولت و بستگان آن‌ها.
بخش خدمات عمومی استرالیا (APS) رویکردی مبتنی بر اصول و استانداردهای حرفه‌ای را که رفتار و عملکرد کارکنان تحت آن نظارت و ارزیابی می‌شود ایجاد کرده است. برخی از اقدامات شامل:
- تکمیل سالانه اظهارنامه‌هایی برای منافع مالی و سایر منافع مرتبط
- ملاحظه آگاهانه تعارض منافع واقعی، یا بالقوه در برنامه‌ریزی کاری یا مباحثات مربوط به ارزیابی عملکرد
- برگزاری جلسات برای آگاهی بخشیدن به کارمندان در حین انتصاب رسمی
- ارائه آموزش اختصاصی به کارمندان در رابطه باارزش‌ها و اصول APS
دولت کانادا در سال ۲۰۰۳ سندی را به‌عنوان راهنمای مستخدمین دولت منتشر کرد. این سند مجموعه‌ای چهارگانه از ارزش‌ها را برای بخش خدمات عمومی در نظر گرفته است که شامل:
- ارزش‌های دموکراتیک: از مستخدمین دولتی انتظار می‌رود که به امتیازات مجلس احترام گذاشته و آن را تأیید کنند.
- ارزش‌های حرفه‌ای: ارزش‌هایی چون شایسته‌سالاری، کارآمد بودن، انصاف و …
- ارزش‌های اخلاقی: ارزش‌هایی چون شفافیت، راست‌کرداری، صداقت و …
- ارزش‌های مردمی: ارزش‌هایی چون احترام، عدالت و غیره را در برمی‌گیرد.
علاوه بر ارزش‌های تعریف‌شده، کانادا چارچوب نظارتی و اجرایی چندبعدی را نیز برای مدیریت تعارض منافع در نظر دارد. در این چارچوب مجموعه‌ای از دستگاه‌های نظارتی به لحاظ قانون ملزم هستند تا عملکردهای تحت اختیار خود را مورد بازرسی قرار داده و گزارش آن را به‌صورت علنی به مجلس یا یکی از وزرا ارائه دهد ضمن آن‌که آن‌ها موظف هستند گزارش سالانه درباره حوزه‌های مسئولیت خود تهیه کنند. پلیس سواره‌نظام سلطنتی کانادا و سایر نیروهای پلیس نیز وظیفه‌دارند به موارد احتمالی فساد در میان مقامات دولتی رسیدگی کنند.
اندونزی نیز تلاش دارد از رویکرد قانون‌گرایانه به‌سوی تغییرات مؤثر نهادی در ارتباط با مسئله تعارض منافع حرکت کند. توصیه کارشناسان به دولت در جهت تسهیل مسیر حل تعارض منافع به شرح زیر است:
- انجام یک مطالعه درباره تعارض منافع برای کمک به ترسیم نقشه برنامه‌ها
- تعیین انتظارات واقع‌بینانه و به اجرا گذاشتن قوانین و مقررات جدید تعارض منافع
- مشخص‌سازی مجموعه‌ای از قوانین برای مقامات دولتی که در حوزه‌های کلیدی فعالیت می‌کنند و راه‌اندازی سازوکارهای نظارتی برای اجرای این قوانین
- تشویق گروه‌های مدنی برای نظارت بر بخش دولتی و حمایت از افشاگران
- راه‌اندازی کارزاری عمومی برای آگاهی‌رسانی در خصوص مفهوم تعارض منافع و اصول آن.
جمهوری کره برای پیشگیری از بروز تعارض منافع ابزارهای زیر را استفاده کرده است:
- آیین‌نامه رفتاری برای مقامات رسمی: سه موقعیت ویژه در این آیین‌نامه آمده است که به‌طور خلاصه شامل اختلال ایجاد کردن مقام دولتی در انجام وظایف کارمند زیردست خود با ارائه دستورالعمل‌های غیرمنصفانه، ارتباط وظایف یک مقام دولتی با منافع شخصی‌اش، تحت‌فشار قرار دادن مقامات دولتی توسط سیاست‌مداران برای انجام نادرست وظایفشان. در این شرایط مستخدمین دولتی باید از انجام وظایفی که در شمول تعارض منافع است جلوگیری نمایند.
- ثبت و افشای دارایی‌های شخصی مقامات دولتی: این قانون شامل والدین، فرزندان و نیز همسران این مقامات نیز می‌شود. تمامی اظهارنامه‌های مرتبط با دارایی توسط کمیته اخلاق بخش خدمات عمومی بررسی می‌شود.
- محدودیت در استخدام مقامات دولتی بازنشسته: مطابق این قانون مقامات بازنشسته دولتی درجه ۴ و بالاتر تا دو سال پس از بازنشستگی از اشتغال در شرکت‌های خصوصی انتفاعی منع شده‌اند. همچنین قانون فوق در ارتباط با اشخاص حقوقی مرتبط با حوزه‌های خدماتی و مقامات دولتی برکنار شده به دلیل فساد نیز صادق است.
- اجرای سیاست امانت‌سپاری چشم‌بسته: طبق آن مأموران عالی‌رتبه درجه ۴ یا بالاتر که در وزارت دارایی و اقتصاد مشغول بکار هستند یا مقامات مرتبط با امور مالی که سهامی به ارزش ۳۰ هزار دلار یا بیشتر دارند موظف‌اند یا سهام خود را بفروشند یا آن‌ها را در حساب‌های امین بانک‌ها قرار دهند.
مرور تجارب کشورها نشان می‌دهد که اغلب آن‌ها جنبه‌هایی از تعارض منافع را موردتوجه قرار داده‌اند که افراد به دنبال منافع شخصی‌شان بوده‌اند و تعارض منافع نسبتاً قابل‌تشخیص است اما بسیاری از جنبه‌های تعارض منافع قابل رهگیری نیست و یا سازمان‌ها و شبکه‌ها درگیر تعارض منافع می‌شوند.
از سوی دیگر آنچه که این راهکارهای مدیریت تعارض منافع به آن توجهی ندارند این است که به قول دیوید هاین استاد دانشگاه آکسفورد، قسمت سخت مسئله تعارض منافع مربوط به مسائلی است که وجه سیاسی نیز دارند. برای نمونه اگر سه سازوکار سلب صلاحیت، جدایی مقامات از دارایی‌هایشان و اظهارنامه‌های تعارض منافع را در نظر بگیریم دشواری‌های این راهکارهای مدیریت تعارض منافع آشکار می‌شود. به‌طور مثال هنگام برکناری یک مقام، بازهم وی امکان تبانی و ساخت‌وپاخت با سایر مقامات را دارد. یا مثلاً در امانت سپاری چشم‌بسته، مقامات حتی اگر ندانند چه کسی اموال و تجارت آن‌ها را مدیریت می‌کند، اما می‌دانند که چه تصمیماتی به سود کسب‌وکارشان است. همچنین در بسیاری از موارد افشاگری‌های مربوط به تعارض منافع با منافع سیاسی درمی‌آمیزند و تبدیل به تسویه‌حساب سیاسی می‌شوند. همچنین، بسیاری از مواقع متخلفین از مقررات تعارض منافع به‌واسطه وابستگی‌های جناحی و حزبی مجازات نمی‌شوند.
در ایران چه قوانینی می‌تواند به مدیریت تعارض منافع کمک کند؟
از دیرباز در ایران بدون اینکه از عبارت تعارض منافع استفاده شود، تلاش شده است تا با وضع قوانینی نه‌تنها تعارض منافع را مدیریت کنند بلکه فساد را نیز کاهش دهند. درواقع بخشی از قوانین موجود در ایران، برخی از موقعیت‌های رایج تعارض منافع در ابعاد فردی را پوشش می‌دهد، ازجمله:
- قانون مجازات اعمال‌نفوذ برخلاف حق و مقررات قانونی – مصوب ۱۳۱۵
- قانون راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان در معاملات دولتی و کشوری – مصوب ۱۳۳۷
- قانون استخدام کشوری – مصوب ۱۳۴۵
- اصل یکصد و چهل و یکم قانون اساسی: رئیس‌جمهور، معاونان رئیس‌جمهور، وزیران و کارمندان دولت نمی‌توانند بیش از یک شغل دولتی داشته باشند و داشتن هر نوع شغل دیگر در مؤسساتی که تمام یا قسمتی از سرمایه آن متعلق به دولت یا مؤسسات عمومی است و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نیز ریاست و مدیریت عامل یا عضویت در هیئت‌مدیره انواع مختلف شرکت‌های خصوصی، جز شرکت‌های تعاونی ادارات و مؤسسات برای آنان ممنوع است. سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و مؤسسات تحقیقاتی از این حکم مستثنا است.
- قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل- مصوب ۱۳۷۳
- قانون مدیریت خدمات کشوری- مصوب ۱۳۸۶
- قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات- مصوب ۱۳۸۸
- قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد- مصوب ۱۳۹۰
- قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه- مصوب ۱۳۹۵: کلیه دستگاه‌ها مکلف به ثبت اطلاعات پرداخت‌های کارکنان و مدیران خود در سامانه ثبت حقوق و مزایا هستند.
همان‌طور که بیان شد این قوانین درصورتی‌که به‌درستی اجرا شوند می‌توانند موقعیت‌های رایج تعارض منافع فردی همچون اشتغال همزمان، تعارض منافع قبول هدیه، تعارض منافع وابستگی به گروها و … را مدیریت کند. بااین‌حال نمی‌توان منکر ضرورت قانون مدیریت تعارض منافع در ایران شد. اما سؤالی که باقی می‌ماند این است که آیا صرف تصویب قانون، می‌توان به مدیریت تعارض منافع در ایران امید داشت یا خیر. در ادامه، با توجه به رویکرد مشتاق خان استاد دانشگاه سواس لندن، می‌توان گفت که قوانین و شعارهای شفافیت به‌تنهایی هیچ‌گاه اثربخش نبوده‌اند و باید به نحو دیگری ورود کرد.
چرا قوانین به‌تنهایی کارآمد نیستند؟
مشتاق خان استاد اقتصاد و متخصص فساد و سیاست‌گذاری صنعتی است و در کنسرسیوم پژوهش شواهد- محور مبارزه با فساد فعالیت دارند. به نظر وی سازمان‌های مشاوره‌ای و حتی نهادهای بین‌المللی عمده راهکارهایشان برای کاهش فساد، نهادسازی و قوانین جدید است و پیش‌فرض همگان این است که با قوانین جدید، سازمان‌ها و کمیته‌ها می‌توان مانع شیوع فساد شد اما آنچه همیشه مغفول است این است که همه و نه‌فقط عده‌ای از قدرتمندان، در حال نقض قانون‌اند و یا در فساد مشارکت دارند و اغلب برای حفظ وضع موجود مشارکت دارند.
تحقیقات و مطالعات مشتاق خان نشان داده که بیشتر راهبردهای معمول و اصلی مبارزه با فساد که بسیار معقول هستند در عمل شکست‌خورده‌اند و کارآمدیشان مأیوس‌کننده بوده است. این اقدامات گسترده که بارها امتحان شده در سه مورد شفافیت، پاسخگویی و مجازات کردن خلاصه می‌شود اما بودجه‌ها و اقدامات بسیاری صرف آن‌ها شده است اما هیچ‌کدامشان نتایج پایدار و ماندگاری نداشته‌اند، عموماً چند ماه بهبودی حاصل‌شده اما شرایط به وضع قبل بازگشته است.
پیشنهاد مشتاق خان برای نگاه به حل مسائلی همچون فساد و یا تعارض منافع این است که باید نحوه توزیع قابلیت‌ها، توزیع منافع و توزیع قدرت درک و تحلیل شود. به‌طور مثال باید سازمان‌هایی را که از اجرای قوانین و مقررات سود می‌برد و یا افرادی که نفعشان در ترویج قانون است باید پیدا کرد و آن‌ها را به هم‌صنفی‌ها و رده‌هایشان متصل کرد تا نظارت افقی صورت بگیرد. اساساً باید از بازیگرانی که از قوانین منتفع می‌شوند پشتیبانی کرد. این روشی است که مشتاق خان از آن به‌عنوان تغییرات اندک‌افزا یاد می‌کند که از پایین به بالا حرکت می‌کند.
در مصاحبه‌ای مشتاق خان بیان می‌کند:
«نقض قانون شاید خیلی عمیق در جامعه رسوخ نکرده باشد، اما هرکس قانون را نقض می‌کند خیلی به‌ندرت به دادگاه کشیده می‌شود و مجازات می‌شود چون‌که واقعاً همه این‌ها به روش‌های شبکه‌ای اتفاق می‌افتد. هر ناقض قانونی با سایر نقض‌کننده‌ها فالوده می‌خورد و هرکس چیزی برای از دست دادن دارد. بنابراین سرانجام آنچه اتفاق می‌افتد این است که مؤسسات اِعمال قانون نیز فاسد می‌شوند.
رویکرد از بالا، حال می‌خواهد شفافیت باشد، پاسخگویی باشد، اِعمال قانون باشد، کار نمی‌کند. به گمانم بخشی از این‌ها نیاز است اتفاق بیفتد صرفاً برای اینکه فشار بر سیستم حفظ شود. اما به گمانم آنچه باید متوقف شود این انتظار است که با چنین کارهایی کافی است تا به هر چه می‌خواهیم برسیم. واقعاً نیاز است روی جنبه‌های دیگر مبارزه با فساد کار کرد… نکته این است که گیرم نخست‌وزیر فاسد را شناسایی کردید و از دست این نخست‌وزیر فاسد خلاص شدید، اما چون این نظام یک نظام غیررسمی قابلیت پایین است، نخست‌وزیر بعدی نیز به همین اندازه فاسد خواهد بود. پس نباید امیدهای خود را روی فرایند اِعمال قانون از بالا برای رسیدن به توسعه یا مبارزه با فساد گذاشت.»
به نظر می‌رسد که نتایج تحقیقات مشتاق خان درباره مدیریت تعارض منافع هم صادق باشد. اگرچه ما باید برای تصویب قانون مدیریت تعارض منافع در ایران تلاش کنیم اما نباید انتظار داشت که همه موقعیت‌های تعارض منافع مدیریت خواهند شد بلکه احتمالاً این قانون نیز به سرنوشت سایر قوانین منجر خواهد شد اما حرکت اساسی و هدف نهایی باید تغییرات اندک‌افزا باشند که توسط بازیگران تعارض منافع صورت می‌گیرد و از جمله کلیدی‌ترین راهکارهای مدیریت تعارض منافع است.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۸۶ منتشرشده است.
منبع:
«اقتصاد نهادی، دولت کارآمد و قابلیت‌های سازمانی برای اجرای موفق سیاست‌ها» در گفتگو با مشتاق خان
بدون دیدگاه