برای چندمین بار پیاپی در سال‌های اخیر حول مسئله تعارض منافع، متن جدیدی با عنوان «طرح ارتقاء سلامت اداری و پیشگیری از تعارض منافع» در تاریخ ۲۴ شهریور سال جاری در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد.
پیش از این در دو نوبت طرح‌های مشابهی با عنوان «طرح مدیریت تعارض منافع» در تاریخ ۲۰ اسفند ۱۳۹۷ و ۳ تیر ۱۳۹۹ و لایحه با موضوع مشابهی که توسط دولت دوازدهم تنظیم شده بود (با عنوان لایحه “نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارایه خدمات عمومی”) در تاریخ ۴ آذر ۱۳۹۸ و ۲۱ تیر ۱۳۹۹ به مجلس‌های دهم و یازدهم ارسال شده بود که هیچ‌کدام اعلام وصول نشد. به علاوه دولت قبلی لوایح «شفافیت» و «مقابله با فساد و ارتقای سلامت نظام اداری مالی» را به ترتیب در تاریخ ۱ تیر ۱۳۹۸ و ۱۳ آذر ۱۳۹۸ نیز به مجلس دهم ارسال کرده بود که این دو لایحه نیز هم در مجلس قبلی و هم در مجلس فعلی بلاتکلیف ماندند.
اکنون طرح جدیدی توسط ۴۷ نفر از نمایندگان مجلس برای بررسی در کمیسیون اجتماعی مجلس به هیئت رئیسه تقدیم شده است. طرحی که ملغمه‌ای از تمامی طرح‌ها و لوایح مذکور است. این همه نیز در حالی است که کمیسیون اجتماعی مجلس در حد فاصل آبان تا دی ۱۳۹۹ اقدام به تصویب طرحی کرده بود که کارشناسان متفق‌القول آن را ضعیف و توام با ایرادهای حقوقی و اجرایی می‌دانستند. این طرح قرار بود حدود یک ماه پیش در صحن علنی مجلس مورد بررسی قرار بگیرد که بدون هیچ توضیح یا اعلام خبر روشنی از دستور کار مجلس خارج شده و اکنون در کمتر از چند هفته از خروج طرح مذکور از دستور کار مجلس، طرح مشابهی با ایرادهایی که شاید بنیادی‌تر هست برای بررسی در کمیسیون اجتماعی مجلس تهیه و در مجلس در مسیر بررسی است.
به این اتفاقات، «ابلاغ اصول حاکم بر نقشه ملی پیشگیری و مقابله با فساد اداری-اقتصادی در دولت سیزدهم» را نیز اضافه باید کرد که به ابتکار دولت سیزدهم انجام گرفته و یکی از بندهای اصلی آن «مدیریت تعارض منافع» است. در این ابلاغیه، معاونت حقوقی رئیس‌جمهور موظف شده است که «با همکاری سازمان اداری و استخدامی در تعامل با مجلس نسبت به ارتقاء اثربخشی طرح مدیریت تعارض منافع اقدام نماید و معاون پارلمانی رئیس‌جمهور موظف است با پیگیری این موضوع برای تسریع تصویب نهایی آن در مجلس شورای اسلامی اقدام نماید.»
به عبارت دیگر در دولت هم حداقل دو نهاد و سازمان متولی بررسی و اقدام در این زمینه شده‌اند. ناظر بیرونی که به این آرایش نگاه می‌کند از خود می‌پرسد در این نظام حکمرانی دقیقاً چه خبر است؟
لوایحی توسط یک دولت با صرف هزینه مردم و بیت‌المال و صدها ساعت کار کارشناسی و رفت و برگشت و اظهارنظر عمومی تدوین شده و بایگانی می‌شود؛ طرح‌هایی مکرراً در دستور کار مجلس قرار گرفته و وقت نمایندگان مجلس ساعت‌ها صرف بررسی آن‌ها می‌شود که از منظر کارشناسان غیراجرایی است. موازی‌کاری، اختلاط، تراکم طرح و لایحه و قانون، تعارض در تعارض و واژگان مشابه، همان چیزهایی است که در ذهن هر ناظر بیرونی با مشاهده این وضعیت تداعی می‌شود.
آیا درگیر آنومی در نظام حکمرانی هستیم؟
حدود یک و نیم قرن پیش جامعه‌شناس سرشناس امیل دورکیم از پدیده‌ای به نام آنومی که به بی‌هنجاری در زبان فارسی ترجمه شده، یاد کرده بود. وضعیتی که در جوامع در حال گذار رخ داده و سست شدن هنجارها، سنت‌های نظم‌دهنده و شیوه‌های انتظام‌بخش جامعه، جامعه را در وضعیتی از حیرت، سردرگمی و درهم‌ریختگی فرو می‌برد. آیا می‌توانیم از مفهوم آنومی دورکیم برای توصیف آنچه امروز در نظام حکمرانی ایران جریان دارد استفاده کنیم؟
اگر بی‌سرانجامی و موازی‌کاری طرح و لایحه در زمان حضور دولت قبلی را به تعارضات سیاسی جناح‌های کشور نسبت می‌دادیم، اکنون این سطح موازی‌کاری و درهم‌ریختگی نشانه چیست؟ و سؤال مهم‌تر آینه از دل این وضعیت آنومیک نظام حکمرانی چه اتفاقی قرار است برای کشور و جامعه بیفتد؟
انتظار عموم ناظران این بود که با شکل‌گیری دولت جدید و رفع رقابت‌های سیاسی جناح‌ها در دولت و مجلس و دیگر اجزای نظام حکمرانی شاهد یکپارچی نسبی، هماهنگی و همگامی میان بخش‌های مختلف باشیم که شاید کشور را از وضعیت کشاکش و رقابت‌های مخرب نجات دهد.
در حالی که چهار لایحه اعلام‌وصول‌نشده مرتبط با موضوع از دولت قبل در مسیر مجلس باقی مانده، یک طرح بلاتکلیف در کمیسیون اجتماعی تصویب شده، دولت جدید درصدد انجام اقدامی جدید در این زمینه است، در مجلس به طور موازی یک طرح مشابه نیز ارائه می‌شود. هر نظام حکمرانی به یک کانون خرد و عقلانیت نیاز دارد که رفتار نظام را رصد کند و از ناهماهنگی، تداخل، رقابت‌های مخرب و موازی‌کاری‌های آن بکاهد. شورای هماهنگی سران قوا، مجمع تشخیص مصلحت نظام یا نهادهای مشابهی که نمایندگانی از هر سه قوه کشور در آن حضور دارند باید همین نقش مجمع عقلا را ایفا کند و اجازه ندهند که نظام حکمرانی وارد چرخه بی‌پایان موازی‌کاری، رقابت و ناهماهنگی شود. سرنوشت روند فعلی نظام حکمرانی آنومی کامل است.
طرح جدید در کجای کار ایستاده است؟
نگاهی به طرح جدید ارائه‌شده، نشان می‌دهد پاره‌ای از ایرادهای کلیدی همان طرح قبلی همچنان در طرح وجود دارد. عدم رعایت آداب قانون‌نویسی، فقدان فصل‌بندی حساب‌شده و نقد و بررسی سنجیده و کار کارشناسی حقوقی مشخصه‌های طرح قبلی بود که در این طرح هم دیده می‌شود. یک خواننده عمومی و غیرمتخصص در امر حقوقی نظیر راقم این سطور نیز درمی‌یابد که این طرح محصول کار عمیق حقوقی نیست و از دل یک بررسی کارشناسی همه‌جانبه و حساب‌شده بیرون نیامده است، بلکه مانند طرح قبلی با شتاب نگاشته شده است.
لوایحی توسط یک دولت با صرف هزینه مردم و بیت‌المال و صدها ساعت کار کارشناسی و رفت و برگشت و اظهارنظر عمومی تدوین شده و بایگانی می‌شود؛ طرح‌هایی مکرراً در دستور کار مجلس قرار گرفته و وقت نمایندگان مجلس ساعت‌ها صرف بررسی آن‌ها می‌شود که از منظر کارشناسان غیراجرایی است.
ارزیابی حقوقی این طرح را به کارشناسان امر واگذار می‌کنیم. فقط خالی از فایده نیست اگر اظهارنظر اداره کل تدوین قوانین که در انتهای طرح منتشر شده به تفصیل آمده، مرور شود: این اداره کل، در ۳۹ بند ایرادهای این طرح را مطرح کرده است. تعداد ایرادهای طرح از تعداد مواد (۳۷ ماده) بیشتر است.
یک نمونه آشکار از شتابزدگی در ارائه طرح، ایراد ۳۹ اُم اداره‌کل تدوین قوانین است: «طرح مذکور مشتمل بر ۳۷ ماده است ولی در صفحه مشخصات طرح ۸ ماده درج شده است.» همین یک مورد را قرینه‌ای بگیریم بر اینکه تا چه میزان طراحان و ارائه‌دهندگان طرح شتاب داشته‌اند که به هر قیمتی طرح را حتی بدون ویرایش و یکدست‌سازی شکل و ظاهر و چک کردن اعداد و مواردی نظیر فوق تهیه و ارائه کنند.
اما مهمترین ایراد اداره‌کل قوانین که در صدر ایرادهای ۳۹ گانه ذکر شده این است که این طرح در تعارض با قانون فعلی ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ و موازی با سه طرح و لایحه دیگر است:
«درباره موضوع این طرح قانون معتبر وجود دارد که با عنایت به سیاست‌های تنقیحی مجلس شورای اسلامی مقرر در قانون تدوین و تنقیح قوانین و مقررات کشور مصوب ۱۳۸۹ مبنی بر جلوگیری از تورم قوانین این طرح باید در قالب اصلاح یا الحاق به قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ با اصلاحات و الحاقات بعدی تنظیم شود. در صورتی که طراحان محترم در صدد نسخ قانون یاد شده باشند لازم است طی یک ماده به نسخ این قانون تصریح شود. با توجه به تشابه موضوعی این طرح با “طرح مدیریت تعارض منافع”، “لایحه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی” و “لایحه مقابله با فساد و ارتقای سلامت نظام اداری مالی” پیشنهاد می‌شود که مفاد این سه با یکدیگر مورد بررسی قرار گیرند.»
رویکرد PDIA: با سندنویسی و طرح و لایحه به جایی نمی‌رسیم
یکی از مهمترین تاکیدات روش مسئله‌محوری انطباقی تکرارشونده در منظومه توانمندسازی حکومت این است که نوشتن سند و قانون مفصل و جامع و به ویژه متکی بر بهترین سرمشق‌های بین‌المللی، گرهی از مشکلات عمیق یک نظام اداری نمی‌گشاید. نویسندگان کتاب توانمندسازی حکومت (اندروز، پریچت، وولکاک) دو نمونه از این سندنویسی ناکارآمد را ذکر کرده‌اند:
- مالزی در سال ۱۹۷۹ قانون مفصل پیاده‌سازی حسابرسی داخلی با استفاده از استانداردهای بین‌المللی را تصویب کرد، اما ۳۰ سال بعد مشخص شد از ۲۰۲ سازمان فقط ۳۵ سازمان حسابرسی داخلی ایجاد کرده‌اند (توانمندسازی حکومت، ص. ۲۹۳).
- سودان جنوبی در سال ۲۰۱۱ صاحب یک سند ۴۱۳ صفحه‌ای با اهدافی برای نظام حکمرانی نظیر مقابله با فساد و تقویت سامانه‌ها در تمام سطوح دولت شد. اما اجماعی عمومی وجود دارد که این سند مفصل تنها یک رجزخوانی ناممکن بود (توانمندسازی حکومت، ص. ۱۲۳).
طرح ارتقاء سلامت اداری و پیشگیری از تعارض منافع محصول کار عمیق حقوقی نیست و از دل یک بررسی کارشناسی همه‌جانبه و حساب‌شده بیرون نیامده است، بلکه مانند طرح قبلی با شتاب نگاشته شده است.
بوروکراسی ناکارآمد و کژکارکردی که درگیر انواع اقتدارهای سازمانی موازی، رقابت‌ها، درهم‌ریختگی و شیوه‌های تخصصی نمایش دادن است، توان آن را دارد که هر قانون را حتی اگر جامع‌الاطراف باشد زمین‌گیر کند. اکنون همین سیستم درهم‌ریخته و آنومیک است که ایجاد بستر حقوقی برای مدیریت تعارض منافع و مقابله با فساد را این‌چنین مختل کرده است. در بطن چنین سیستمی استفاده از بهترین سرمشق‌های بین‌المللی نظیر قانون‌نویسی و طراحی سامانه که طی سالیان اخیر به صورت مد روز درآمده و هر سازمان و نهادی نیز در پی نمایش استفاده از سامانه‌ها هست، عموماً به جایی نمی‌رسد یا اغلب کم‌بازده است. رویکرد PDIA مسیر بدیلی پیش روی ما می‌نهد: واشکافی عمیق و چندلایه مسئله، برساخت مسئله به شیوه‌ای که جامعه و ذینفعان درگیر آن شود و کسب اقتدار برای حل آن، پیدا کردن انحراف‌های مثبت در محیط سازمانی ناکارآمد و درهم‌ریخته در پاسخ به این مسئله، اشاعه و تکثیر انحراف مثبت.
در مورد تعارض منافع نیز به نظر می‌رسد باید مسئله درون هر سازمان را شناخت و تلاش کرد که آن مسئله واشکافی شده و متناسب با آن مسئله راهکاری بومی و زمینه‌مند طراحی شود. وجود قانون مادر و مبنای حقوقی و روش‌های تکنوکراتیک نظیر طراحی سامانه هرچند به کلی بی‌ارزش نیست، اما تنها بخش کوچکی از راهکار احتمالی حل مسئله است.
اکنون غالب ناظران بیرونی اجماع نظر دارند که تعارض منافع در کشور خود به کانونی برای کشمکش‌های سیاسی-جناحی و رقابت‌های نخبگان درون سیستم تبدیل شده است. در چنین شرایطی حفظ این مسئله از گزند شیوه‌های رایج بی‌خاصیت کردن و نقض غرض مسائل حکومت و جامعه کار دشواری است. کارشناسان دلسوز و مراکزی که منافعی در دامن زدن به این آنومی حکمرانی ندارند، باید آستین همت بالا نگه دارند و از پیگیری دور از هیاهوی این مسئله نومید نگردند.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۶۶ منتشرشده است.
بدون دیدگاه