تعارض در سیاست‌های توسعه‌ای

سیاست مرکزمحور قربانی می‌گیرد


مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه از سال گذشته با همکاری روزنامه شرق به بررسی ابعاد گوناگون تعارض منافع در نظام اجرایی کشور در بخش‌هایی نظیر نظام بانکی، بازار سرمایه، برنامه و بودجه، شرکت‌های دولتی و ... پرداخته است. در گزارش پیش رو، آقای حبیب جباری، کارشناس و تحلیلگر اقتصادی و اجتماعی به بررسی مصادیق تعارض منافع  پرداخته و معتقد است که با توجه وجود محدودیت منابع در عرصه عای مختلف کشور، مسئله‌ای مانند تعارض منافع و حضور آن در حوزه‌های مختلف، روند توسعه ما را مختل کرده است چرا که منابع کشور را به هدر می دهد. مشروح این گزارش را در ادامه می‌خوانیم.

تاریخ انتشار : ۱۴ آذر ۹۸

تعارض منافع همان‌طورکه می‌تواند پرتگاهی برای فساد باشد، می‌تواند مانعی در مسیر توسعه حقیقی و همه‌جانبه نیز باشد. تعارض میان منافع ملی و محلی که گاه عمدی و گاه ناخواسته اتفاق می‌افتد، سطوح و اشکال متفاوتی دارد؛ از پروژه‌های عمرانی‌ای که برای قرارگرفتن در خدمت منافع ملی، محلی‌ها را به حاشیه می‌کشاند، تا انتخاباتی که به واسطه آن، هر نماینده سعی دارد تکه بزرگ‌تری از کیک اقتصاد را به مردم حوزه انتخابیه خود اختصاص دهد، حتی اگر کسب رأی مردم آن محل به قیمت آسیب و هدررفت منابع ملی تمام شود. حبیب جباری، کارشناس و تحلیلگر اقتصادی و اجتماعی، با اشاره به مصادیق متعددی از تعارض میان منافع ملی و محلی ازجمله پروژه عسلویه، اتوبان نواب، فرودگاه مهرآباد، مسجدسلیمان و…، آن را عاملی برای آسیب به توسعه حقیقی کشور ارزیابی می‌کند.

‌برای بحث در بستر توسعه لازم است ابتدا تعریفی از توسعه از منظر خودتان ارائه دهید.

توسعه را در اینجا از یک منظر می‌توانیم راه‌گشای مسالمت‌آمیز تعارض منافع تعریف کنیم. با این نگاه می‌توان گفت توسعه هم فرایند میل به اجماع و حاصل گفت‌وگو است و هم نتیجه این فرایند. هنر توسعه در آن است که بتواند سازوکارهای راه‌گشایی و حل مسالمت‌آمیز تعارضات را در دل خود بپروراند و در اولویت قرار دهد تا روی آن سرمایه‌گذاری کند. کشورهایی موفق ارزیابی می‌شوند که در‌این‌باره راهکارهایی شفاف و پایدار دارند.

‌وقتی از توسعه صحبت می‌کنید، روی توسعه در ایران متمرکز هستید یا نگاهی کلی و جهانی دارید؟

من توسعه در بستر کشور خودمان را در نظر دارم. از یک سو توسعه‌آفرینی را مدنظر دارم؛ یعنی اقداماتی را که در سطوح مختلف انجام می‌دهیم، معطوف به توسعه باشد. ابعاد این مداخلات سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، طرح و پروژه است. یک سطح آن نیز سطح فضایی است که دربر می‌گیرد و می‌تواند محلی تا ملی باشد. در سوی دیگر، خروجی و آثار این مداخلات قرار دارد که همان‌طور که می‌تواند آن تعارضات را حل کند، می‌تواند منشأ تعارض‌ها هم باشد. فرض کنید ما می‌خواهیم در افقی مشخص، مثلا در دوره‌ای پنج‌ساله، در پهنه سرزمینی به اهدافی متعالی برسیم که این اهداف می‌تواند کمی و یا کیفی باشد تا فرضا سطح زندگی مردم بهبود یابد؛ برای این منظور طرح می‌ریزیم، پروژه تعریف و اجرا می‌کنیم که این وجه توسعه‌آفرینی است؛ اما این توسعه‌آفرینی در یک فضا انجام می‌شود که از همین‌جا تعارض‌ها بین منافع محلی و ملی شکل می‌گیرد.

‌تعارض منافعی که به آن اشاره می‌کنید، نسبتی هم با ایجاد فساد دارد یا صرفا مانعی برای توسعه به شمار می‌رود؟

تعارض منافع در نگاه‌های حقوقی و سازمانی با درنظرداشتن منافع فردی ممکن است بستری برای فساد باشد. فرد به دنبال منافع شخصی خود باشد که با منافع عمومی در تعارض است؛ اما بحث من از این زاویه نیست. هرچند نباید دست افراد را باز بگذاریم تا از منافع عمومی برای منافع فردی و گروهی خودشان استفاده کنند؛ اما من از یک فرایند توسعه‌ای حرف می‌زنم که نیاز به این دارد که در تحلیل‌هایمان اجماع را در نظر گرفته و آن را مدیریت و رصد کنیم. بحثی که من به آن اشاره دارم، حقوقی نیست. اگرچه بسیار تأکید دارم که باید فضایی ایجاد کرد؛ چون برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری با قدرت آمیخته است و قدرتمندان در فرایند شفافی باید برای توزیع منفعتی که انجام داده‌اند، پاسخ‌گو باشند. منافع متعارض می‌تواند ابعاد مختلفی به خود بگیرد و سطوح مختلفی داشته باشد؛ مثلا در درون یک نسل یا درون یک خانواده و بین اعضا. یک بحث دیگر در آن، بحث گروه‌های ذی‌نفع است؛ مثل تعارضاتی که بین بخش خصوصی و دولتی وجود دارد. وقتی از خصولتی‌ها حرف می‌زنیم، یعنی گاهی دولت با بخش خصوصی دچار تعارض منافع می‌شود.

‌تابه‌حال بیشتر بحث‌هایی که با عنوان تعارض منافع مطرح می‌شد، دربر‌‌گیرنده نوعی از فساد و بستری برای آن بود؛ تعارض در بستر توسعه چطور ممکن می‌شود؟

ما در عرصه اجتماعی و اقتصادی با محدودیت منابع مواجه هستیم که این محدودیت منابع باید با مدیریت کارآمد حل شود و آن را با توسعه پایدار پیوند بزنیم. ما منابعی پایدار داریم که می‌تواند تجدیدناپذیر باشد؛ مثلا اگر ما آب‌های زیرزمینی را از دست می‌دهیم، به‌راحتی امکان برگشت آنها نیست، نفت هم همین‌طور. در تعارض منافع ملی و محلی، مفهوم محل می‌تواند دربرگیرنده شهرستان، منطقه یا یک استان باشد و پروژه‌های ملی، منافی منفعت محلی‌ها شود.

‌لطفا مصداقی برای آن ذکر کنید.

مصادیق این مسئله را به‌خوبی می‌توان در طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای پیگیری کرد. بخشی از توسعه در گذشته معطوف بر زیرساخت‌ها بوده و هنوز هم هست؛ یعنی ما زیرساخت‌هایی اقتصادی‌ را فراهم می‌کنیم که اینها از نظرمان منافع عمومی را ایجاد می‌کنند؛ فرضا ما فرودگاهی می‌سازیم به‌عنوان یک مزیت و ظرفیت جدید برای جابه‌جایی‌ها یا سدی می‌سازیم برای حفظ آب. اینها منافعی ملی هستند؛ اما باید در نظر گرفت که این پروژه در یک محل تعریف و اجرا می‌شود. محل اجرا می‌تواند یک محل طبیعی باشد و با منافع هیچ گروهی در تعارض قرار نگیرد؛ اما گاهی هم ممکن است مثلا برای احداث یک سد، لازم باشد 50 سکونت‌گاه تخریب شود و مبنا بر این باشد که تمام منافع و زمین‌های آنان را زیر آب بگیریم یا در ساخت یک پالایشگاه هم همین‌طور. در اصل این پروژه‌ها در خدمت منافع عمومی در سطح ملی است. به‌طور مشخص‌تر، فرودگاه مهرآباد یا اتوبان نواب را مد‌نظر بگیرید که برای ساخت آنان صدها خانواده مجبور شدند از محل آن کوچ کنند. الگوی دقیق اجتماعی و اقتصادی به ما نشان می‌دهد که کیفیت زندگی این افراد در این فرایند مهاجرت پایین آمده است.

‌مگر فرایندی که می‌فرمایید چطور اتفاق افتاد؟

اینها معوقاتی گرفتند برای مهاجرت از آن محل؛ اما در همین زمانی که مهاجرت کردند، نوساناتی پیش آمد. کسانی که خانه‌های حیاط‌دار داشتند، الان اکثرا آپارتمان‌نشین شده‌اند، برخی آنجا کسب‌و‌کار داشتند و آن را از دست دادند. اینها اولین گروهی هستند که منافعشان در یک پروژه توسعه‌ای با منافع ملی در تعارض واقع شد. برای مثال، در همان مثال فرودگاه مهرآباد، افرادی که اطراف فرودگاه زندگی می‌کنند، هم در مخاطره حوادث هواپیماها و فرودگاه هستند و هم با آلودگی صوتی مواجه می‌شوند و در این سطح منافع ملی با منافع آنان در تعارض است. درحالی‌که نگاه ما نباید در حوزه توسعه‌ای یکسان باشد و با یک نسخه تحلیل کنیم، باید منافع را در سطوح استان‌ها و شهرستان‌ها هم در نظر داشته باشیم.

‌در اصل شما افرادی را که منافع‌شان با منافع ملی متعارض می‌شود، در چند دسته قرار می‌دهید.

همین‌طور است. تنوعات فضایی سه سطح دارند؛ اولی مداخله این سطح افرادی را شامل می‌شود که در جایی که پروژه ایجاد می‌شود، لزوما آسیب می‌بینند؛ مثل افرادی که برای ساخت فرودگاه مجبور به مهاجرت می‌شوند. سطح دوم محیط بلافصل است. افراد در این سطح می‌توانند آسیب ببینند یا نبینند؛ مثل افرادی که اطراف فرودگاه ممکن است از آلودگی صوتی رنج ببرند. سطح سوم که در این مثال‌ها همان سطح ملی است و عموما نفع‌بران را در بر می‌گیرد. علاوه بر سطح فضایی در سطح اجتماعی هم نباید منافع را یکسان در نظر بگیریم. در پروژه‌ای مثل احداث مترو ما یک گروه را در نظر نمی‌گیریم و جوان و کهنسال یا معلول را در استفاده از مترو یکسان در نظر می‌گیریم. منفعت باید به نحوی توزیع شود که هیچ فرد یا گروهی کنار گذاشته نشود. این اولویت جنوب شرق آسیا برای توسعه بود. اینجا دیگر بحث تعارض هم مطرح نیست؛ چرا‌که هیچ منفعتی برای این افراد در نظر گرفته نشده است.

‌فکر می‌کنید ما تا امروز چقدر با این نوع از تعارض مواجه بوده‌ایم؟ می‌توان مصادیق بیشتری برای آن یافت؟

بله؛ مثلا بسیاری از مداخلات توسعه‌ای محلی ما در مناطق ساحل مثل هرمزگان است. عسلویه مجموعه بزرگی با ده‌ها فاز است که یا به بهره‌برداری رسیده است یا در حال اجرای آن هستیم یا برنامه‌ای برای آینده آن داریم؛ درحالی‌که در سطح ملی آن را بسیار موفقیت‌آمیز آن‌هم در شرایط تحریم می‌دانیم، این پرسش را در نظر نداریم که آیا محلی‌ها همان برداشتی را از این پروژه دارند که من به‌عنوان سیاست‌گذار از این پروژه در سطح ملی دارم؟ من به درآمد ارزی و زیرساخت‌های اشتغال و… فکر می‌کنم؛ اما در سطح محلی این‌طور نیست. فرد محلی تصورش این است که بازتوزیع منفعت به آنها بازنگشته است و برایش آلودگی ایجاد شده است. مثال بارز دیگر آن مسجد‌سلیمان است که استخراج نفت را در آنجا داشتیم؛ اما اکنون منطقه‌ای محروم و رها‌شده است. اگر منفعت از ابتدا درست تعریف می‌شد، مسجد‌سلیمان هم از منفعت و ارزش افزوده آن در کنار منفعت ملی بهره می‎برد.

پیشنهادی برای حل این معضل توسعه‌ای دارید؟

در فرایند توسعه‌ای باید به اجماع برسیم. در اصل باید بتوانیم با منابع محدودی که داریم، به یک اجماع ملی و محلی برسیم. ابتدا باید دید منافع ملی و محلی چطور تعریف می‌شوند. آیا ما عمدتا منافع ملی را در نظر می‌گیریم و منافع محلی را گاهی ناخواسته در نظر نمی‌گیریم؟ گاه ما نمی‌توانیم سازوکاری تعریف کنیم که به یک اجماع منافع برسیم. باید الگویی  برای توزیع عادلانه منافع داشته باشیم و بعد هم رصد کنیم و ببینیم فرضا مرزنشینان و مرکزنشینان از این پروژه به شکلی عادلانه بهره‌مند می‌شوند؟ برنامه‌ریزی یعنی تصمیم درست در راستای منافع عمومی در یک فرایند پایدار؛ اما چه کسی منفعت عمومی را تشخیص می‌دهد؟ یک گروه کوچک از برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران یا یک چرخه وسیع از افراد؟ برنامه‌ریزی گاه انسان‌ها را در عرصه وسیعی درگیر می‌کند. دو نوع نگاه وجود دارد که یکی نگاه سازه‌ای و فنی دارد که توجهی به روابط انسانی ندارد و نگاهی تقلیل‌گرایانه به اقتصاد است. به این معنا که اقتصاد را بیشتر در ریاضی‌زدگی و فنی‌زدگی تعریف می‌کند تا در ارتباط با سطوح انسانی و اجتماعی. دوم نگاهی است که با بررسی و نظر به همه گروه‌های انسانی و اجتماعی برنامه‌ای می‌ریزد. اینجا ابزار مهمی که در خدمت توسعه قرار گرفته، توجیه فنی اقتصادی یا پیوست اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی است. اگر تقلیل اتفاق بیفتد، در واقع تعارضات بالقوه در این پروژه‌ها در نظر گرفته نمی‌شود و نسخه‌ای یکسان برای آنها نوشته می‌شود. حل تعارضات منافع در یک فرایند مسالمت‌آمیز می‌تواند از اهداف توسعه‌ای هر کشوری باشد. این امروز یک حوزه اولویت‌‎دار است. در پروژه‌هایی که در خدمت منافع ملی هستند، طبیعتا بخشی از ثروتی که تولید می‌شود، می‌تواند به محلی‌ها هم برسد؛ اما تکلیف آن احساس تبعیض و نابرابری که بر اثر بی‌توجهی به منافع آن محلی‌ها ایجاد شود یا گاهی جای منفعت، زیان نصیب محلی‌ها شود، چه خواهد بود؟ اینکه ما زیانی را که او دیده، تقلیل بدهیم و بگوییم که فرد فقط مسکن یا شغلش را از دست داده است، درست نیست. پیش از هر چیزی، آن فرد تعلق به مکانش را از دست داده است. اثر روانی این مسئله را چطور می‌خواهیم با عدد و پول حساب کنیم و بگوییم فلان قدر پول را بگیر و از اینجا برو. این دیدگاه تنش و خشونت به همراه می‌آورد. تا زمانی که آنان درگیر فرایند نشده و احساس اشتراک منافع نکنند، می‌توانند مخالفان و در قدم بعدی معترضان به پیشبرد پروژه باشند.

‌همان‌طور که اشاره کردید، بخشی از منافع ملی منافع محلیها را هم شامل می‌شود؛ پس چطور از آن با عنوان تعارض یاد کنیم؟

مسئله این است که مردم رفاه اجتماعی را محلی درک می‌کنند. منظورم متخصصان نیست. از مردم عادی حرف می‌زنم که زندگی و معیشت خودشان در سطح محلی را در نظر دارند و تغییرات در آن، آنها را معترض‌ می‌کند. اگر در سطح محلی دچار زیان شوند، دیگر نگاهی به منافع ملی آن ندارند.

‌آیا عکس این ماجرا هم وجود دارد؟ یعنی زمانی که منافع ملی قربانی منافع محلی شود.

بله؛ در برخی فرایندهای سیاست‌گذاری ممکن است شرایط به گونه‌ای شود که در موضوعاتی در سطوح مختلف و نه لزوما پارلمانی، محلی‌ها از منفعت‌هایی دفاع کنند که نیاز و اولویت‌ آنها نباشد. فرض کنید بیمارستانی ایجاد کنیم با تعداد تختخواب بسیار بالا؛ درحالی‌که در دفاع از این پروژه یک دفاع منطقی یا نظر به اولویت‌های آن محل نداشته‌ایم. منابع و اعتبارات کشور ما محدود است.

قدرت سیاسی هر محل را در این بحث چطور ارزیابی می‌کنید؟

در این بحث حرف اول را سرمایه‌های سیاسی می‌زند و در‌واقع مناطق و محلاتی که سرمایه‌های سیاسی داشته باشند و در سطوح سرمایه‌گذاری نقش پررنگ‌تری دارند و پرقدرت‌تر می‎توانند از منافع محلی‌شان دفاع ‌کنند. شبیه این است که می‌خواهند از کیک منابع سهم بیشتری ببرند؛ مثلا اگر این کیک پول نفت باشد، این‌طور توجیه می‌شود که هرچه از این پول سهم بیشتری به محله و منطقه خودم برسانم، خدمت کرده‌ام. اغلب این مسئله در رقابت‌های انتخاباتی بسیار نقش دارد؛ درحالی‌که منافع ملی و کشوری ما نباید قربانی منافع فردی یا انتخاباتی شود. برخی پروژه‌ای را در یک محل پیش می‌برند تا از آن در دور بعدی انتخابات بهره ببرند. این همان نوع از تعارض است که نسبت وثیقی با فساد دارد. حل تعارضات ملی و محلی حاصل نمی‌شود؛ مگر با نوعی مسئولیت‌پذیری فراگیر آحاد سرزمین در سیاست‌گذاری ملی و محلی. می‌طلبد فراتر از باند و حزب و محله‌مان فکر کنیم.

منبع: روزنامه شرق، 14 آذر 98

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=8386

مبانی نظری و روش‌شناختی تعارض منافعمطالب بازنشری

توسعهفساد

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *