هنگامی‌که در ۵ بهمن ۱۳۹۶ وزیر وقت راه و شهرسازی دستورالعمل «منع پذیرش و یا قبول منافع متعارض در ارائه خدمات مهندسی ساختمان» را امضای می‌کرد، احتمالاً تصور نمی‌کرد که این بخشنامه چه جبهه‌ی گسترده‌ای علیه او در یکی از فراگیرترین نهادهای حرفه‌ای کشور یعنی سازمان نظام مهندسی و ارکان مختلف حاکمیت ایجاد کند. این بخشنامه به زودی به موضوعی برای مناقشه‌ی وزیر با کمیسیون عمران مجلس و سازمان نظام مهندسی کشور بدل شد. در اولین بند از این بخشنامه ۴ بندی تصریح شده بود:
«در جهت ارتقای سلامت اداری رعایت اخلاق حرفه‌ای و حفظ حقوق شهروندی، مستفاد از ماده ۴ قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۴، در اجرای ماده ۱۲۳ آیین‌نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب سال ۱۳۷۵ و نظر به بند ۵ ماده ۲ مکرر آیین‌نامه مذکور، اصلاحی سال ۱۳۹۴ که مقرر می‌دارد: «اشخاص (حقیقی یا حقوقی) در ارائه خدمات مهندسی ساختمان باید از تکفل همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی یا قبول منافع متعارض را فراهم آورد اجتناب نمایند»، دارندگان پروانه اشتغال به کار در هر یک از رشته‌های هفت‌گانه مندرج در قانون مذکور، اعم از اصلی یا مرتبط و در هر پایه که همزمان در دستگاه‌ها و نهادهای نامبرده در جدول پیوست این دستورالعمل تحت هر عنوان «مسئولیت بررسی یا تأیید نقشه یا امور مربوط به کنترل ساختمان» را عهده دارند، نباید از پروانه اشتغال به کار در صلاحیت‌های مندرج در ظهر پروانه خود و امتیازهای ناشی از آنکه مسئولیت‌های پیش گفته را دارند، استفاده کنند.»
در ادامه‌ی این دستورالعمل اسامی ۹ دستگاه و زیرمجموعه‌های آن‌ها به‌عنوان «برخی از مصادیق» بخشنامه احصا شده بود. کشمکش بر سر مفاد این بخشنامه پیش‌تر در گزارش‌های مرکز توانمندسازی و دیگر رسانه‌ها موردبحث و تحلیل قرارگرفته است. به‌طور خلاصه ماجرا ازاین‌قرار بود که برخی افراد که در دستگاه‌های دولتی و عمومی نظیر شهرداری‌ها، وزارت راه و شهرسازی، شوراهای شهر و روستا، وزارت‌های نفت و نیرو کشور و … دارای پست دولتی بودند، همزمان با موقعیت دولتی، به استفاده از پروانه فعالیت مهندسی و ارائه خدمات مهندسی ساختمان می‌پرداختند. نتیجه‌ی این امر، اشکال و موقعیت‌های پیچیده‌ای از تعارض منافع از قاعده گذاری برای خود، نظارت بر خود، اشتغال بیرونی و روابط خویشاوندی بود.
از منظر منتقدان این دستورالعمل در نظام مهندسی، این اقدام مداخله‌ی دولت در فعالیت یک نهاد حرفه‌ای فراگیر است که از جمله نهادهای دیرپای مدنی و صنفی در ایران محسوب می‌شود و در نهایت منجر به تضعیف استقلال، منابع مالی و سازوکارهای درونی این نهاد حرفه‌ای می‌شود. اما از منظر تدوین‌کنندگان دستورالعمل، این اقدام گامی در راستای حفاظت از حقوق شهروندی، مبارزه با منافع متعارض و اعمال حق حاکمیت و تنظیم‌گری دولت در جهت تحقق استانداردهای حرفه‌ای بود.
کشمکش‌های مداوم بر سر اجرای این دستورالعمل ـ احضار وزیر به مجلس، شکایت به دیوان عدالت اداری و … ـ نهایتاً نتوانست حیثیت حقوقی دستورالعمل مذکور را از بین برده و آن را ملغا سازد، اما در عمل به خنثی‌سازی دستورالعمل و بی‌خاصیت شدن آن منجر شد. چنانکه طی سالیان اخیر مکرراً مواردی از بروز تعارض منافع و نقض دستورالعمل در نظام مهندسی استان‌های مختلف رسانه‌ای شده و افشا می‌شد. تنها پس از افشای این موارد معدود بود که تمهیداتی برای جلوگیری از آن‌ها اندیشیده شده و فرد متخلف وادار به استعفای از سمت دولتی یا کناره‌گیری از عضویت در هیئت‌مدیره نظام مهندسی استان می‌شد. در همین ماه‌های اخیر در خبرنامه‌ی هفتگی تعارض منافع اخباری از بروز این موقعیت در نظام مهندسی استان کردستان (رئیس شورای شهر قروه)، نظام مهندسی آذربایجان شرقی (سرپرست سازمان فناوری شهرداری تبریز) و … منتشر شد که از جمله مواردی بود که افشا و تحت پیگرد و بررسی قرار گرفته بود.
اما این موارد بر اساس گفته‌ی منابع موثق تنها نوک قله کوه یخ تعارض منافع در نظام مهندسی است. علی‌رغم دستورالعمل و تهدید به برخورد انتظامی با متخلفان، شواهد حاکی از آن است که بسیاری از اعضای هیئت‌مدیره نظام مهندسی استان‌ها علی‌رغم منع قانونی، به مفاد دستورالعمل وقعی ننهاده و به اشتغال همزمان در نظام مهندسی و استفاده از پروانه‌ی مهندسی و سمت‌های مدیریت خود یا خویشان ادامه داده‌اند.
اکنون در آستانه‌ی برگزاری انتخابات هیئت‌مدیره نهمین دوره‌ی نظام مهندسی ساختمان، بار دیگر مناقشه‌ها بر سر این بخشنامه بالا گرفته است. یک‌سوی قضیه طیف گسترده‌ای از مهندسان ساختمان هستند که یا در قالب نظام مهندسی متشکل نیستند و منافعی از تداوم وضعیت فعلی ندارند یا بر اساس اخلاق و وظیفه‌ی شهروندی، تداوم منافع متضاد در نظام مهندسی را خلاف اصول حرفه‌ای فعالیت صنف خود قلمداد می‌کنند؛ در سوی دیگر، طیفی از اعضای نظام مهندسی هستند که تحت لوای صیانت از استقلال و خودمختاری نظام مهندسی و حفظ حقوق اعضای صنف به مقاومت در برابر اجرای دستورالعمل پرداخته و در حال اعمال فشار و رایزنی برای توقف دستورالعمل در روند ثبت‌نام کاندیداها هستند.
این صف‌آرایی تا اینجا ارتباطی با حاکمیت ندارد: نوعی صف‌آرایی میان دو گروه از یک صنف و در بطن جامعه حول منافع و اخلاق حرفه‌ای است. نقش حاکمیت در این میان در وضعیت مطلوب این است که به‌مثابه میانجی و واسط بی‌طرف وارد شده و در جهت اعمال استانداردهای حرفه‌ای و حفاظت از حقوق شهروندان و پیشگیری از فساد، به تنظیم‌گری و اعمال حاکمیت بپردازد.
اما ایفای چنین نقشی توسط حاکمیتِ چند جزیره‌ای و بوروکراسی ناکارآمد و چندپاره امکان‌پذیر نیست. در گذر زمان، میان بخش‌هایی از نهادهای حرفه‌ای و بوروکراسی، منافع متقابل و تقویت‌کننده‌ای شکل گرفته و به‌نوعی توافق نانوشته برای تسهیم منافع می‌انجامد؛ به‌گونه‌ای که هم نهاد حرفه‌ای متشکل از منفعت حاصل از این ائتلاف و هم‌راستایی منتفع می‌شود و هم بخش‌هایی از نظام اداری امتیازهایی در نهاد حرفه‌ای مذکور کسب می‌کنند؛ بگذریم از اینکه اساساً در نتیجه‌ی پدیده‌ی درب‌های گردان و اشتغال بیرونی، برخی افراد همزمان که در سیستم اداری به سوق دادن قواعد در راستای منافع شخصی و گروهی خود مشغول‌اند، از حیاط‌خلوت کسب‌وکار خصوصی به درو کردن عواید این امر می‌پردازند. نتیجه‌ی این هم‌راستایی نامیمون میان بخشی از نهادهای متشکل جامعه و حکومت، تضییع حقوق بخش وسیعی از شهروندان غیرمتشکل و همچنین طیفی از اعضای صنف است که ذی‌نفوذان مذکور در صنف و نهاد حرفه‌ای، منافع آن‌ها را «نمایندگی» نمی‌کنند.
این قصه نه فقط در حوزه‌ی شهرسازی و مهندسی ساختمان، که در آموزش و سلامت و بانکداری و صنعت و بازرگانی و … اشاعه یافته و سبب شده حکومت به تسخیر منافع گروه‌های ذینفعی درآید که گرچه بخش متشکلی از جامعه و نمادی از مدنیت محسوب می‌شوند، اما به سبب ضعف و ناتوانی حاکمیت در اعمال تنظیم‌گری و همچنین ضعف بخش‌های غیرمتشکل جامعه، پیوسته از منافع حاصل از تشکل‌یافتگی خود برخوردار شده و دیگران را متضرر می‌سازند. پیامد این وضعیت تشدید نابرابری و فقر در درازمدت است؛ چنانکه فقر آموزشی، فقر سلامت و بهداشت، فقر تسهیلات مالی، فقر درآمدی و … همگی با همین سازوکار و روند قابل توضیح است.
نظریه‌ی مألوفی که بر شکاف دولت ـ ملت صحه می‌گذارد، این آرایش و روابط میان جامعه و حکومت را به شکل دیگری تصویر و تفسیر می‌کند: مطابق تحلیل رایج، تسری تعارض منافع در جامعه، سازوکار عامدانه و اندیشیده‌ی حاکمیت برای توزیع رانت و امتیاز در میان حامیان و هواداران خود است. به‌عبارت‌دیگر، حاکمیت با علم به این وضعیت و در ائتلاف طبقاتی با این گروه‌های ذینفع، منافع را به سمت آن‌ها سوق داده و در قبال این امر، از آن‌ها اطاعت و وفاداری سیاسی می‌خرد و پایگاه اجتماعی خود را تحکیم می‌کند.
اما اگر از این چشم‌انداز مألوف فاصله گرفته و روند تکوین و توسعه‌ی نهادهای حرفه‌ای نظیر سازمان نظام پزشکی، کانون وکلای دادگستری، نظام مهندسی ساختمان، اتاق بازرگانی و … را پیش روی آوریم، درمی‌یابیم که این نهادها به عنوان ارکان جامعه‌ی مدنی همواره در تئوری و اندیشه‌ی کسانی که از تحلیل فوق دفاع می‌کنند تقدیس شده‌اند و بخشی از شاکله‌ی جامعه‌ی مدنی محسوب می‌شوند. پس چگونه ممکن است که جامعه‌ی مدنی را دنباله‌ای از بوروکراسی حاکمیت و محل خریدوفروش اطاعت و وفاداری سیاسی در ازای توزیع امتیاز قلمداد کنیم؟ نتیجه‌ی ناخواسته‌ی این تحلیل این است که مطابق تئوری گرامشی، جامعه‌ی مدنی را نیز بخشی از هژمونی طبقه‌ی حاکم در قدرت قلمداد کنیم.
اما شواهد تجربی دیگر خلاف این برساخت از دولت و جامعه‌ی مدنی را نشان می‌دهد. موارد متعددی را می‌توان مثال زد که دولت‌ها در راستای اعمال اصلاحات مالی، اقتصادی و اداری کوشیده‌اند نهادهای مذکور را محدود کرده و قواعدی برای آن‌ها تنظیم کنند، اما با مقاومت یکپارچه‌ی این نهادها دولت ناگزیر از عقب‌نشینی شده است. چنانکه در جریان اعمال قانون مالیات بر ارزش‌افزوده با اعتصاب و تعطیلی صنفی طلافروشان (مهر ۱۳۸۷) دولت اجرای قانون را به تعویق انداخته و در نهایت با بازبینی در آن، به شکلی منافع گروه‌های متشکل اعتصاب‌کننده را تأمین کرد. سرنوشت دستورالعمل منع منافع متعارض در نظام مهندسی هم شاهد دیگری از همین قاعده است. بنابراین باید برای جامعه و نهادها و تشکل‌های حرفه‌ای و صنفی که درون آن شکل گرفته، شانیت کنشگری مستقل و خودمختاری در پیگیری و تعقیب منافع صنفی قائل شد.
چه چیز نهادهای حرفه‌ای مذکور را در اعمال منویات و پیگیری منافع خود قرین با توفیق می‌کند؟ پاسخ در وهله‌ی اول، درجه‌ی سازمان‌یافتگی و بسیج منابع و امکانات توسط این نهادها است. در وهله‌ی دوم پیوند و ائتلاف این نهادها با بخش‌های از بوروکراسی چندپاره ذیل حاکمیت ضعیف است. برخلاف تصور قدرقدرتی که از لویاتان حکومت مطلقه ساخته می‌شود، حکومت در قبال منافع گروه‌های متشکل، غالباً ناتوان و مستأصل است و ناگزیر از اعطای امتیاز برای پرهیز از تضاد مزمن با این گروه‌هاست. شکاف و منازعه‌ی نخبگان سیاسی درون حکومت نیز به این روند دامن می‌زند؛ چرا که جناح‌های سیاسی درون قدرت برای ایجاد پیوند و ائتلاف با بخش‌های متشکل جامعه به بده و بستان با آن‌ها می‌پردازند.
اکنون پرسش این است که راه‌حل این بحران درهم‌تنیدگی منافع گروه‌های ذینفع با بخش‌های از حاکمیت چیست؟ یکی از پاسخ‌های رایج، پاسخ اقتدارگرایانه است: باید مقاومت نهادهای متشکل درون جامعه که به اعمال فشار بر حکومت و تقابل با تنظیم‌گری دولت می‌پردازند با سرکوب و بگیروببند یا با نهادسازی موازی درهم‌شکسته شود؛ یا با نفوذ از انتخابات این نهادها و تسری الگوی رد صلاحیت از نهادهای حاکمیتی به نهادهای مدنی به جرح‌وتعدیل در این نهادها پرداخت.[۱] چنانکه کوشیده می‌شود در مقابل کانون وکلای دادگستری که عامل انحصار در وکالت پنداشته می‌شود، مرکز وکلای قوه‌ی قضاییه ساخته شود، در مقابل سازمان نظام پزشکی، سازمان بسیج جامعه پزشکی کشور ایجاد شود و … . موازی‌سازی راهکار اقتدارگرایانه مألوف برای رهاندن خود از شر نهادهای مدنی و حرفه‌ای مستقل در بخشی از نخبگان حکومتی بوده است. اما طبیعی است که این راهکار به هزینه‌ی تضعیف جامعه‌ی مدنی و تشدید تعارض‌ها در جامعه منجر می‌شود. در واقع، حکومت به جای ایفای نقش میانجی بی‌طرف می‌کوشد سازمان‌های مدنی مستقل را با ایجاد سازمان‌های دست‌پرورده و خودی، بی‌خاصیت سازد.
راهبرد اقتدارگرایانه طبعاً سودبخش نیست. وجود نهادهای حرفه‌ای و مدنی برای نمایندگی منافع گروه‌ها و اقشار اجتماعی ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای توسعه و رفاه کشور است. در غیاب نهادهای مستقل که توان مقاومت در مقابل تنظیم‌گری حکومت را داشته باشند، در هنگام سیاست‌گذاری خطای حکومت، جامعه‌ی مسطح و توده‌وار یارای تصحیح مسیر حاکمان را ندارد، اخلاق حرفه‌ای و همبستگی‌های چندلایه و شبکه روابط چندگانه درون جامعه و حوزه‌ی مدنی تضعیف و مضمحل می‌شوند و در نتیجه‌ی تضعیف جامعه، حکومت نیز با تشدید بحران مشروعیت و نمایندگی مواجه می‌شود.
بنابراین پاسخ را باید در راهبرد دیگری جستجو کرد که در این مجال فرصت تفصیل آن نیست: تشکل یافتن بخش‌های محذوف جامعه و حرکت تدریجی اجزا و ارکان مختلف حکومت از ائتلاف با گروه‌های ذینفع به ایفای نقش تنظیم‌گری بی‌طرفانه. تنظیم‌گری بی‌طرفانه آرمانی بود که وبر در ایدئال تایپ دیوانسالاری ترسیم می‌کرد. این «بی‌طرفی» اغلب امری بحرانی و ناممکن قلمداد می‌شود. اما با احیای همان ویژگی‌های سنخ آرمانی وبر، قرار گرفتن حکومت در این افق ناممکن نیست. بوروکراسی بالغ و خودمختار، می‌تواند و باید به چنین جایگاه تنظیم‌گرانه‌ای دست یابد که فارغ از تغییر و تحولات و منازعات سیاسی در نخبگان حکومتی، منافع گروه‌های متعارض را هماهنگ سازد.
با برگشت به مسئله‌ی انتخابات پیش روی نظام مهندسی، می‌توان این انتخابات را آزمونی برای ارتقای نهادهای حرفه‌ای و صنفی در ایران نیز در نظر گرفت: آیا سازمان نظام مهندسی در مقابل حکم عقلایی مدیریت منافع متعارض و پرهیز از امتیاز جویی بخشی از اعضای خود، استانداردهای حرفه‌ای را به صورت خودخواسته اعمال کرده و گامی در راستای بلوغ این نهاد حرفه‌ای فراگیر و با قدمت چند دهه‌ای در تاریخ ایران برمی‌دارد؟ یا با پافشاری بر منافع متعارض برخی اعضا، تصویری از جامعه‌ی مدنی و نهادهای حرفه‌ای نابالغ و هم‌سنخ با منفعت‌طلبی بخش‌هایی از سیستم اداری را به نمایش می‌گذارد؟ این دوراهی انتخاب کلیدی و حساس برای یکی از قدیمی‌ترین و متشکل‌ترین نهادهای حرفه‌ای ایران است.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۵۱ منتشرشده است.
پانوشت:
- [۱]. به ادبیات خبرگزاری تسنیم در مورد نظام مهندسی دقت کنیم: «پس از استعفای وزیر سابق راه و شهرسازی، اعضای هیئت‌مدیره نظام مهندسی ساختمان استان‌ها به این بخشنامه عمل‌نکرده و اقدام به انجام خدمات مهندسی کردند. این در حالی است که وزارت راه و شهرسازی در دور نهم انتخابات هیئت‌مدیره به دنبال آن است که اعضای هیئت‌مدیره‌ای را که چه به‌صورت شخص حقیقی یا حقوقی از سال ۹۷ به این‌سو بخشنامه منافع متعارض را رعایت نکرده‌اند در انتخابات آتی رد صلاحیت کند.»
- تعبیر «رد صلاحیت» به‌صورت اتفاقی در اینجا سر برنیاورده است؛ حکایت از ناخودآگاه پنهان رویکرد اقتدارگرایانه برای تسری رد صلاحیت از نهادهای حاکمیتی به نهادهای حرفه‌ای و مدنی دارد.
مطالب مرتبط:
تشکل‌زدایی در عصر پهلوی
تعارض درآمد و وظیفه در مدیریت پسماند
قدرت نفوذ پیمانکاران و ذی‌نفعان در مدیریت پسماند خشک
تعارض منافع جان صنعت بازیافت را می‌گیرد
راهکاری برای مدیریت تعارض منافع در بخش مدیریت پسماند (بررسی تطبیقی نمونۀ موردی بریتانیا)
تعارض درآمد و وظیفه: شاهرگ درآمدی شهرداری ها تخلفات سازمانی
بدون دیدگاه