کارشناس ارشد فلسفه
کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه (1399-1398)
مدیریت پسماند در اثر مصرف بی‌رویه و افسار گسیخته در بسیاری از کشورهای جهان به یک دغدغه ملی تبدیل شده است. برخی کشورها نظیر آلمان، اتریش و کره شمالی توانسته‌اند به نرخ بازیافت قابل توجهی دست پیدا کنند و بیش از نیمی از زباله‌های تولید شده در کشورشان را بازیافت کرده و به چرخه مصرف بازگردانند. ساختار مدیریتی و سیاست‌گذاری بهینه و مدیریت تعارضات منافع دستگاه‌های متولی مدیریت پسماند نقش عمده‌ای در موفقیت این کشورها در حصول این نتیجه داشته است.
متأسفانه ایران از آن دسته کشورهایی است که در مدیریت پسماند ناکارآمد ظاهر شده است. نرخ ناچیز بازیافت در ایران، شیوه‌های جمع‌آوری و بازیافت پسماند، وضعیت فاجعه‌آمیز کارگران و زباله‌گردهای مشغول به کار در این حوزه و عدم شفافیت در گردش‌های مالی عظیم این صنعت به وضوح بیانگر این ناکارآمدی است. کارگروه شناسایی تعارض منافع سازمان شهرداری در مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی اخیرا این موضوع را در دستور کار خود قرار داده است تا ناکارآمدی مدیریت پسماند در ایران را از منظر تعارض منافع موجود در ساختار اداری و نهادی این حوزه مورد بررسی قرار دهد. پژوهش‌های این مرکز نشان می‌دهد با وجود آن که در متن قانون مدیریت پسماند (مصوب مجلس شورای اسلامی در تاریخ ۲۰ اردیبهشت سال ۱۳۸۳) بخش عمده‌ای از وظایف قاعده‌گذاری و نظارتی بر عهدۀ سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت کشور و کارگروه ملی مدیریت پسماند قرار گرفته است و سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان ناظر عالی مدیریت پسماند تعیین شده است، نقش نظارتی و قاعده‌گذاری نهادهای پیش‌بینی شده در قانون به درستی اجرا نمی‌شود. عدم اجرای صحیح این قانون باعث شده است، عملا تمام اختیارات و وظایف حوزۀ مدیریت پسماند در شهرداری‌ها تجمیع شود و این مسئله شهرداری‌ها را در معرض انواع گوناگونی از تعارض منافع من جمله تعارض منافع اتحاد قاعده‌گذار و مجری قرار داده است. در این گزارش سعی شده است نشان داده شود که کشورهای دیگر چگونه توانسته‌اند تعارضات مشابه در این حوزه را مدیریت کنند.
بریتانیا چگونه با اصلاح ساختاری تعارض منافع حوزۀ پسماند را مدیریت کرد؟
بریتانیا به عنوان کشوری که امروز توانسته است به نرخ بازیافت قابل توجه ۴۴ درصد دست پیدا کند، از جمله کشورهایی است که در سالیان گذشته از تعارض منافع مشابهی البته در سطحی خردتر رنج می‌برده است. برای توضیح راهکارهایی که بریتانیا برای مدیریت تعارض منافع در ساختار مدیریت پسماند اتخاذ کرده است، ابتدائا باید شرح مختصری از چگونگی ساماندهی فعالیت‌های مدیریت پسماند در بریتانیا ارائه دهیم.
ریچارد ویت (Richard Waite) در کتاب “بازیافت پسماند خانگی” (household waste recycling) وظایف مدیریت پسماند در بریتانیا را به سه بخش تقسیم می‌کند: جمع‌آوری پسماند، دفن پسماند و بازیافت. مجموعۀ این فعالیت‌ها در حوزۀ مسئولیت سه سطح مدیریتی یعنی مقامات محلی مثل مقامات منطقه‌ای یا انجمن‌های شهر[۱]، مقامات ایالتی مثل انجمن ایالتی[۲] و مقامات کلانشهرها قرار دارد. مسئولیت جمع‌آوری زباله بر عهدۀ مراجع محلی به عنوان متولیان جمع‌آوری پسماند (WCA یا waste collection authorities) و مسئولیت دفن زباله بر عهده انجمن‌های ایالتی به عنوان متولیان دفن پسماند (WDA یا waste disposal authorities) قرار دارد. مقامات کلانشهرها وظایف دوگانه WCA و WDA را به صورت واحد انجام می‌دهند.
- مراجع جمع‌آوری پسماند: مسئولین متولی جمع‌آوری پسماند وظیفۀ ساماندهی جمع‌آوری پسماندهای خانگی در محدوده تحت مدیریت خود و تحویل آن به مراجع WDA را بر عهده دارند، تا این پسماندها تحت مدیریت آن بخش دفن گردد. در گذشته این مسئولیت‌های دوگانه بر عهده مقامات محلی و سازمان نیروی کار مستقیم WCA قرار داشت. اما بعد از آیین‌نامه مدیریت محلی سال ۱۹۸۸ خدمات جمع‌آوری زباله به صورت رقابتی به بخش خصوصی محول شده است. این قانون باعث شده است مراجع محلی برای عقد قرارداد با بخش خصوصی برای چنین خدماتی شرایط مقرر و مشخصی را معمولا هر ۵ تا ۷ سال یک بار منتشر کنند. این موضوع به بخش خصوصی اجازه می‌دهد با اطمینان از رقابتی بودن خدمات مورد نظرِ مراجع محلی با عزم راسخ برای جمع‌آوری پسماندهای خانگی با یکدیگر رقابت کنند. مراجع محلی برای عقد قرارداد باید مشخصات و شرایط قرارداد و چگونگی انجام خدمات را به وضوح مشخص سازند. شرایط کاملا رقابتی قراردادهای جمع‌آوری زباله در بسیاری از موارد باعث کاهش قابل ملاحظۀ هزینه جمع‌آوری شده است.
- مراجع دفن پسماند: دفن پسماند یا توسط انجمن‌های ایالتی مدیریت می‌شود یا توسط گروه‌هایی از مراجع کلانشهرها که به صورت مشترک با مقامات ایالتی کار می‌کنند، و یا مانند اسکاتلند و ولز این مسئولیت توسط مراجع مشترک تفکیک‌شده‌ای اجرا می‌شود. در گذشته مراجع دفن پسماند (WDA) هم مسئول تدارک و تهیه امکانات دفن پسماند بودند و هم مسئول قانون‌گذاری برای عملیات و اجرای مدفون‌سازی پسماند. مراجع دفن پسماند وظیفۀ دوم را به اعتبار مسئولیت‌شان به عنوان مراجع قانون‌گذاری پسماند (WRA یا waste regulation authorities) بر عهده داشتند. به این ترتیب قانون‌گذاری برای مدیریت پسماند توسط همان مراجع محلی‌ای صورت می‌گرفت که وظیفۀ اجرایی در مدیریت پسماند شهری بر عهده داشتند. با وجود آن که اداره‌های مربوط به هر یک از این وظایف مجزا بود، چنین وضعیتی به تعارض منافع منجر می‌گردید. زیرا وقتی یک مقام واحد تواما هم مسئولیت قانون‌گذاری و هم مسئولیت اجرای آن قوانین را بر عهده داشته باشد، می‌تواند از ضرورت اجرای بسیاری از مسائل چشم‌پوشی کند و متناسب با توان محدود اجرایی خود دست به قانون‌گذاری و برنامه‌ریزی بزند.
بریتانیا چگونه این تعارض را مدیریت کرد؟ طی یک دوره زمانی میانی، وظایف اجرایی به صورت مشخص به مراجع محلی محول شد و مرجع قانون‌گذاری در سطح ملی به گونه‌ای ساماندهی شد که به یک سازمان مجزا و مستقل تبدیل شود و به مراجع وزارتی گزارش عملکرد دهد. مرجع قانوان‌گذاری موظف به حصول اطمینان از اجرای صحیح استراتژی‌ها، برنامه‌ریزی مدیریت پسماند، صدور مجوزها، بازرسی، ارزیابی و دیگر وظایف قانون‌گذاری و هم‌چنین توصیه و مشاوره به دستگاه‌های مسئول جهت انجام بهینه خدمات مدیریت پسماند گردید. نتیجۀ چنین رویکردی تفکیک کامل میان وظایف قانون‌گذاری و وظایف اجرایی بوده است که انجام وظایف را تسهیل و از بروز تعارض منافع میان قانون‌گذار و دستگاه‌های اجرایی و خدماتی جلوگیری می‌کند. اگر از منظر برنامه‌ریزی مدیریت پسماند به این موضوع نگاه کنیم، مرجع قانون‌گذاری تنها مرجعی است که توان پیش‌برد این برنامه‌ریزی‌ها را دارد، زیرا بخش‌های اجرایی-خدماتی غالبا از بخش خصوصی هستند. از این نظر مرجع قانون‌گذاری دسترسی منحصر به فردی به پایگاه داده‌های مدیریت پسماند ملی دارد. در گذشته برنامه‌های مدیریت پسماند توسط مقامات منطقه در سطح ایالتی تدوین می‌شد، اما با نظام جدید اجرای یک استراتژی ملی و واحد در کل کشور تضمین می‌شود.
تفکیک نهاد اجرایی از نهاد قاعده‌گذار و ناظر؛ توصیۀ اتحادیه اروپا برای مدیریت تعارض منافع حوزه پسماند
راهکار بریتانیا در جهت مدیریت تعارض منافع در این حوزه مورد پذیرش قوانین زیست‌محیطی اتحادیه اروپا واقع شده است و در کتاب راهنمای اجرای قوانین زیست‌محیطی اتحادیه اروپا (Handbook on the Implementation of EC Environmental Legislation) این راهکار توصیه شده است. چنین راهکاری به معنای تشدید تمرکزگرایی و سلب اختیار از مراجع تصمیم‌گیری محلی و منطقه‌ای نیست. به خصوص در برخی کشورهای اروپایی که به صورت فدرالیستی مدیریت می‌شوند این مسئله حائز اهمیت است و این راهکار ابدا به معنای مرکزگرایی نیست.
مطالعات مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه بیانگر آن است که اتحادیه اروپا در حوزه مدیریت پسماند پیشنهاد می‌کند یک سازمان مستقل که مسئولیت دیگری نداشته باشد تا باعث بوجود آمدن تعارض منافع گردد، تشکیل شود تا در این زمینه برنامه‌ریزی و نظارت کند. بر اساس این کتابِ راهنما عوامل و ویژگی‌هایی که وجود چنین سازمانی را ضروری می‌سازند، عبارت‌اند از:
- یک مرجع ذی‌صلاح و متخصص که متشکل از کارشناسان مستقل و خبره باشد، برای کنترل موفقیت‌آمیز مدیریت پسماند ضروری است.
- قوانین و دستورالعمل‌های این سازمان برای پیش‌برد این سه کارکرد اساسی باید از یک ساختار سازمانی مناسب برخوردار باشد؛ برنامه‌ریزی مدیریت پسماند، قانون‌گذاری پسماند و صدور جواز، جمع‌آوری اطلاعات و ارائه گزارش.
- یک استراتژی مدیریت پسماند همه‌جانبه باید در سطوح مرکزی و ملی تدوین شود. پیش‌برد برنامه‌های جزئی‌تر می‌تواند به سطوح اجرایی محلی‌تر واگذار شود.
- لازم است در مواردی که از مسئولیت‌های نهادی تمرکز زدایی شده است، یک نظام هماهنگ تعریف و جایگزین آن شود.
- مراجع ذی‌صلاح چه متمرکز و چه غیرمتمرکز نباید هیچ مسئولیتی دیگری که منجر به تعارض منافع شود، داشته باشند.
تعارض منافعی که ساختار مدیریت پسماند بریتانیا را دچار اخلال کرده بود، مربوط به بخش دفن زباله بوده و تنها در سطح میانی مدیریتی این ساختار (سطح مراجع ایالتی) وجود داشت. با این وجود چه در داخل بریتانیا و چه از سوی اتحادیه اروپا بارها مورد نقد و بررسی قرار گرفت تا نهایتا ساختاری که این تعارض از آن نشئت می‌گرفت، اصلاح گردید.
آیا سازمان مدیریت پسماند تهران می‌تواند قاعده‌گذار و ناظر بر عملکرد شهرداری‌های مناطق باشد؟
در ایران بر اساس قانون مدیریت پسماند، سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت کشور و کارگروه ملی مدیریت پسماند به عنوان اصلی‌ترین نهادهای متولی قاعده‌گذاری و نظارت مدیریت پسماند معرفی شده‌اند و سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان ناظر عالی مدیریت پسماند تعیین شده است. اما از آن‌جا که نقش نظارتی و قاعده‌گذاری نهادهای پیش‌بینی شده در قانون، به درستی و در سطح مطلوب اجرا نمی‌شود، در عمل می‌توان گفت مجموع وظایف قاعده‌گذاری، اجرایی و نظارتی در سازمان شهرداری تجمیع شده است.
پژوهش‌های کارگروه شناسایی تعارض منافع سازمان شهرداری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه نشان می‌دهد سازمان مدیریت پسماند شهرداری تهران دقیقا به منظور حل این مسئله و برای ایجاد تفکیک میان بخش اجرایی با بخش قاعده‌گذاری و نظارتی در شهرداری تهران به وجود آمده است. سازمان مدیریت پسماند در سال ۸۹ به منظور ایجاد وحدت رویه میان معاونت‌های خدمات شهری شهرداری‌های ۲۲ گانه شهر تهران و جهت قاعده‌گذاری و اعمال نظارت بر این واحدهای منطقه‌ای از ادغام دو سازمان خدمات موتوری و سازمان بازیافت و پردازش مواد به وجود آمد. سازمان مدیریت پسماند یکی از سازمان‌های زیر مجموعۀ معاونت خدمات شهری و زیست‌محیطی شهرداری تهران است که وظایفی همچون ابلاغ تیپ قراردادها بین شهرداری منطقه و پیمانکار؛ تعیین استاندارد ارزیابی عملکرد پیمانکاران؛ آیین‌نامه رتبه‌بندی پیمانکاران؛ تأیید صلاحیت و معرفی پیمانکار برای شرکت در مزایده؛ و هم‌چنین تعیین رویه‌ها، برنامه‌ریزی جهت تفکیک پسماند، برنامه‌ریزی جمع‌آوری پسماند، برنامه‌ریزی جهت توسعه کارخانه‌های پردازش پسماند را بر عهده دارد. در واقع هدف اصلی از شکل‌گیری این سازمان، تفویض مسئولیت‌های اجرایی و عملیاتی به شهرداری‌های مناطق و اعمال نقش نظارتی و قاعده‌گذاری از طریق سازمان مدیریت پسماند بوده است.
عدم اجرای صحیح قانون مدیریت پسماند در ایران باعث شده است تمام اختیارات و وظایف حوزۀ مدیریت پسماند در شهرداری‌ها تجمیع شود و این مسئله شهرداری‌ها را در معرض انواع گوناگونی از تعارض منافع من جمله تعارض منافع اتحاد قاعده‌گذار و مجری قرار داده است. در این گزارش سعی شده است نشان داده شود که کشورهای دیگر چگونه توانسته‌اند تعارضات مشابه در این حوزه را مدیریت کنند
بر اساس پژوهش‌های کارگروه شناسایی تعارض منافع سازمان شهرداری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه و به تصریح مدیران و مسئولین این حوزه، کارنامۀ ده سالۀ سازمان مدیریت پسماند شهرداری تهران نشان می‌دهد، این سازمان آن چنان که باید در انجام این نقش نظارتی موفق نبوده است و مدیریت پسماند شهر تهران هم‌چنان از مشکلات عدیده‌‌ای رنج می‌برد. یکی از علل این ناکامی، همان طور که در نمونه موردی بریتانیا مورد بررسی قرار گرفت، می‌تواند مربوط به این مسئله باشد که با وجود آن که اداره‌های مربوط به هر یک از وظایف اجرایی و نظارتی مجزا است، اما این بخش‌های مختلف نهایتا ذیل یک مجموعه و کلِ واحد به نام شهرداری تهران عمل می‌کنند و منافع سازمانی این مجموعه مانع از اتخاذ سازوکارهای دقیق و کارآمدِ نظارتی و قاعده‌گذاری می‌گردد. به عنوان مثال اگر سازمان مدیریت پسماند قواعد و دستورالعمل‌های سخت‌گیرانه‌ای تنظیم کند که از قدرت اجرایی فعلی شهرداری‌های مناطق و پیمانکاران فراتر باشد و در نظارت دقیق بر اجرای این ضوابط انعطاف به خرج ندهد، ممکن است برای مدتی عملکرد شهرداری‌های مناطق و پیمانکاران مختل گردد و این بخش‌ها تا زمان وفق یافتن با قواعد جدید با مشکل مواجه شوند. چنین وضعیتی منافع سازمانی مجموعه شهرداری تهران را به خطر می‌اندازد. چنانچه پیش از این تشریح شد، چنین وضعیتی به تعارض منافع منجر می‌گردد. زیرا وقتی یک سازمان واحد توأما هم مسئولیت قانون‌گذاری و هم مسئولیت اجرای آن قوانین را بر عهده داشته باشد، می‌تواند از ضرورت اجرای بسیاری از مسائل چشم‌پوشی کند و متناسب با توان محدود اجرایی خود دست به قانون‌گذاری و برنامه‌ریزی بزند.
بنابراین در نتیجۀ ناکارآمدی ابزارهای نظارتیِ سازمان حفاظت محیط زیست، وزارت کشور و کارگروه ملی مدیریت پسماند، تمامی مسئولیت‌های قانون‌گذاری، تعیین رویه‌ها، برنامه‌ریزی جهت تفکیک پسماند و اجرای این برنامه‌ها به صورت متمرکز در شهرداری تجمیع شده است. این موضوع باعث شده است این سازمان به شکل گسترده و آشفته‌ای در معرض انواع تعارض منافع قرار بگیرد.
در کلانشهری مانند تهران که روزانه حدود ۱۰ هزار تن زباله در آن تولید می‌شود، مسئولیت خطیر برنامه‌ریزی، مدیریت و اجرای مراحل مربوط به جمع‌آوری، تفکیک و بازیافت و نظارت بر این فرآیند به صورت عمده در سازمان شهرداری تهران تجمیع شده است. در مدیریت پسماند ایران یک نهاد برنامه‌ریزی و مدیریتی ذی‌صلاح در سطح ملی که فعالیت مستمر و جدی داشته باشد و در ارتباط با قوانین و دستورالعمل‌های زیست‌محیطی و چشم‌اندازهای کلان، راهبردهای مرحله‌ای و قواعد و دستورالعمل‌های مورد نیاز را تنظیم کند، وجود ندارد. البته روشن است که چنین تحلیلی بدان معنا نیست روی کار آمدن چنین نهادی تمام مسائل و مشکلات مدیریت پسماند ایران را حل می‌کند. بدون شک عوامل ساختاری و غیرساختاری متعددی از جمله ساختار اقتصادی کشور و رشد فزایندۀ بخش اقتصاد غیررسمی، کار کودکان و مسئله مهاجران، توان اجرایی محدود مدیریت شهری و روش‌های سنتی مورد استفاده پیمانکارانِ حوزۀ پسماند در شکل‌گیری وضعیت کنونی مدیریت پسماند تأثیرگذار بوده است و با نگاه تک‌جانبه نمی‌توان مشکلات گوناگون مدیریت پسماند را حل نمود. تعارض منافع اتحاد قاعده‌گذار و مجری نه مهم‌ترین و نه تنها عامل مشکلات مدیریت پسماند، بلکه یکی از این عوامل است که با کنترل و مدیریت آن می‌توان گره‌ای از این کلاف در‌هم پیچیده گشود.
پانوشت:
- [۱] Borough council در تقسیمات کشوری بریتانیا boroughها که همان منشأ شهرهای قرون میانه بوده‌اند، ناظر به کوچکترین تقسیمات کشوری است که انجمن و نماینده مستقل دارد.
- [۲] County council انجمن‌های ایالتی ناظر به انجمن‌هایی است که در سطح ایالت یا شهرستان و در ارتباط با امور چندین شهر فعالیت می‌کند.
منابع ترجمه:
- Household Waste Recycling, Richard Waite, Earthscan Publication, London, 2009
- Handbook on the Implementation of EC Environmental Legislation, Section 4 – Waste Management Legislation, 2007
- Waste Management Service, Policy Roundtable, OECD, 2013
- house recycling in the UK, Louise Smith, Paul Bolton, House Of Commons Library, London, 2018
بدون دیدگاه