کارشناس ارشد اقتصاد دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
همکار مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
خصوصی سازی چیست و تاریخچه آن به کی برمی‌گردد؟
خصوصی‌سازی یکی از بزرگ‌ترین و برجسته‌ترین سیاست‌های قرن گذشته در حیطه اقتصادی بوده است؛ به گونه‌ای که تقویت کارایی و بهبود رفاه را به دنبال داشته است. اگر رسالت (مأموریت) خصوصی سازی خلق ارزش از منابع موجود تعریف شود می‌توان ادعا نمود که خصوصی‌سازی می‌تواند ارزش‌هایی که در سایه اقتصاد دولتی اجازه رشد پیدا نکرده‌‌اند را احیا خواهد کرد. این مهم از مجرای افزایش بهره‌وری می‌گذرد. به بیان بهتر، با منابع و عوامل تولید کنونی می‌توان ارزش بیشتری خلق و مطلوبیت اجتماعی بیشتری کسب خواهد شد.
نشریه JOURNAL OF ECONOMIC PERSPECTIVE در تابستان سال ۲۰۰۶ خود، یکی از مقالات خود را به بررسی تاریخچه و ریشه اصطلاح «خصوصی‌سازی» در علم اقتصاد اختصاص داد. این مقاله با اشاره به مجموعه اقداماتی که نازی‌ها در ۱۹۳۰ با عنوان حرکتی برخلاف جریان غالب، انجام داده‌‌اند تاریخچه خصوصی‌سازی را به آن دوران منتسب می‌کند. این مقاله اضافه می‌کند پژوهشگرانی هستند فروش جزئی بنگاه‌های دولتی آلمان در اواخر دهه ۱۹۵۰ و اوایل ۱۹۶۰ را نخستین برنامه خصوصی سازی قلمداد می‌کنند در حالی که برخی دیگر بر این باور هستند ملی زدایی صنایع آهن و فولاد در انگلستان اوایل دهه ۱۹۵۰ نخستین تجربه در این زمینه می‌باشد.
واژه خصوصی سازی در سال ۱۹۸۳ برای اولین بار در فرهنگ لغات دانشگاهی وبستر؛ «تغییر کنترل یا مالکیت از سیستم دولتی به سیستم خصوصی» تعریف شد. سازمان بهره‌وری آسیایی APO؛ تعریف بانک جهانی، یعنی «انتقال مالکیت یا کنترل بنگاه‌های اقتصادی از دولت به بخش خصوصی» را ارائه می‌‌دهد. بعضاً پژوهشگرانی، خصوصی سازی را بازارگرا کردن تعریف کرده‌اند.
تجربه‌های بین‌المللی خصوصی‌سازی چه می‌گویند
تجارب زیادی از سیاست‌های خصوصی‌سازی در سطح جهان وجود دارد اعم از موفق و ناموفق، به عنوان مثال می‌توان به تجربه موفق کشور آلمان شرقی، و تجربه ناموفق کشور روسیه اشاره داشت. آلمان‌شرقی به‌عنوان یک تجربه موفق، با رعایت پیشنیازهای خصوصی‌سازی، اقتصاد خود را بر ریل کارآیی سوار کرد. در سوی مقابل، اقتصاد در حال گذار روسیه ملاحظات خصوصی‌سازی را فراموش کرد و نتیجه خصوصی‌سازی، حاکم شدن رانت و فساد بر صنایع شد. خصوصی سازی، به خودی خود دارای مفهوم یک سیاست همیشه سالم یا ناسالم نیست آنچه این مهم را کمک کننده به فرایند توسعه یا ضد توسعه‌ای می‌کند، ساختاری نهادی یک جامعه (اقتصاد) است. گفتنی است خصوصی‌سازی آلمان در دهه ۱۹۳۰ تفاوت جدی با خصوصی سازی شرکت فولکس واگن در دهه ۱۹۵۰داشت. همچنین، هر دو این‌ها نیز با خصوصی انگلستان در دهه ۱۹۸۰، خصوصی سازی روسیه در دهه ۱۹۹۰ و خصوصی‌سازی ایران در یکی دو دهه گذشته متفاوت بوده است.
یکی از شیوه‌های خصوصی‌سازی در روسیه، واگذاری سهام بود. این مکانیزم به دلیل قرار دادن کارکنان بنگاه‌ها در موقعیت تعارض منافع ـ مجموعه‌اي از شرايط كه موجب مي‌گردد تصميمات و اقدامات حرفه‌اي، تحت تأثير يك منفعت ثانويه قرارگیرد ـ، و عدم توجه به این مهم (مدیریت تعارض منافع موجود)، موجب ناکارمدی و به یغما رفتن ثروت بنگاه‌های خصوصی سازی شده گردید. زیر کارکنان بنگاه از یک سو، رویه‌های فروش سهام را تعیین می‌کردند و از سوی دیگر، خود نیز حق خرید سهم را داشتند. نتیجه این رویه، بوجود آمدن میلیونرهای محدود در روسیه بود و اصطلاح «خودی‌ها» بوجود آمد. به گونه‌ای که، نبود «پایه‌های حقوقی مستحکم» را از دلایل مهم، انحراف مسیر خصوصی‌سازی روسیه بیان می‌کنند در سوی مقابل، پایه‌های حقوقی مذکور به خوبی در اقتصاد آلمان‌شرقی طراحی شده بودند. در این کشور، یک موسسه موقتی به اسم «تروی‌هند» تاسیس می‌شود و مسوولیت خصوصی‌سازی را بر عهده می‌گیرد. هدف نهایی «تروی هند» از خصوصی‌سازی کسب بیشترین درآمد یا کسب بیشترین رفاه برای اقلیت نبود، بلکه سرخط اهداف آن زنده ماندن بنگاه در یک فضای رقابتی بعد از واگذاری بود.
خصوصی‌سازی در ایران
خصوصی‌سازی در ایران را می‌توان در دو بازه زمانی، نخست اواخر دهه ۱۳۶۰ تا اوایل دهه ۱۳۸۰، و دوم اوایل دهه ۱۳۸۰ تاکنون تحلیل نمود. مجموعه اقدمات صورت گرفته در بازه زمانی دوره نخست، براساس «تبصره ۳۲ قانون و بندهای ۳۷ ـ۴ لغایت ۳ـ۸ خط مشی برنامه پنج‌ساله اول توسعه»، «قانون نحوه واگذاری سهام دولتی به ایثارگران و کارگزاران ـ مصوب سال ۱۳۷۳ـ»، «تبصره ۴۱ قانون برنامه پنج‌ساله دوم توسعه»، «تبصره ۳۵ قانون بودجه سال‌های ۱۳۷۷ و ۱۳۷۸» و «قانون برنامه پنج‌ساله توسعه» بوده است. برنامه‌های مدرن خصوصی سازی ایران از دهه ۱۳۸۰ به این سو بوده است. این مهم با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ـ اول خرداد ۱۳۸۴ـ و تصویب قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی شکل نوینی به خود گرفت. یکی از شیوه‌های خصوصی سازی که در یکی و دو دهه گذشته در ایران مورد توجه قرار گرفته، الگوهای مشارکت عمومی ـ خصوصی است به گونه‌ای که از سال ۱۳۹۶ به این سو، یکی از تبصره‌های قوانین بودجه‌های سنواتی به این مهم اختصاص یافته است. همچنین، هیأت وزیران لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی در آذر ماه سال ۱۳۹۷ به تصویب رساند و ریاست محترم جمهوری در یازدهم بهمن ۱۳۹۷ برای طی تشریفات قانونی به مجلس شورای اسلامی ارسال نمود که تاکنون به سرانجام نرسیده است.
الگوی مشارکت عمومی ـ خصوصی
مشاركت عمومي ـ خصوصي را مي‌توان مدلي براي تامين مالي پروژه‌هاي زيرساختي، زير بنايي و طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي دانست. الگوی مشاركت عمومي ـ خصوصي (Public-Private Partnership) مكانيزمي است كه در آن بخش عمومي (دولت و ساير نهادهاي حاکمیتی) به منظور تأمين خدمات زيربنايي، اعم از آب و فاضلاب، حمل و نقل، سلامت، آموزش و…، از ظرفيت‌هاي بخش خصوصي اعم از دانش، تجربه و منابع مالي، استفاده مي‌نمايد. به بيان ديگر بخش خصوصي به نيابت از حاکمیت در برخي از وظايف و مسئوليت‌هاي تأمين اين خدمات نقش‌آفريني مي‌نمايد. در مشاركت عمومي – خصوصي قراردادي بين بخش عمومي و بخش خصوصي به منظور تسهيم ريسك، مسئوليت، منافع و هم‌افزايي منابع و تخصص هر دو بخش در ارائه خدمات زيربنايي منعقد مي‌گردد. در مشاركت عمومي – خصوصي نقش حاکمیت از سرمايه‌گذاري، اجرا و بهره‌برداري در پروژه‌هاي زيرساختي به سياست‌گذار و تنظيم‌كننده مقررات و ناظر بر كيفيت و كميت ارائه خدمات تبديل مي‌شود.
یکی از قابل توجه‌ترین تفاوت [نقاط قوت] مشارکت عمومی ـ خصوصی با قراردادهاي برونسپاري و پيمانكاري در ميزان ريسك و مسئوليت منتقل شده به بخش خصوصي و همچنين در نحوه پرداخت به او مي‌باشد. پرداخت در قراردادهاي برونسپاري و پيمانكاري بر اساس حجم عمليات انجام شده (Output) بوده اما در مشاركت عمومي – خصوصي بر اساس نتايج حاصل شده (Outcome) مي‌باشد. به‌عنوان مثال در پروژه احداث تصفيه‌خانه فاضلاب در حالت پيمانكاري بر اساس ميزان پيشرفت مستحدثات پروژه به پيمانكار پرداخت صورت مي‌گيرد ـ فارغ از اينكه پروژه با چه هزينه يا زماني تكميل و به بهره‌برداري برسد ـ اما در حالت مشاركتي تنها در صورتي كه پروژه تكميل و بهره‌برداري شود و محصول پروژه ـ پساب ـ با كيفيت مطلوب عينيت پيدا نمايد، بازپرداخت سرمايه بخش خصوصي از محل عوايد پروژه يا خريد خدمت بخش عمومي تأمين مي‌شود. به بيان ديگر در روش پيمانكاري تكيه بر روي انجام عمليات عمراني بوده اما در روش مشاركتي تكيه بر روي انجام فعاليت‌هاي توسعه‌اي و افزايش كميت و كيفيت ارائه خدمات زيربنايي است.
روش‌هاي انجام پروژه مي‌تواند در طيف وسيعي از انواع الگوها ـ بسته به وضعيت مالكيت و نحوه تقسيم مسئوليت و ريسك‌ها ـ مورد توجه باشد. اين طيف از الگوي كاملاً دولتي شروع شده و تا كاملاً خصوصي ادامه پيدا مي‌كند. الگوهاي مشاركت عمومي – خصوصي مابين ابتدا و انتهاي اين طيف قرار داشته و بسته به ميزان نقش‌آفريني بخش خصوصي و مسئوليت‌ها و وظايف او در پروژه اعم از مديريت، تأمين مالي، طراحي، ساخت، بهره‌برداري، متفاوت باشد:
مهم‌ترین پیش‌نیاز الگوی مشارکت عمومی ـ خصوصی چیست؟
رئیس کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران، ضمن اشاره به تجربه موفق مشارکت عمومی ـ خصوصی در بهره‌برداری از معدن سرب و روی مهدی‌آباد، ضمن تأکید بر این الگو، اضافه می‌کند بستر قانونی لازم به منظور اجرای مشارکت عمومی ـ خصوصی بایستی بتواند روزنه‌های ایجاد رانت، فساد و امضای طلایی را مسدود نماید.
براساس آیین نامه تبصره «۱۹» قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور، دستگاه‌های اجرایی می توانند تمام یا بخشی از وظایف و مسئولیت‌های خود را مانند، تأمین کالاها و خدمات در حوزه‌هایی از قبیل پدیدآوری، طراحی، ساخت، تجهیز، نوسازی، بهره‌برداری و تعمیر و نگهداری طرح‌ها و پروژه‌های جدید، نیمه‌تمام، آماده بهره‌برداری و در حال بهره‌برداری اعم از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با منابع عمومی و اختصاصی و طرح‌هایشرکت‌های دولتی با منابع مربوط به دستگاه را با الگوی مشارکت عمومی ـ خصوصی دنبال نمایند. ماده «۱۶» آیین نامه تبصره «۱۹» قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور استانداران را موظف نموده با بررسی طرح (پروژه)های ملی و ملی استانی شده دارای ظرفیت واگذاری در استان، اقدامات لازم برای تفویض اختیار واگذاری طرح (پروژه)های یاد شده به دستگاه اجرایی تابع استانی را انجام دهند. همچنین، بند «۲» ماده «۱۷» آئین نامه فوق‌الذکر، دستگاه‌های اجرائی را مکلف نموده اطلاعات پروژه‌های در حال بهره‌برداری دارای آمد و پروژه‌های نیمه تمام را برای واگذاری به روش مشارکت عمومی و خصوصی انتشار عمومی نمایند.
نظر به اینکه در آیین‌نامه این تبصره، سازوکارهایی برای مدیریت تعارض منافع پیش‌بینی نشده، احتمال آن وجود دارد که مسئولان ـ مدیران و کارشناسان ـ دستگاه‌های اجرایی متولی انتشار اطلاعات، با در اختیار داشتن رانت اطلاعاتی، این پروژه‌ها را به سمت پیمانکاران خاص خصوصی ـ از جمله شرکت‌هایی که خود یا خویشانشان با آن “رابطه سهامداری یا مالکیت” و “همکاری (اشتغال)” دارند ـ سوق دهند یا تسهیلاتی برای کارکنان دستگاه‌های اجرایی و بازنشستگان دستگاه، در اخذ و اجرای پروژه‌های مذکور قائل شوند. به عنوان مثال، در این ارتباط می‌توان به تجربه تقریباً مشابه ایران در موضوع شکل‌گیری مدارس غیردولتی اشاره داشت. که تعارض منافع مدیران دولتی موجب شد برای کارکنان آموزش و پرورش و فرهنگیان در تأسیس مدارس غیر دولتی تسهیلاتی ویژه‌ای را در نظر بگیرند. این مهم در بلندمدت اشکال مختلف دیگری از تعارض منافع را پدید آورد به گونه‌ای که بعد از حدود سه دهه از توسعه مدارس غیردولتی، وزیر آموزش و پرورش را برآن داشت در دستگاه متبوع خود بخشنامه مدیریت تعارض منافع ابلاغ نمایند. از این‌رو، با توجه به اینکه در “لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی” تقدیم شده به مجلس شورای اسلامی نیز سازوکارهای مدیریت تعارض منافع در آن دیده نشده است و همزمانی این مهم با بررسی “لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارایه خدمات عمومی”، در مجلس شورای اسلامی، پیشنهاد می‌شود این مهم بیش از بیش مورد توجه قرار بگیرد.
زیرا به باور کارشناسان توسعه، یکی از ریشه‌های ناکارمدی، نابرابری و فقر، وجود تعارض منافع در جوامع است زیرا گروه و یا سازمانی که بتواند منافع خود را بر دیگران تحمیل کند موجب افزایش سهم خود از اقتصاد و کاهش سهم بقیه خواهند شد. به گونه‌ای سازمان شفافیت بین‌‌الملل، تعارض منافع را شرايطي مي‌داند كه در آن افراد يا سازمان‌ها ـ دستگاه‌های اجرایی دولتی، رسانه‌ها، كسب وكار يا سازمان مدني ـ مواجه با انتخاب بين وظايف خود و منافع شخصيشان مي‌گردند. همچنین، بانک جهانی با تمرکز بر موضوع فساد در حاکمیت، فساد را سوء استفاده از جایگاه عمومی برای بدست آوردن منافع شخصی می‌داند. این در حالی است که وجود تعارض منافع بستر امکان سوء استفاده از آن موقعیت را بوجود می‌آورد. بخش عمده تعارض منافع ناشی از ساختار نهادی موجود است به بیان دیگر، ساختار نهادی حاکم موجب شکل‌گیری موقعیت‌های تعارض منافع می‌شود. ساختار نهادی آمیزه‌ای از قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آن‌ها را شامل می‌شود. این در حالی است که تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در چارچوب نهادی باشد. همواره سیاست‌گذاران از تغییر قواعد رسمی برای بهبود عملکرد اقتصادی استفاده می‌نمایند. از این‌رو، می‌توان ادعا نمود با ایجاد تغییر در ساختار نهادی موضوع مورد بحث (مشارکت عمومی ـ خصوصی)، بتوان تعارض منافع موجود را مدیریت نمود. به بیان دیگر، توجه به الزمات الگوی مشارکت عمومی ـ خصوصی و تجربه‌های موفق در دنیا حاکی از آن است، که توجه به سازوکارهای مدیریت تعارض منافع در فرایند اجرایی این مهم، از پیشنیازهای کلیدی به شمار می‌رود.
منابع:
- آئین نامه اجرائی تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۳۹۹ کل کشور
- بهرام شکوری، رئیس کمیسیون معادن و صنایع معدنی اتاق بازرگانی ایران، پیش‌نیاز لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی، روزنامه دنیای اقتصاد، شماره ۴۸۲۸، شماره خبر ۳۶۲۶۴۰۷، مورخ ۲۷/۱۱/۱۳۹۸
- بخشنامه مدیریت تعارض منافع در وزارت آموزش و پرورش
- تارنمای سازمان برنامه و بودجه کشور، پورتال ملی مشارکت عمومی ـ خصوصی
- قوانین بودجه‌های سنواتی ۱۳۹۶ لغات ۱۳۹۹
- لایحه مشارکت عمومی ـ خصوصی
- لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارایه خدمات عمومی
- روزنامه دنیای اقتصاد
- خصوصی‌سازی سفید یا سیاه؟ شماره ۴۷۱۶، شماره خبر ۳۵۷۶۸۶۶، مورخ ۰۷/۰۷/۱۳۹۸
- تاریخچه خصوصی‌سازی در جهان به آلمان نازی باز می‌گردد. شماره ۱۱۱۸، شماره خبر ۶۹۱۵۵۵، مورخ ۱۲/۰۹/۱۳۸۵
- میرزاده اکبر، شهبازی محمد و جواهری کامل مهدی (۱۳۸۸)، نگاهی به فلسفه و روندهای جهانی خصوصی‌سازی، تدبیر شماره ۲۰۹
- نیلی مسعود و همکاران (۱۳۹۶) اقتصاد ایران، چگونگی گذر از ابرچالش‌ها، مؤسسه عالی آموزش و پژوهش مدیریت و برنامه‌ریزی
پانوشت:
- گزارش فوق در تاریخ ۰۳/۰۶/۱۳۹۹ در روزنامه شرق منتشر شده است.
بدون دیدگاه