چالش‌های صندوق، عامل تعارض منافع در صندوق بازنشستگی کشوری

صندوق‌های بازنشستگی به زودی در صدر چالش‌های بسیاری از کشورهای جهان و از جمله ایران قرار می‌گیرند زیرا جمعیت جهان رو به مسن شدن است و این امر بازنشستگی را تبدیل به یکی از مهم‌ترین موضوعات جهان نموده و پرداختی‌های صندوق‌ها را به چالشی اساسی و حتی امنیتی تبدیل می‌نماید. از این‌رو آشنایی با چالش‌هایی که صندوق‌ها را تهدید می‌نماید بسیار مهم و تأثیرگذار است. تعارض منافع در صندوق‌های بازنشستگی مانند دیگر سازمان‌ها نیز یکی از عوامل خطرزا برای عملکرد و منابع صندوق است. در صندوق‌ها گاه تعارض منافع با چالش‌ها و بحران‌های گسترده‌تر صندوق گره خورده است و از آن ناشی می‌شود. بدین ترتیب در این متن سعی شده است به دو چالش اساسی صندوق‌ها پرداخته و مصادیق تعارض منافع مرتبط با برخی از ابعاد این چالش‌ها را در خصوص صندوق بازنشستگی کشوری مورد بررسی قرار دهیم.

زهره سروش فر

دکترای جامعه شناسی

کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

این متن به تعارض منافع در صندوق بازنشستگی کشوری می‌پردازد و ابعاد آن را در ارتباط با چالش‌های صندوق‌ها مدنظر قرار می‌دهد. تعارض منافع به معنای قرار گرفتن فرد یا سازمان در موقعیت‌هایی است که میان منافع فردی و وظایف شغلی و منافع عمومی تعارض و تضادی ایجاد می‌شود. در چنین موقعیت‌هایی فرد یا سازمان باید میان منافع فردی یا جمعی یکی را برگزیند. با وجود آنکه بسیاری منافع عمومی و انجام وظایف شغلی را بر منافع فردی ترجیح می‌دهند اما وجود چنین موقعیت‌هایی به خودی خود خطر شکل‌گیری فساد را افزایش می‌دهد. به بیان دیگر اگر یک موقعیت تعارض منافع از حالت بالقوگی درآمده و بالفعل شود، فساد شکل می‌گیرد. در نتیجه، نباید به انتخاب‌ها و ترجیحات فردی امید بست بلکه باید چنین موقعیت‌هایی را از بین برد یا دست کم به شیوه‌ای مدیریت کرد که امکان انتخاب منافع فردی تا جای ممکن از اشخاص و سازمان‌ها سلب شود.

چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی

مهم‌ترین مسأله‌ای که صندوق‌های بازنشستگی با آن دست به گریبان هستند، مسأله پایداری آنهاست. پایداری صندوق‌ها در ارتباط با میزان منابع و مصارف آنهاست بدین معنا که هر چه میزان منابع کاهش و میزان مصارف افزایش پیدا کند، پایداری صندوق بیشتر با بحران مواجه خواهد شد. صندوق‌های بازنشستگی در ایران در سال‌های اخیر به نوعی با بحران پایداری دست و پنجه نرم می‌کنند که این امر ناشی از ازدیاد مصارف و کمبود منابع آنهاست.

تمایل دولت‌ها برای استفاده سیاسی از منابع صندوق در جهت اهداف خود یکی از چالش‌های صندوق‌هاست. چنین وضعیتی به شکل‌گیری برخی موقعیت‌های تعارض منافع منجر می‌شود.

ازدیاد مصارف صندوق‌ها تا حد زیادی ناشی از سیاست‌ها و قوانین اشتباه دولت و مجلس است؛ این سیاست‌ها و قوانین خود حاصل پیگیری منافع سیاسی سیاستمداران به جای منافع ذی‌نفعان است که آن را در قالب چالش حکمرانی صندوق‌ها مطرح می‌کنند. کمبود منابع نیز ما را به سوی چالش دیگری هدایت می‌کند که بنگاه‌داری نام دارد. «محیط اقتصاد کلان در ایران نیز سبب شده است تا سرمایه‌گذاران نهادی از جمله صندوق‌های بازنشستگی نتوانند بازدهی مناسبی را کسب کرده و بخشی از تعهدات مستمری خود را از این منابع تامین مالی کنند. به‌دلیل پایین بودن عمق بازار سرمایه در ایران، این سرمایه‌گذاران نهادی عمدتا وارد حیطه بنگاه‌داری شده‌اند که به‌دلیل ساختار مالکیتی آنها و نبود انگیزه کافی در گردانندگان این بنگاه‌ها، عملا بازدهی کسب‌شده توسط آنها بسیار پایین بوده است. ترکیب مکانیزم انگیزشی بنگاه‌داری در صندوق‌های بازنشستگی با محیط اقتصاد کلان در ایران، منجر به آن شده است که عملا سود حاصل از بنگاه‌داری بخش بسیار کوچکی از تامین تعهدات مستمری را برآورده کند.» (قاسمی، ۱۳۹۹) در این یادداشت تلاش شده است به این چالش در صندوق بازنشستگی کشوری بپردازیم و سپس مصادیق تعارض منافع مرتبط با هر یک را از ابعاد گوناگون مورد توجه قرار دهیم.

۱ـ حکمرانی:

یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که صندوق‌های بازنشستگی با آن مواجهند، چالش حکمرانی است. «چالش حکمرانی به این معناست که عده‌ای (مدیران صندوق) قدرت تصمیم‌گیری در مورد نحوه سرمایه‌گذاری و هزینه‌کرد پس‌انداز و سرمایه عده‌ای دیگر (اعضای صندوق شامل شاغلان و بازنشستگان) را دارند و لازم است با ایجاد سازوکارهای مختلف ـ که تحت عنوان حکمرانی شرکتی شناخته می‌شوند ـ اطمینان حاصل شود که تصمیمات آنها تأمین کننده منافع اعضای صندوق باشد. «نقش ابزارهای کنترل درونی و در رأس آنها هیأت امنا در حکمرانی مناسب صندوق‌ها نقشی کلیدی است. برای ایفای نقش مؤثر هیأت امنا در حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی لازم است نحوه طراحی و چینش هیأت امنا و حوزه اختیارات آن و نیز نحوه تعامل آن با ذی‌نفعان صندوق به گونه‌ای باشد که تعارض منافع میان ذی‌نفعان اصلی یعنی اعضای صندوق، دولت و مدیران اجرایی صندوق را به حداقل برساند.» (ابراهیم‌نژاد و کریمی، ۱۳۹۷: ۹۲ و ۹۶).

تمایل دولت‌ها برای استفاده سیاسی از منابع صندوق در جهت اهداف خود یکی از چالش‌های صندوق‌هاست. «قوانین و مقررات مربوط به حکمرانی صندوق‌های مستمری ایران نقش دولت را از رکن تنظیم‌گر و تضمین‌کننده فعالیت‌های صندوق به رکن مداخله‌گر تبدیل کرده است، به نحوی که غالب مدیران صندوق‌های مستمری را دولت نصب می‌کند و ذی‌نفعان صندوق‌ها عملا نقشی در حکمرانی ندارند. چنین ساختار حکمرانی، به علت فقدان شفافیت و پاسخگویی، انگیزه مدیران را به پیگیری منافع شخصی و سیاسی به جای منافع ذی‌نفعان سوق می‌دهد.» (قاسمی، ۱۳۹۹). چنین وضعیتی به شکل‌گیری برخی موقعیت‌های تعارض منافع منجر می‌شود. یکی از مهم‌ترین این موقعیت‌های تعارض منافع، ارتباط با گروه‌های سیاسی، قومی و … است که موجب می‌شود افراد انگیزه‌هایی غیر از خدمت به منافع عمومی و جمعی برای انجام فعالیت‌های‌شان داشته باشند. در چنین موقعیت‌هایی افراد در جهت منافع گروهی خاص (اعم از گروه‌های سیاسی و یا قومی و یا دیگر گروه‌هایی که با آنها مرتبط هستند) عمل می‌کنند و در نهایت در کنار منافع آن گروه، به نوعی منافع خودشان نیز تأمین می‌شود.

• انگیزه‌های سیاسی و یک‌جانبه‌گرایی!

در صندوق بازنشستگی کشوری نیز همانند سازمان تأمین اجتماعی به دلیل حضور پررنگ دولت در امور گوناگون صندوق، نقش ذی‌نفعان اصلی صندوق زیر سؤال رفته است. با اینکه دولت بنا بوده است صرفاً نقش حمایتی و تضمینی داشته باشد، اما اکنون در تمامی امور مداخله نموده و موجب شده است تعادل منابع و مصارف صندوق که امری بسیار مهم و ضامن بقای صندوق است بر هم بخورد. عدم تعادل ذکر شده ناشی از تحمیل وظایف حمایتی گوناگون از سوی دولت به صندوق و عدم ارائه منابع بودجه‌ای لازم برای آنهاست.

با توجه به ترکیب شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و هیأت امنای صندوق تأمین اجتماعی، راه برای تحمیل سیاست­های نادرستی که بر اساس جلب رضایت پایگاه سیاسی رئیس‌جمهور و نمایندگان مجلس اتخاذ می‌شود، هموار گردیده است. در این میان به دلیل ضعف تشکل‌های کارگری و کارفرمایی و عدم نمایندگی کافی آنها در عالی‌ترین مرجع سیاست‌گذاری تأمین اجتماعی بدیهی است که صدای آنها شنیده نشود (هادی زنوز، ۱۳۹۷).

• تعارض منافع در انتخاب مدیران

در خصوص انتخاب مدیران رده‌های گوناگون صندوق معمولاً به صورت سیاسی عمل می‌شود و سیاستمداران در این زمینه مداخله‌های زیادی انجام می‌دهند به گونه‌ای که در مصاحبه‌ها این مورد یکی از مصادیق بارز تعارض منافع در صندوق بازنشستگی کشوری قلمداد شده است: «در مدیریت‌های استانی خیلی از نمایندگان مجلس فشار می‌آورند که فلان شخص را به عنوان مدیر فلان نمایندگی استانی بگذارید. در بخش ستادی هم خیلی مدیران فرمایشی و سفارشی داریم. بسیار به ندرت رخ می‌دهد افراد بر مبنای آزمون استخدامی و رزومه و شایستگی استخدام شوند بقیه همه با سیستم سفارشی و خویشاوندی و آشنایی‌های سیاسی آمده‌اند.» (باقری، ۱۳۹۹).

در موارد زیادی مدیران شرکت‌های زیرمجموعه معاونت اقتصادی صندوق بر اساس روابط و فشارهای سیاسی انتخاب می‌شوند و در رأس امور این شرکت‌ها قرار می‌گیرند. «فلان شخص که یک نماینده یا سیاستمدار معرفی کرده را مدیر یک شرکت می‌گذارند تا بعدا بتوانند از آن سیاستمدار مزایایی را دریافت کنند. مواردی از این دست خیلی خیلی زیاد است.» (ابراهیم‌نژاد، علی، ۱۳۹۹)

۲ـ بنگاه‌داری

در گزارش معاونت امور اقتصادی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، «چشم‌انداز صندوق‌های بازنشستگی در ایران» به بنگاه‌داری غیراصولی و غیرارادی صندوق‌ها به عنوان یکی از چالش‌های اساسی آنها اشاره شده است. در مصاحبه با مدیران صندوق بازنشستگی کشوری نیز به موضوع بنگاه‌داری صندوق‌ها اشاره شد و برخی از مدیران اعتقاد داشتند که اصولا صندوق‌های بازنشستگی توان بنگاه‌داری را ندارند و نباید هرگز به این سمت و سو سوق داده شوند.

بنگاه‌داری سال‌هاست که شکست خورده است زیرا وقتی چنین شرکت‌هایی زیرمجموعه سازمانی دولتی قرار می‌گیرند، دیگر مانند بخش خصوصی در آنها رفتار نمی‌شود در حالی‌که از نظر قواعد و قوانین حاکم بر آنها خصوصی هستند و در نتیجه نظارت دولتی بر آنها اعمال نمی‌شود.

یکی از مسائل اساسی‌ای که صندوق مانند سازمان تأمین اجتماعی با آن دست به گریبان است، شرکت‌ها و هلدینگ‌های زیرمجموعه آن است که به دلایل گوناگون زیان‌ده بوده و از هدف اصلی‌شان که سرمایه‌گذاری کسورات کارکنان دولت و افزایش میزان سرمایه بوده است، بازمانده‌اند. در گفت‌وگو با مدیرکل حقوقی و املاک صندوق به این موضوع پرداختیم. پرسش اصلی که این روزها در خصوص سازمان‌هایی مانند سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی مطرح است، چالش‌هایی است که بنگاه‌داری با آن مواجه است.

مدیرکل حقوقی و املاک صندوق بازنشستگی کشوری معتقد است که بنگاه‌داری سال‌هاست که شکست خورده است زیرا وقتی چنین شرکت‌هایی زیرمجموعه سازمانی دولتی قرار می‌گیرند، دیگر مانند بخش خصوصی در آنها رفتار نمی‌شود در حالی‌که از نظر قواعد و قوانین حاکم بر آنها خصوصی هستند و در نتیجه نظارت دولتی بر آنها اعمال نمی‌شود. در واقع قرار گرفتن این شرکت‌ها در یک موقعیت میانی موجب بروز انواع مشکلات و موقعیت‌های تعارض منافع در آنها شده و آنها را زیان‌ده کرده است. از یک‌سو معمولاً مدیران عامل این شرکت‌ها به شیوه‌ای سیاسی و با توصیه‌های سیاستمداران و یا از مدیران خود سازمان انتخاب می‌شوند که هر دوی این موقعیت‌ها از مصادیق تعارض منافع در صندوق بازنشستگی کشوری (انگیزه‌های سیاسی و قومی، اشتغال همزمان) است. از سوی دیگر مدیران بدون در نظر گرفتن میزان درآمدهای شرکت تعداد زیادی از افراد را اعم از خویشاوندان و آشنایان یا دیگران در آن شرکت استخدام می‌کنند و هزینه زیادی را بابت حقوق آنها به سازمان تحمیل می‌کنند. «این اداره دولتی شرکت است. من مدیرعامل می‌شوم، می‌روم آن‌جا ده نفر استخدام می‌کنم. حجم نیرو بالا است و مدیرعامل مجبور است حقوق بدهد، اگر ندهد عوض می‌شود.» (اوقانی آرانی، روح‌الله، ۱۳۹۹).

تجربه کشور کانادا در خصوص این وضعیت میانی صندوق‌ها نشان می‌دهد که چنین وضعیتی می‌تواند به بروز موقعیت‌های تعارض منافع بینجامد. جهت مدیریت این موقعیت‌ها کمیته سرمایه‌گذاری برنامه بازنشستگی کانادا، شرایطی را برای مدیران و کارکنان در نظر گرفته است از جمله اینکه: مدیران و کارکنان نباید هیچ منفعتی در مبادلات این کمیته داشته باشند و اگر منفعتی دارند باید آنها را به صورت کامل افشا کنند. همچنین این کمیته برای تجارت شخصی مدیران و کارکنان شرایطی درنظر گرفته و سرمایه‌گذاری در برخی حوزه‌ها را ممنوع کرده است. مدیران همچنین باید تمامی فعالیت‌های تجاری که مستقیم یا غیرمستقیم با کار این کمیته مرتبط است و باعث تعارض منافع می‌شود را افشا کنند (موسالم و پالاسیوس، ۱۳۹۵).

برخلاف مورد کانادا در کشور ما برای سر و سامان سرمایه‌گذاری صندوق‌ها، انتخاب مدیران شرکت‌ها و هلدینگ‌های زیرمجموعه، نظارت بر فعالیت شرکت ها و مواردی از این قبیل تاکنون سیاست‌های قابل اتکایی اتخاذ نشده است؛ برای نمونه، حضور اعضای هیأت مدیره صندوق بازنشستگی در هیأت مدیره هلدینگ‌های زیرمجموعه صندوق یکی از معضلات مهم بخش سرمایه‌گذاری و امور اقتصادی است زیرا این امر به عدم نظارت درست بر کار شرکت‌ها و نیز تحمیل برخی امور هزینه‌ساز مانند تعداد بیشتر کارکنان به شرکت‌ها می‌انجامد که به ضرر آنها خواهد بود. «برخی از اعضای هیأت مدیره صندوق بازنشستگی کشوری در هیأت مدیره هلدینگ‌های زیرمجموعه صندوق هم حضور دارند. همچنین مدیران صندوق نیز در چنین موقعیتی قرار دارند. خصوصی بودن شرکت‌های زیرمجموعه صندوق چنین امکانی را فراهم کرده است زیرا شامل قانون دوشغله بودن نیست.» (اوقانی آرانی، روح‌الله، ۱۳۹۹).

در نهایت به نظر می‌رسد یا این شرکت‌ها باید به طور کامل دولتی شوند تا دولت بتواند به طور کامل بر آنها نظارت کند و یا دیگر بنگاه‌داری توسط یک سازمان مانند صندوق صورت نگیرد تا مشکلات عدیده‌ای که اکنون وجود دارد، پیش نیاید. با وجود مشکلات ذکر شده تنها کسانی که در این میان زیان می‌کنند بازنشسته‌ها هستند. «من پول بازنشسته‌ها را بگیرم و به این شرکت زیان‌ده مواد غذایی بدهم که چهار میلیارد تومان زیان داشته. سزاوار نیست من از پول بازنشسته به اینها بدهم. من باید سهام بخرم و سود بکنم تا منفعت داشته باشم. پول بازنشسته را صرف اینها کنم ضرر است. بازنشسته با ماهی اینقدر تومان به سختی دارد زندگی می‌کنند. من با آوردن ۷۰ نفر در این شرکت بدون این‌که کارآیی داشته باشند هزینه‌های شرکت را بالا برده‌ام و سود نداشته باشم که هیچ؛ زیان هم داشته باشم و ما به التفاوت زیانش را بدهم! این است که مضرات بنگاه‌داری خیلی بیشتر از سهام‌داری است.» (اوقانی آرانی، روح‌الله، ۱۳۹۹).

منابع:

• ابراهیم‌نژاد علی و مهتاب کریمی. ۱۳۹۷٫ «چالش حکمرانی در صندوق‌های بازنشستگی». فصلنامه تأمین اجتماعی. سال سیزدهم. شماره چهارم.
• هادی زنوز بهروز. ۱۳۹۷٫ صندوق‌های بازنشستگی ایران در گذر زمان (با تأکید بر سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری). انتشارات طرح نقد.
• موسالم آلبرتوآر، پالاسیوس رابرت جی. ۱۳۹۵٫ مدیریت صندوق‌های بازنشستگی: حکمرانی، پاسخگویی و سیاست‌های سرمایه‌گذاری (مجموعه مقالات بانک جهانی). موسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی.
• وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی. ۱۳۹۸٫ «چشم‌انداز صندوق‌های بازنشستگی در ایران». معاونت امور اقتصادی.
• مصاحبه‌های مدیران و کارشناسان صندوق بازنشستگی کشوری با مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در خصوص تعارض منافع در صندوق بازنشستگی کشوری.
• قاسمی مجتبی. ۱۳۹۹٫ بازی پانزی در پرداخت مستمری.

مطالب مرتبط:

بی‌توجهی به مدیریت تعارض منافع در دیوان عدالت اداری واکاوی بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در بهزیستی نئوکورپراتیسم و اصلاح سیاستی در برزیل حکمرانی همکارانه با نهادهای غیر‌دولتی گامهای عملی شفافیت؛ در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اولین نشست توانمندسازی حاکمیت و جامعه: شفاف‌سازی بودجه به عنوان یک راه‌حل