اخیراً اتفاق امیدوارکننده و مثبتی در حوزه قانونگذاری برای مدیریت تعارض منافع رخ داد که درس‌های زیادی برای نظام حکمرانی ایران دارد که اجمالاً می‌توان آن را ارجحیت کارشناسی بر شتابزدگی و سیاست‌زدگی نامید. برای تشریح این اتفاق مثبت ناگزیر از بیان مقدمه‌ای در مورد روند قانونگذاری برای مدیریت تعارض منافع در ایران هستیم.
چنانکه می‌دانیم تعارض منافع به عنوان یکی از علل اصلی بروز ناکارآمدی در سیستم اداری و فساد و اتلاف بودجه، از میانۀ دهۀ ۱۳۹۰ مورد توجه طیف وسیعی از سیاستمداران ایران قرار گرفت. از همین زمان کوشش‌هایی برای مطالعات تطبیقی در این زمینه و همچنین ایجاد بستر حقوقی برای مواجهه با آن در دستور کار دولت و مجلس قرار گرفت. مانند بسیاری از مسائل نظام اداری، مواجهه سیاستگذاران با تعارض منافع نیز مواجهه‌ای راه‌حل‌محور بود. فضای غالب این شد که بدون شکافتن عمیق مسئلۀ تعارض منافع، بلافاصله راهکار قانونگذاری به عنوان راه‌حل مدیریت تعارض در دستور کار قرار گیرد. تردیدی نیست که مدیریت تعارض منافع به قواعد و بسترهای حقوقی مناسب هم نیاز دارد، اما شاید توجه به قانونگذاری در این زمینه به مقدمات و پیش نیازهایی متناسب با زیست‌بوم سیاست و بوروکراسی ایران محتاج بود. این خود بحث مفصلی است. اما با فرض ضرورت تدوین قانون در این زمینه، تیم کارشناسی زبده‌ای در مرکز بررسی‌های استراتژیک و معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری وقت مسئول تدوین لایحه‌ای در این زمینه شد.
لایحۀ مذکور پس از آماده‌سازی در ۷۴ ماده، در دی ۱۳۹۶ برای نظرخواهی عمومی توسط مرکز بررسی‌های استراتژیک منتشر شد و مقارن با همین امر جلسات کارشناسی با ذینفعان مختلف در دستگاه‌های دولتی، بخش خصوصی و اندیشکده‌های فعال با محوریت مرکز بررسی‌ها و معاونت حقوقی برگزار شد. ماحصل این جلسات جرح و تعدیل‌هایی در لایحه بود که باعث شد تعداد مواد آن از ۷۴ ماده به ۶۹ ماده کاهش یابد. این لایحه در هیئت وزیران در مورخ تیر ۱۳۹۸ مورد بررسی قرار گرفت و گویا با ابرام و پافشاری وزاری نفت و اقتصاد برای بررسی مجدد به کمیسیون لوایح هیئت دولت ارجاع داده شد. در کمیسیون لوایح این بار جرح و تعدیل‌های گسترده‌تری صورت گرفت و تعداد مواد این لایحۀ قانونی از ۶۹ ماده به ۴۰ ماده کاهش یافت.
این رفت و برگشت و تعلل حدوداً دوساله در دولت ـ که در نظام سیاستگذاری ایران نامتعارف نیست ـ در کنار جرح و تعدیل‌های زیادی که بر اساس ملاحظات اجرایی بخش‌های اقتصادی دولت در لایحه صورت گرفت، زمینه‌ای برای نارضایتی‌هایی از روند در برخی جریان‌ها و موسسات فعال در نظرخواهی عمومی لایحه پدید آورد و در همین اثنا مقارن با اسفند ۱۳۹۷ پیش‌نویسی که یکی از اندیشکده‌ها برای مذاکره با نمایندگان مجلس تهیه کرده بود، از طرف تعدادی از نمایندگان با شتابزدگی به عنوان طرح امضا شده و طی فرایندی که می‌توان آن را سیاست‌زده خواند، در مجلس دهم اعلام وصول شد.
حدود ۹ ماه بعد (آذر ۱۳۹۸) لایحۀ دولت نیز با اعمال نکات فوق به مجلس ارسال شد، اما اعلام وصول نشد. با انقضای دورۀ فعالیت مجلس دهم و آغاز به کار مجلس یازدهم، مجدداً دولت لایحۀ مذکور را در تیر ۱۳۹۹ به مجلس ارسال کرد، اما با همان لابی‌ها و روند سیاست‌زده ذکرشده، این بار هم لایحه اعلام وصول نشد و همان طرح قبلی که به اذعان تهیه‌کنندگان آن، پیش‌نویس خامی بود در مجلس یازدهم اعلام وصول شده و بلافاصله از آبان ۱۳۹۹ فرایند بررسی آن در کمیسیون اجتماعی آغاز شد. برخی نمایندگان کمیسیون اجتماعی در حالی مدعی بودند که همزمان در حال بررسی طرح و لایحه و تلفیق نقاط قوت هر دو هستند که اساساً لایحۀ دولت اعلام وصول نشده بود و به شکل کاملاً مونتاژگونه برخی مقدمات آن به ویژه در تشخیص مصادیق تعارض منافع (ماده ۳ متن لایحۀ ارسالی دولت به مجلس) به متن طرح در دست بررسی در کمیسیون اجتماعی اضافه شد.
در بهمن ۱۳۹۹ بررسی طرح مذکور در کمیسیون اجتماعی به پایان رسید و در حالی طرح مهیای ارسال به صحن علنی برای بررسی و تصویب نهایی شد که به اذعان تهیه‌کنندگان نسخۀ اولیۀ طرح، با اعمال‌نظرهای گسترده‌ای که در متن طرح در کمیسیون صورت گرفته بود، ماحصل متن نامنسجم، ضعیف و غیرقابل دفاعی بود؛ ضعیف‌تر از همان پیش‌نویس و متن اولیه. از همین زمان تلاش‌های زیادی برای جلوگیری از تصویب این طرح در صحن علنی مجلس صورت گرفت. اما متاسفانه این بار هم شتاب مانع بزرگی مقابل این تلاش‌ها بود: برخی نمایندگان مجلس اصرار داشتند طرح مذکور به سرعت در مجلس تصویب شود تا به عنوان دستاورد مهم مجلس در حوزه تعارض منافع قابل مطرح کردن باشد. ای‌بسا منافعی هم در این زمینه دست‌اندرکار بود که می‌خواست همان متن به شکلی که در کمیسیون تهیه شده تبدیل به قانون شود.
خوشبختانه اقدامات و پیگیری‌های قابل تقدیر از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس، اداره کل تدوین قوانین مجلس و برخی اندیشکده‌های فعال در حوزۀ تعارض منافع صورت گرفت تا با رایزنی‌های فراگیر، طرح مذکور در صحن علنی مجلس مورد بررسی قرار نگیرد. برایند این تلاش‌ها تصویب کلیات طرح در مجلس و دوشوری شدن آن بود که به معنای بازگرداندن طرح به کمیسیون برای بررسی مجدد بود. در بازگشت طرح به کمیسیون اجتماعی مجلس، موضوع بررسی مجدد طرح به مرکز پژوهش‌های مجلس محول شد و مرکز پژوهش‌ها نیز تلاش قابل توجهی برای اخذ نظرات دستگاه‌ها و موسسات فعال در این زمینه ترتیب داد. با این حال، علی‌رغم تلاش‌های صورت‌گرفته برای بهبود متن طرح و رفع نقاط ضعف آن، به سبب آنکه شالوده طرح به لحاظ معیارهای قانون‌نویسی و به ویژه در مسائل کلیدی نظیر تعیین نهاد مسئول اجرای قانون مذکور و دایرۀ شمول مشمولان دچار مشکل بود، باز هم خروجی رضایت‌بخشی حاصل نشد.
در این زمان با توجه به ماموریت رئیس‌جمهور به دفتر بازرسی ویژه ریاست‌جمهوری برای پیگیری برنامه‌های دولت در حوزۀ تعارض منافع و پیشگیری از فساد، با اقدامات موثر و مثبت این دفتر و همراهی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری، تلاش برای بازگرداندن قانونگذاری در حوزه تعارض منافع از خلال فرایند ارائه لایحه مدنظر قرار گرفت که علاوه بر اعلام وصول لایحۀ دولت (که ظاهراً همان لایحۀ دولت قبلی است) یک فوریت رسیدگی به این لایحه نیز در صحن علنی مجلس با دفاع خوب معاون حقوقی رئیس‌جمهور، دکتر محمد دهقان، به تصویب نمایندگان مجلس رسید.
اما این روند پر فراز و نشیب در تاسیس بستر حقوقی برای مدیریت تعارض منافع در ایران برای ما چه درس‌هایی دارد؟ ذیلاً به چند نکتۀ کلیدی اشاره می‌شود:
- قانونگذاری در مسائل مهم و کلیدی نیازمند تانی و درنگ است. درست است که غنیمت شمردن فرصت و استفاده بهینه از زمان برای پیشبرد برنامه‌ها ضرورت دارد، اما قانون به سبب خصلت ته‌نشست‌شونده‌ای که دارد، چیزی بیش از یک مقرره یا مصوبه هیئت وزیران یا بخشنامه و دستورالعمل یک دستگاه است و شتاب‌بردار نیست. تجربۀ قانونگذاری شتابزده و نسنجیده در حوزه ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد که مالاً به بی‌خاصیت شدن آن قانون انجامید، نباید در حوزۀ تعارض منافع تکرار شود. مرحوم مطهری معتقد بود هر طلبه‌ای وارد حوزه‌های علمیه می‌شود «آسید حرکت» است اما در گذر زمان تبدیل به «آشیخ ترمز» می‌شود. یعنی میل به دگرگونی و تحول تدریجاً در نهاد حوزه به محافظه‌کاری و ایستادن مقابل تغییر منجر می‌شود. اگر این تعبیر مطهری را بپذیریم، خصلت نهاد همین است که محافظه‌کاری و تدریج را به روندها تزریق کند. نمایندگان محترم مجلس در دورۀ یازدهم به ویژه در سال‌های اول، خصلت «سید حرکت» دارند؛ می‌خواهد با شتاب و ضرب و زور اقدامی صورت دهند. اما همانطور که گفته شد نیاز است بین تسریع در پیگیری مسائل، میزانی از عمق و کارشناسی و درنگ به کار تزریق شود تا موازنۀ درستی شکل بگیرد. نهاد قانون ماهیتاً نهادی پایدار و نظم‌آفرین است؛ برای تاسیس متن قانونی جدید باید به ویژگی‌های این نهاد تن داد.
- همانطور که ابتدای نوشته ذکر شد، شاید قانونگذاری بهترین خاستگاه و نقطه‌عزیمت برای مدیریت تعارض منافع در سیستم اداری ایران نبود و بهتر بود به جای تمرکز بر قانونگذاری، طیفی از اقدامات پیش‌نیاز نظیر آموزش، شناسایی مصادیق و مدیریت تعارض با رویکردهای مسئله‌محور و متعین در هر حوزه در دستور کار قرار می‌گرفت. اما به هر ترتیب اکنون که قانونگذاری در این زمینه تبدیل به یک دستورکار اجتناب‌ناپذیر شده، بهتر است قانون پخته و حساب‌شده‌ای تصویب کرد که به جای بن‌بست و معطل ماندن در حوزۀ اجرا، بیشترین احتمال و امکان عملی شدن را داشته باشد.
- درست است که در ایران عموماً فضای سیاسی بر رویکرد کارشناسی غلبه داشته و دارد، اما اقدام معقول معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری در پیگیری اعلام وصول لایحۀ دولت قبلی، به منزلۀ آن است که هنوز در سیستم حکمرانی ایران درجه‌ای از توجه به رویکرد کارشناسی وجود دارد. گو اینکه لایحۀ دولت قبلی هم از مسائل و خلل‌هایی رنج می‌برد، اما لااقل محصول خرد جمعی و کار تیمی بوده و شالودۀ بهتری دارد.
- این اقدام مثبت معاونت حقوقی و دفتر بازرسی ویژه ریاست‌جمهوری می‌تواند الگویی بدیل در مقابل رویکردی باشد که نفی کورکورانۀ گذشته را تجویز می‌کند. شاید در اقدامات دولت قبلی گام‌های درست و حساب‌شده‌ای برداشته شده که نیازمند تکمیل و توسعه است. با نفی گذشته نمی‌توان به جایی رسید، باید گذشته را پلۀ صعود برای اکنون کرد.
به هر صورت، قانونگذاری برای مسئلۀ مهمی نظیر تعارض منافع به تعبیر جامعه‌شناختی، خصلت بازتابندگی (reflexivity) دارد؛ به عبارت دیگر، همان منافع متعارضی که در سیستم اداری و حکمرانی جریان دارد، خودش را بر روند تاسیس قانون در این زمینه نیز تحمیل می‌کند و کشاکشی از منافع خواه‌ناخواه در این زمینه نیز وجود دارد. برای به حداقل رساندن تاثیر منافع متعارض دستگاه‌ها، گروه‌ها و جریان‌های مختلف در تصویب قانون برای این مسئلۀ کلیدی و حساس کشور، استفادۀ حداکثری از ظرفیت گروه‌ها و نهادهایی که منفعتشان در ایجاد قانون درست در این زمینه است ضرورت دارد؛ موسسات پژوهشی، کانون‌های فکر، رسانه‌ها، تشکل‌های مردمی و امثالهم می‌توانند ناظر و رصدکننده روند قانونگذاری در این زمینه بوده و تا حد امکان، مانع انحراف یافتن مفاد قانون به سمت منافع گروه‌های ذینفع شوند؛ اما لازمۀ چنین ایفای نقشی، شفافیت حداقلی در مجلس در مورد روند رسیدگی به موضوعات در کمیسیون‌ها و صحن مجلس است؛ شفافیتی که نازل‌ترین حد آن اطلاع‌رسانی از روند، انتشار گام به گام متن مصوب در هر مرحله و فراگیری در دعوت از متخصصان و ذینفعان در روند بررسی است.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=21700
بدون دیدگاه