پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
کارشناسی ارشد مطالعات توسعه
تبصره‌های دو تا شش ماده ۱۰۰ قانون شهرداری که در سال ۱۳۵۸ بر اساس «لایحه قانونی اصلاح تبصره‌های ماده ۱۰۰ قانون شهرداری» اجرایی شده است، به کمیسیون ماده ۱۰۰ اجازه می‌دهد مابه‌ازای تخلفات ساختمانی رأی به اخذ جریمه دهد. ساختار کمیسیون ماده ۱۰۰ و اقتصاد سیاسی حاکم بر شرایط این کمیسیون را تبدیل به یکی از منابع اصلی درآمد شهرداری‌ها کرده است، مسئله‌ای که سالیان دراز به‌عنوان یکی از دلایل اصلی ناپایداری شهرها معرفی می‌شود. بنا به نظر کارشناسان این مسئله یک موقعیت تعارض منافع است.
تعارض منافع نهادی به مثابه حلقه مفقوده مدیریت تعارض منافع
اما کمیسیون ماده ۱۰۰ درگیر چه انواع و موقعیت‌های تعارض منافعی است؟ و اساساً چگونه می‌توان آن را مدیریت کرد؟ در سال‌های اخیر مسئله تعارض منافع به یکی از مسائل موردتوجه اندیشکده‌ها و سیاست‌گذاران تبدیل‌شده است و درنتیجه آن تاکنون یک لایحه و یک طرح در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول‌شده است. اما نکته مهم آن است که توجه‌ها در حال حاضر معطوف به موقعیت‌های تعارض منافع غیر نظام‌مند (موردی) است. یعنی موقعیت‌های تعارض منافعی که بیشتر شخص‌محور هستند و افراد درگیر موقعیت‌های تعارض منافع می‌شوند.
جدا از آنکه علاوه بر موقعیت‌های تعارض منافع شخص‌محور ما با انواعی از موقعیت‌های تعارض منافع سازمانی (یا نهادی) مواجه هستیم، اساساً علاوه بر موقعیت‌های موردی، موقعیت‌های نظام‌مند و تعمیم‌یافته نیز در کشورهای درحال‌توسعه بروز و ظهور جدی دارند. در رابطه با تعارض منافع سازمان‌محور، یکی از اصطلاحات جاافتاده در مدیریت تعارض منافع دانشگاه‌ها «تعارض منافع نهادی[۱]» است که به مدیریت تعارض منافع در رابطه با نهاد دانشگاه و صنعت می‌پردازد. برای مثال بر اساس یک پیمایش ۲۷ درصد از دپارتمان‌های بالینی و ۱۶ درصد از دپارتمان‌های پیشابالینی (نظری) درآمدهایی ناشی از گواهی تولیدات دارای حقوق معنوی کسب می‌کنند[۲]. بنابراین بخش تجاری‌سازی اختراعات (انتقال فنّاوری) به‌عنوان پاشنه آشیل ارتباطات صنعت و دانشگاه که منجر به انحراف پژوهش‌های دانشگاهی می‌شود موردتوجه قرار می‌گیرد.
این در حالی است که اساساً مسئله تعارض منافع در ایران موقعیتی مربوط به «افراد» در نظر گرفته می‌شود. این خطا درنهایت می‌تواند مدیریت تعارض منافع را با مشکلات جدی مواجه سازد و کارآمدی قوانین مرتبط به مدیریت تعارض منافع را زیر سؤال ببرد. نکته مهم آنکه موقعیت‌های متنوعی از تعارض منافع سازمانی را می‌توان در ایران شناسایی کرد. به‌عنوان‌مثال ارزیابی آلاینده‌های محیطی کارخانه‌ها و بیمارستان‌ها توسط آزمایشگاه‌های معتمد سازمان محیط‌زیست در ایران درگیر موقعیت تعارض درآمد و وظیفه است.
بر این اساس حداقل پیشنهاد آن است که مدیریت تعارض منافع در قالب قوانین دوقلو پیگیری شود، آن‌چنان‌که یک قانون مدیریت تعارض منافع در سطح افراد را مدیریت کند و قانون دیگر تعارض منافع سازمانی را به‌عنوان هدف در نظر بگیرد. جدا بودن این دو قانون ازآن‌جهت اهمیت دارد که روش‌های مدیریت تعارض منافع فردی و سازمانی از یکدیگر جدا بوده و نیازمند تدابیر مجزا هستند.
تعارض منافع نظام‌مند چیست؟
اما مهم‌تر از تفکیک فردمحور-سازمان‌محور در انواع تعارض منافع، انواع تعارض منافع نظام‌مند و غیر نظام‌مند است. این گونه‌شناسی منحصر در نوع تعارض منافع فردی و سازمانی نبوده و بسیاری از موقعیت‌های تعارض منافع را شامل می‌شود. مؤلفه تفکیک‌کننده این دو نوع تعارض منافع در آن است که ویژگی ایجادکننده موقعیت تعارض منافع در جایگاه قرار دارد یا افراد متولی آن موجب خلق موقعیت تعارض منافع می‌شوند. برای مثال درصورتی‌که یکی از طرفین دعوا از خویشاوندان قاضی باشند، آنگاه موقعیت تعارض منافع خویشاوندی رخ خواهد داد، اما تنها با تغییر قاضی پرونده موقعیت تعارض منافع مرتفع خواهد شد. این موقعیت تعارض منافع موردی و غیر نظام‌مند است.
حال موقعیت دیگری را متصور شد، پزشکان مابه‌ازای عمل جراحی انجام‌شده مبلغی تحت عنوان کارانه دریافت می‌کنند. این نوع پرداخت مابه‌ازا باعث می‌شود این اشکال به وجود آید که برخی پزشکان عمل غیرضروری را به بیمار تحمیل کنند. این موقعیت تعارض منافع با تغییر پزشک مدیریت نخواهد شد چراکه اساساً ناشی از فرد نیست، بلکه مجوزها و فرایندهای جایگاه منجر به شکل‌گیری موقعیت تعارض منافع شده است. ما این موقعیت‌ها را تعارض منافع نظام‌مند یا تعمیم‌یافته می‌نامیم. در چنین موقعیت‌هایی دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع راهگشا نخواهد بود، چراکه اساساً مسئله ناشی از طراحی فرایند است.
موقعیت‌های مختلفی از تعارض منافع نظام‌مند در ایران وجود دارد که موجب ناکارآمدی و کژ کارکردی‌های عمیقی شده است. شورای پول و اعتبار یکی از نهادهایی است که درگیر موقعیت قاعده‌گذاری برای خود است. شورای پول و اعتبار مسئول سیاست‌گذاری‌های پولی و مالی اقتصاد کشور است و درباره مباحثی همچون سیاست‌های ارزی، انتشار پول، نرخ بهره، انتشار اوراق قرضه و مشابه آن تصمیم‌گیری می‌کند. اما اکثر اعضای شورای پول و اعتبار متشکل از اعضای کابینه دولت هستند. درواقع وزرای دولت تصمیماتی اتخاذ می‌کنند که مستقیماً بر وزارتخانه‌های آنان تأثیر داشته و تعیین‌کننده وضعیت آنها است. بدیهی است که تغییر افراد (چه کسی وزیر باشد) تأثیری بر مدیریت تعارض منافع در این شورا ندارد و از اساس باید قاعده انتخاب افراد این شورا تغییر کند.
دیگر موقعیت‌های تعارض منافع نظام‌مند شامل ادغام وزارتخانه‌ها بازرگانی و صنعت با یکدیگر، ادغام وزارتخانه‌های کار و رفاه و تأمین اجتماعی با یکدیگر، اعطای پروانه وکالت توسط کانون وکلا، تعیین میزان پذیرش دانشجویان پزشکی توسط پزشکان، دریافت درآمد ناشی از صادرات برق به‌عنوان درآمد اختصاصی و مشابه آن اشاره کرد.
تعارض منافع نظام‌مند چگونه پدید می‌آید و راه مدیریت آن چیست؟
این موقعیت‌های تعارض منافع به‌طور عمومی ناشی از اشتباهات اساسی در طراحی مدیریت فرایندها به‌صورت عمومی است. این اشتباهات در معماری فرایندها بیش از آنکه ناشی از عدم آگاهی طراحان باشد، مربوط به مناسبات قدرت ذی‌نفعان در موضوع است. برای مثال تعارض منافع مربوط به کارانه پزشکان و یا اعطای بودجه مابه‌ازای افراد بستری‌شده در بیمارستان‌ها ناشی از انتخاب «شاخص عملکرد کلیدی» (Key Performance Indicator) اشتباه است. برای مثال کارانه پزشکان بجای فعالیت می‌تواند مبتنی بر نتیجه باشد، یعنی کارانه پزشکان کسری از بیماران بهبودیافته بر هزینه‌های عمومی آن بیماران باشد.
همچنین بخش عمده از تعارضات منافع نظام‌مند می‌تواند ناشی از اهداف سازمانی متعارض (Conflict in Organizational Objective) باشد. قرار گرفتن دو هدف افزایش و بهبود بازرگانی و صنعت در یک وزارتخانه اساساً منجر به تعارض منافع خواهد شد و نمی‌توان از متولیان آن انتظار توجه متوازن به هر دو هدف داشت. در سطوح خردتر طراحی اشتباه فرایندهای سازمانی موجب شکل‌گیری موقعیت‌های تعارض منافع می‌شود.
ابتکارات فراوانی برای مدیریت تعارض منافع نظام‌مند در سطح جهانی پیگیری می‌شود. در مقدمه خبرنامه شماره ۲۴ به تفکیک رشته‌های تحصیلی فعالیت‌های دارای تعارض منافع همچون مهندسی ساختمان و نظارت مهندسی ساختمان، پزشکی و پزشکی قانونی، بانکداری تجاری و بانک مرکزی و مشابه آن پرداخته شده است. یکی دیگر از شیوه‌های مدیریت تعارض منافع تفکیک تشخیص و اصلاح است. برای مثال رویکرد بالینی به تعمیر خودرو یکی از این تفکیک‌ها است. بر اساس این رویکرد کلینیک‌های تشخیص عیب خودرو به بررسی وضعیت خودرو و تعیین عیب آن می‌پردازند بدون آنکه وظیفه تعمیر آن را برعهده داشته باشند و شما پس از تعیین عیب به سراغ تعمیرکار می‌رود. این شیوه باعث می‌شود تعمیرکاران خودرو نتوانند از عدم آگاهی رانندگان سوءاستفاده کنند. تشخیص‌دهندگان عیب خودرو نیز به دلیل آنکه نتیجه هیچ فرقی برای آنها ندارد، تنها معایب حقیقی خودرو را برای شما گواهی می‌کنند. در این حالت نیز امکان بروز موقعیت تعارض منافع در قالب تبانی خدمتگزاران هست؛ اما نسبت به تجمیع دو وظیفه در یک نقش احتمال بروز کمتری دارد.
چگونه تعارض منافع نظام‌مند در کشور پیگیری شود؟
آن‌چنان‌که مباحث بالا نشان می‌دهد بخش بزرگی از تعارض منافع در نظام اداری مربوط به موقعیت‌های تعارض منافع نظام‌مند و تعمیم‌یافته‌ای هستند که با دستورالعمل‌های متداول مدیریت تعارض منافع قابل‌حل نیستند. اساساً دستورالعمل‌های مدیریت تعارض منافع به موقعیت‌های موردی و غیر نظام‌مند شامل دریافت هدیه، خویشاوندی، سهامداری و مالکیت، اشتغال هم‌زمان و مشابه آن می‌پردازد. اما موقعیت‌های تعارض منافع نظام‌مند اساساً نیازمند اصلاحات فرایندی در نظام اداری است. این موقعیت‌های تعارض منافع نظام‌مند از موقعیت‌های فردی خرد همچون تعارض منافع در کارانه پزشکان شروع می‌شود و تا موارد بزرگ‌تر آن همچون تعارض منافع نمایندگان مجلس در اولویت دادن به منافع حزبی و منطقه‌ای در مقابل منافع ملی را شامل می‌شود. همچنین موقعیت‌های تعارض منافع سازمانی بخش عمده‌ای از موقعیت‌های تعارض منافع نظام‌مند را تشکیل می‌دهند.
موقعیت‌های تعارض منافع نظام‌مند با تکیه‌بر قانون عمومی و واحد مدیریت تعارض منافع حل نخواهند شد. این موقعیت‌ها اختصاصی دستگاه‌ها بوده و در هر سازمان به شکلی خاص خود را نشان می‌دهد. مدیریت این موقعیت‌های تعارض منافع مستلزم بررسی فرایندی سازمان‌ها و نهادها است و لاجرم باید به‌صورت گام‌به‌گام و دستگاه به دستگاه نسبت به مدیریت آنها اقدام کرد. اما مهم‌ترین کاری که می‌توان انجام داد آن است که از انباشت موقعیت‌های جدید جلوگیری کرد. در سطح قوانین مجلس ضرورت دارد تمام طرح‌ها و لوایح وصول‌شده از منظر تعارض منافع موردبررسی قرار گیرد و در صورت وجود این موقعیت‌ها از تصویب آنها جلوگیری کرد. به عبارت دیگر، هر طرح یا لایحه‌ی قابل وصول در مجلس، دارای یک پیوست مدیریت تعارض منافع باشد که در آن تمهیدات لازم برای مدیریت تعارض منافع در آن حوزه‌ی مشخص اندیشیده شده باشد. علاوه بر این نهادهایی همچون سازمان اداری و استخدامی کشور می‌توانند بازبینی فرایندی دستگاه‌های دولتی و عمومی غیردولتی را موردتوجه قرار داده و فرایندهای دارای تعارض منافع را بازبینی کنند.
این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۲۶ در تاریخ ۷/۱۰/۹۹ منتشر شده است.
پانوشت:
- [۱] Institutional Conflict of Interest (ICOI)
- [۲] Institute of Medicine (US) Committee on Conflict of Interest in Medical Research, Education, and Practice; Lo B, Field MJ, editors. Conflict of Interest in Medical Research, Education, and Practice. Washington (DC): National Academies Press (US); 2009. 8, Institutional Conflicts of Interest. Available from: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK22934/
بدون دیدگاه