شفافیت برای دیگران، پنهان‌کاری برای خود

قراین و شواهد این نگرانی را ایجاد کرده است که مدیریت تعارض منافع در ایران تبدیل به ابزار سیاسی‌کاری شده است زیرا وضعیت نشان می‌دهد که تعارض منافعی آشکار و غیرقابل چشم‌پوشی در روند تصویب قانون مدیریت تعارض منافع در ایران وجود دارد که تمامی شعارهای مربوط به شفافیت و مقابله با تعارض منافع را دود کرده و به آسمان می‌فرستد. در واقع، دست اندرکاران این ماجرا برای منافع خودشان طرحی را آماده کرده‌اند و اختیاراتی به قوه‌ی قضاییه (سازمان بازرسی کل کشور) و نهادهای امنیتی سپرده‌اند؛ در حالی که همان دست اندرکاران از ماه‌های قبل، از طرف این نهادها  برای طراحی سامانه‌ای که در طرح مذکور برای احصای مصادیق تعارض منافع پیش‌بینی‌شده هم پروژه‌ای گرفته است!

کمال رضوی

 

قانون مدیریت تعارض منافع در ایران زیر سایه‌ای از موقعیت تعارض منافع قرار گرفته است که بسیار سخت به نظر می‌رسد که بتواند مسائل و مشکلات واقعی کشور را حل کند. نمایش دادن و تقلید ناهمسان برای کسب مشروعیت، معضل نظام حکمرانی و فضای نخبگانی بسیاری از کشورهایی است که با مسئله‌ی توانمندی و ظرفیت اجرایی پایین مواجه هستند. افراد و نهادهای مختلف درون و بیرون نظام حکمرانی، ترجیح می‌دهند به جای حل واقعی مسائل و مشکلات، با اقداماتی نظیر ایجاد نهاد و سازمان جدید، سندنویسی، طراحی سامانه، پژوهش‌سازی و دیگر اقدامات پرطمطراق و فریبنده، کسری مشروعیت ناشی از ناکارآمدی و فقدان ظرفیت اجرایی را جبران کنند. خاستگاه این معضل، درون نظام حکمرانی و سیستم اداری کشورهاست، اما به سرعت به مثابه شیوه‌ای کم‌زحمت و پربازده به درون بخش‌های مختلف جامعه نیز تسری می‌یابد.

از زمانی که مسئله‌ی مبارزه با فساد در آموزه‌های نهادهای بین‌المللی به عنوان راهکاری برای تقویت کارآمدی مطرح شد، در ایران نیز شاهد شکل گرفتن بیش از ده نهاد و ستاد و کمیسیون و …. برای مبارزه با مفاسد اقتصادی و اداری بوده‌ایم. اما قریب به ۳۰ سال پس از شکل‌گیری و تکوین این نهادها، اغلب رتبه‌ی ایران در امر مبارزه با فساد تنزل یافته است و شاهد شکل‌گیری فسادهای بزرگتر و سازمان‌یافته‌تر بوده‌ایم. آیا این همان چیزی است که نویسندگان کتاب «توانمندسازی حکومت» از آن با عنوان «دام قابلیت» و «وضعیت در گل‌ماندگی» یاد کرده‌اند؟ وضعیتی که هر چه یک نظام اداری و حکمرانی بیشتر برای خروج از آن تلاش می‌کند، بیشتر درون آن فرو رفته و زمین‌گیر می‌شود.

از ابتدای تسری مسئله‌ی تعارض منافع از درون محافل نخبگان به فضای عمومی کشور و شکل‌گیری اجماع لفظی و ظاهری در مورد لزوم مبارزه با تعارض منافع در نظام حکمرانی، این خطر به طور جدی احساس می‌شد که مسئله‌ی مدیریت تعارض منافع نیز مانند شفافیت و مقابله با فساد، به مسئله‌ای تبلیغات و میان‌تهی بدل شود که نهادهای مختلف برای نمایش مسئله‌فهمی و کارآمدی به شکل لفظی به ترویج و تکرار آن روی آورده و از اقدامات مسئله‌محور و واقعی (که سخت، زمان‌بر و هزینه‌بردار است) پرهیز کنند. به تعبیر رایج، مسئله‌ی تعارض منافع نیز «لقلقه‌ی زبان» و ابزاری برای سیاسی‌کاری شود. هنوز زود است که بتوان گفت مدیریت تعارض منافع نیز مانند مبارزه با فساد مشمول همین روند شده است، اما قراین و شواهد به شکل روزافزونی این نگرانی را تقویت می‌کند که همین روند در حال تکوین است.

نمونه‌ی بارز و متاخر این مسئله، طراحی و تصویب قانون مدیریت تعارض منافع در نظام حکمرانی است. چنانکه می‌دانیم از سال ۱۳۹۵ در معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری تیم متشکل و مطلع حقوقی برای تدوین لایحه مدیریت تعارض منافع شکل گرفت و پس از دو سال کار، لایحه‌ای نظام‌یافته و وزین به لحاظ حقوقی برای نظرخواهی عمومی منتشر شد. این لایحه مطابق گفته‌ی طراحان، حاصل صدها ساعت کار کارشناسی و هم‌اندیشی با ذینفعان مختلف بود؛ خروجی کار نیز بر همین امر صحه می‌گذارد که لایحه از دالان مباحث کارشناسی زیادی عبور کرده است؛ هرچند مانند هر لایحه و طرح قانونی دیگر نقاط ضعف خود را هم داشته است. این لایحه قریب به دو سال نیز در معرض نقد و بررسی عمومی بود که این کار با محوریت مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری صورت گرفته و در نهایت به تدوین متن نهایی لایحه و تقدیم آن به مجلس شورای اسلامی در آذر ۱۳۹۸ منجر شد.

اما درست در فرایند تدوین لایحه، به مصداق بسیاری از موازی‌کاری‌هایی که نشانه‌ی نابالغی یک جامعه و سیستم حکمرانی است، گروه دیگری که در تدوین قانون مدیریت تعارض منافع دچار تعارض منافع بودند، به تدوین یک طرح موازی و ارائه آن در مجلس روی آوردند؛ به طوری که چند ماه مانده به جمع‌بندی نظرات کارشناسی حاصل از نظرخواهی عمومی توسط دولت و تقدیم متن نهایی لایحه، به یک باره «طرح مدیریت تعارض منافع» در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شد؛ طرحی که هر حقوقدان و کارشناس مطلع در حوزه‌ی تعارض منافع آن را مرور کند، اذعان می‌کند که طرحی ناپخته، پر از ایراد شکلی و محتوایی و فاقد ساختار و سازماندهی یک طرح قانونی وزین، حساب‌شده و حاصل کار کارشناسی حقوقی است؛ چنانکه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نیز نتوانست بر ایرادهای اساسی این طرح چشم بسته و در اظهارنظر کارشناسی خود، بر لزوم مبنا قرار دادن لایحه و ادغام طرح در آن تاکید کرد.

برای ناظری چون نگارنده که مسئله را از بیرون دنبال می‌کند تردیدی ایجاد نمی‌شود که قانون مدیریت تعارض منافع در این کشور خود مشمول تعارض منافع آن هم در شکل حاد و چندگانه‌ی خود شده است: طراحان طرح مدیریت تعارض منافع، مسئولیت اصلی مدیریت تعارض منافع را از دولت گرفته و به قوه‌ی قضاییه (سازمان بازرسی کل کشور) و نهادهای امنیتی سپرده‌اند؛ جهت‌گیری‌ای که در روند تصویب طرح در کمیسیون اجتماعی مجلس نیز تشدید شده و به جرم‌انگاری‌های نامتعارف و غیرکارشناسی در برخورد با یک مسئله ناهنجار اجتماعی و اداری بدل شد. توضیح آنکه، هنوز در جامعه‌ی ایران، بسیاری از موقعیت‌های تعارض منافع نظیر اشتغال بیرونی یا درب‌های گردان، از سوی جامعه به عنوان امری نابهنجار شناسایی و تصدیق نشده است. تا زمانی که در یک جامعه، کژانگاری و قبح‌انگاری یک مسئله رخ نداده باشد، ارتقا دادن موضوع از سطح اجتماعی به سطح قضایی و جرم‌انگارانه، یک اقدام سطحی و به مثابه بی‌خاصیت کردن مقابله با مسئله است. نخست درون وجدان جمعی جامعه باید پذیرفته شود که بروز تعارض منافع در موقعیت‌هایی نظیر اشتغال بیرونی یا ارتباطات پساشغلی و خویشاوندی و سهامداری و … اموری قبیح، ناعادلانه و اجحاف‌آمیز است و سپس بخش محدودی از این دایره‌ی کژانگاری که توسط جامعه صورت گرفت، به مثابه تخطی حاد از هنجارها، مشمول جرم‌انگاری و برخورد کیفری شود. اما این ملاحظات، علی‌رغم تذکرهای پیاپی، در تدوین و تصویب طرح مذکور ابداً دیده نشد. از دید ناظر دور نمی‌ماند که در اینجا نزاع بر سر هژمونی و اقتدار سازمانی قوه‌ی قضاییه و مجلس یا دولت است. احتمالا کسانی که در روند تدوین طرح نقش داشته‌اند، تحت تاثیر سیاسی‌بازی‌های رایج در فضای ایران با خود چنین فرض کرده‌اند که قوه‌ی قضاییه به مثابه یک قوه‌ی انتصابی و مجلس به مثابه نهادی که انتخابات آن تا اطلاع ثانوی مهندسی خواهد شد، همواره از تیررس تغییر و تحولات بنیادی به دور بوده و اگر مسئولیت اجرای چنین قانونی به قوه‌ی قضاییه سپرده شود، نگرانی‌ای از باب تغییر و تحول در فضای سیاسی و رفت‌وآمد دولت‌های اصولگرا و اصلاح‌طلب و اعتدالی نخواهد بود. حال آنکه در لایحه‌ی مدیریت تعارض منافع، بر اساس نگاه حرفه‌ای و کژانگارانه به مقوله‌ی تعارض منافع (به جای نگاه امنیتی و جرم‌انگارانه) بر لزوم تشکیل هیئت‌های مدیریت تعارض منافع در بدنه‌ی دولت برای مدیریت مسئله تاکید شده بود؛ درست مشابه کمیته‌های مقابله با تخلف اداری که بر اساس ضوابط درون‌سازمانی به شناسایی و برخورد با مصادیق تخلف روی آورده و در صورت لزوم، پرونده‌های تخلف را به سیستم قضایی ارجاع می‌دهند.

این کلان‌ترین وجه تعارض منافع در روند تصویب قانون مدیریت تعارض منافع است؛ اما چه می‌شود اگر دریابیم مجموعه‌ای که خود اقدام به طراحی طرح مدیریت تعارض منافع و ارائه‌ی آن به تعدادی از نمایندگان مجلس کرده و از طریق روابط و لابی‌های سیاسی طرح را در دستور کار کمیسیون اجتماعی مجلس فعلی قرار داده است، خود از ماه‌ها قبل، پروژه‌ای از قوه‌ی قضایی برای طراحی سامانه‌ای که در طرح مذکور برای احصای مصادیق تعارض منافع پیش‌بینی‌شده هم گرفته است! تعارض منافعی آشکار و غیرقابل چشم‌پوشی که تمامی شعارهای مربوط به شفافیت و مقابله با تعارض منافع را دود کرده و به آسمان می‌فرستد.

همین تعارض منافع است که اجازه نمی‌دهد بیش از ۳ ماه و نیم از تصویب طرح مذکور در کمیسیون اجتماعی مجلس، طرح تصویب‌شده در فضای عمومی منتشر شده و مورد نقادی و ارزیابی کارشناسان قرار گیرد. از ۲۱ دی ۱۳۹۹ که پایان بررسی طرح مدیریت تعارض منافع در کمیسیون اجتماعی توسط رئیس و سخنگوی این کمیسیون مطرح شد، تا امروز بیش از ۳ ماه و نیم می‌گذرد، اما همچنان از انتشار عمومی این طرح طفره رفته‌اند و این یعنی از دست رفتن فرصت چند ماهه برای نقادی کارشناسانه یک قانون مهم و کلیدی در این کشور.

عوارض تصویب یک قانون ضعیف و ناپخته برای مدیریت تعارض منافع مستقیم متوجه نظام حکمرانی است و اگر عقلانیتی درون سیستم تقنینی، قضایی و اجرایی کشور باشد، اجازه نمی‌دهد که مقابله با تعارض منافع هم به همان سرنوشتی دچار شود که مقابله با فساد دچار آن شد: تصویب یک قانون ضعیف که بسیاری از ابعاد مسئله را ندیده است و به جای پیش‌بینی ضمانت‌ها و سازوکارهای اجرای «واقعی»، با نشان دادن داغ و درفش و جرم‌انگاری‌های چندلایه درصدد مقابله با یک مسئله‌ی اجتماعی است.

اصرار بر عدم انتشار این طرح، علاوه بر آنکه معرف درگیری تعارض منافع برای لابی‌کنندگان طرح است، مصداقی از همان ضرب‌المثل قدیمی نیز هست که «مرگ خوب است اما برای همسایه.» به همین سیاق باید گفت که گویی ترجمان شفافیت مورد نظر برای برخی جریان‌ها، «شفافیت برای دیگران، پنهان‌کاری برای خود» است که اگر این‌چنین نبود ارائه‌ی گزارشی شفاف، روشن و دقیق از روند طراحی طرح مدیریت تعارض منافع، پیش‌بینی سامانه‌ای در سازمان بازرسی کل کشور برای احصای مصادیق در این طرح و سپس گرفتن پروژه‌ی طراحی سامانه‌ی مذکور و لابی‌گری‌ها و پنهان‌کاری در روند تصویب شتابزده طرح در مجلس با مسکوت گذاشتن لایحه دولت توسط جریان مذکور ضروری می‌نمود. در این صورت شاید می‌شد از کنار داعیه‌ی شفافیت، با لبخندی تلخ عبور نکرده و هم‌افزایی و همکاری برای مقابله با یک معضل اساسی کشور را جدا از نگاه‌های سیاست‌زده و غیرکارشناسی جدی گرفت.

همه‌ی این موانع و دست‌اندازها در مقابله با مسئله‌ی تعارض منافع که در تاروپود نظام اداری و اجتماعی کشور تنیده است، ما را از پویش و پشتکار برای پیگیری مسئله بر بستری کارشناسی و پرهیز از دعواهای حیدری ـ نعمتی در این زمینه باز نمی‌دارد. باید همان‌طور که پیشتر نیز یکی از همکاران مرکز توانمندسازی در این ستون نوشت، «مدیریت تعارض منافع» را از «تعارض منافع» نجات داد و به جای سیاسی‌بازی و عدم شفافیت در مواجهه با مسائل نظام اداری، به فکر حل مسئله‌محور، تدریجی و گام به گام مسائل در بستری تعارض‌آمیز و مسیری پرسنگلاخ بود و بدون سرخوردگی، ناامیدی و چرخش به سمت مرحله‌سوزی یا در جا زدن، برای حل این مسئله بی‌وقفه کوشش کرد.

** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۴۱ منتشر شده است.

مطالب مرتبط:

شفافیت گامی به سوی ارتقا کشور بررسی شفافیت لایحه بودجه ۹۸ شفافیت و دولت الکترونیک شفافیت و فساد در اقتصاد ایران گامهای عملی شفافیت؛ در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نظام بانکی غیرشفاف؛ بستر فسادآفرین