مدیریت تعارض منافع، ابزاری برای تدوین «سیاست خوب»

برای دستیابی به رشد اقتصادی، مبارزه با فقر و نابرابری و کاهش فساد نسل‌های مختلفی ازنظریات توسعه، الگوهای متفاوتی ارائه داده‌اند. تفاوت در توصیه‌های نظریات مختلف را می‌توان به اختلاف‌های آن‌ها در شناسایی ریشه‌های تداوم رکود اقتصادی و سیاسی در کشورهای در حال توسعه توضیح داد. بر اساس مشاهدات تجربی می‌توان چرخه‌ای را ترسیم کرد که این وضعیت را بازتولید می‌کند. عناصر چنین چرخه‌ای عبارت خواهند بود از رکود اقتصادی، هزینه مبادله بالای بازارها، حقوق مالکیت ضعیف و مداخلات نامناسب، رانت‌جویی و فساد و حکومت‌های غیرپاسخگو. هر نسل از اقتصاددان‌ها و دانشمندان علوم سیاسی برای حل مشکلات جوامع در حال توسعه، یکی از حلقه‌های این زنجیره را به عنوان نقطه ورود شناسایی کرده است و بر حل مشکلات در آن حوزه تمرکز داشته است.

بهنام ذوقی رودسری

پژوهشگر توسعه

کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

تجربیات چندین دهه برنامه ریزی توسعه‌ای نشان داده است که توصیه‌های معمول به کشورهای در حال توسعه همچون عناصری از «حکمرانی خوب» درست همانند نسل قبلی برنامه‌ریزی‌های توسعه‌ای مبتنی بر تعدیل ساختاری و کاهش مداخله دولت در اقتصاد، عملاً دستاوردهای چشمگیری نداشته‌اند ( برای اطلاعات بیشتر به این مطلب مراجعه کنید) و در بسیاری از موارد موجب افزایش فساد، از بین رفتن ثبات سیاسی و بسته شدن مسیر اصلاحات در این کشورها شده‌اند. این برنامه‌های تجویزی همچون ایجاد فشار برای ملزم ساختن دولت‌های کمتر توسعه یافته به پاسخگویی بیشتر یا آزادی رسانه‌ها در جهت افشای فساد هنوز هم سکه رایج بحث‌های سیاسی غیرکارشناسی هستند. در نگاهی اخلاق‌محور، پیگیری چنین طرح‌هایی ضروری به نظر می‌رسند اما با ترسیم یک نقشه راه دقیق برای توسعه در کشورهای در مراحل مختلف توسعه نمی‌توان اظهار نظرهای قطعی و اخلاق‌محور را الگوی عمل قرار داد. برخی از این طرح‌ها به تعبیر فریدمن منجر به افزایش فساد و ناکارآمدی شدند، بعضی از آن‌ها به تعبیر جفری ساکس منجر به از دست رفتن فرصت‌های ملت‌ها در طول ربع قرن شدند و برخی دیگر به تعبیر مشتاق خان باعث پسرفت و بسته شدن امکان اصلاحات شدند. البته هر کدام از این سیاست‌ها دستاوردهایی داشته‌اند اما نظریات جدیدتر تلاش کرده‌اند تا با بازنگری در این طرح‌ها بکوشند کارایی و بهره‌وری آن‌ها را بالا ببرند.

یکی از نتایج این بازنگری‌ها در نظریات اخیر، تأکید بر اصلاحات اداری و ارتقای ظرفیت‌های حاکمیتی به عنوان اولویت اول توسعه بوده است. نظریه‌پردازانی همچون فوکویاما، جومو، نورث، عجم‌اوغلو و رابینسون را می‌توان به عنوان چهره‌های پیشگام در این حوزه معرفی کرد. در بستر این نظریات جدید مسئله اصلی، یافتن «سیاست‌های خوب» برای مبارزه با فساد و تقویت رشد اقتصادی نیست. امروزه اجماعی نسبی بر سر این امر وجود دارد که چه سیاست‌هایی در کشورهایی مثل دانمارک در کار هستند که موجب شکوفایی اقتصادی و کاهش نابرابری‌ها شده‌اند. بلکه مسئله اصلی امروز متفکران توسعه این است که چگونه و با چه نقشه راهی می‌توان در جهان در حال توسعه، ظرفیت‌هایی را ایجاد کرد تا دولت‌ها در این کشورها قادر شوند «سیاست‌های خوبِ» مالیاتی، شفافیت، فقرزدایی و غیره را پیاده‌سازی کنند.

اما در بحث‌های حول فضای سیاست‌گذاری توسعه‌ای در ایران به پیامدهای چنین نظریاتی توجه زیادی نشده است. روشنفکران و منتقدان نیز همچون برخی از سیاست‌گذاران با نگاه سنتی، از دولت بابت سیاست‌هایی انتقاد می‌کنند که در نظریات مردود شمرده شده‌اند ولی در همین زمان خود نیز انتظار عناصر دیگری از همین سیاست‌ها را از دولت دارند که بنا بر نظریات جدید، از پیش محکوم به شکست هستند.

یکی از مهم‌ترین درس‌ها از شکست سیاست‌گذاری‌ها در کشورهای دیگر این است که باید از وسوسه تقلید از الگوهای خوب در کشورهای توسعه یافته دور شویم. پیگیری سیاست‌هایی مشابه با کشورهای توسعه یافته ممکن است در کوتاه مدت به دستگاه‌های دولتی مشروعیت دهد اما در بلندمدت به دلیل پایین بودن ظرفیت‌های اجرایی به شکست منجر خواهد شد و ما را به سطوح پایین‌تری از توسعه خواهد برد. ما باید پروژه‌هایی مطابق با مختصات توسعه‌ای ایران طراحی کنیم که امکان پیاده‌سازی آن‌ها را داریم و همچنین اجرای آن‌ها ما را در مسیر توسعه به پله‌هایی بالاتر می‌برند و با شاخص‌سازی‌هایی مناسب، مسیر پیشرفت را بسنجیم و به طور ادواری رویه‌ها را تصحیح کنیم.

تا زمانی که سطوح پایین ظرفیت‌های اجرایی حاکمیتی امکان تغییر سیاستی را از رهبران دولتی سلب می‌کنند، به نظر می‌رسد فرق چندانی وجود ندارد که چه کسانی، از جناحی و با چه دیدگاهی مسئولیت‌های مدیریتی را بر عهده می‌گیرند. طراحی و پیاده‌سازی سیاست‌های خوب در خلاء انجام نمی‌گیرد و محصول مستقیم ظرفیت‌های اجرایی حاکمیتی است.

ظرفیت اجرایی بالاتر صرفاً به معنای عملیات کارآمدتر نظام اداری نیست، بلکه با بهبود ظرفیت‌های حاکمیتی، نوع سیاست‌های تجویزی نیز ارتقا می‌یابند. ما شاهد آن هستیم که در هر دوره، مقامات بالای دولتی با انتقاد به طرح‌هایی همچون کارت سوخت، مسکن مهر یا نظام توزیع یارانه‌ها بر سر کار می‌آیند ولی در دوره تصدی‌شان عملاً خود درگیر همین سیاست‌ها می‌شوند. دلیل این امر را می‌توان به ظرفیت‌های اجرایی حاکمیتی نسبت داد. سیاست‌های مترقی‌تر و پیشرفته‌تر به دلیل ناکارآمدی نظام اداری با شکست مواجه می‌شوند و درنهایت سیاست‌گذاران به همان نظام ناکارآمد قبلی راضی می‌شوند. اگر ظرفیت‌هایی همچون بانک داده‌های مناسبی از وضعیت رفاهی و درآمدی شهروندان وجود داشته باشد، امکان طراحی نظام کارآمدتر یارانه‌ای وجود خواهد داشت و اگر قوانینی برای مدیریت تعارض منافع اجرایی شوند، احتمال اعوجاج سیاست‌ها و اجرای ناقص آن‌ها کمتر می‌شود اما بدون ارتقای نظام اداری و در شرایط فعلی، تقلید صرف از بهترین الگوهای بین‌المللی حکمرانی وضعیت ما را بهبود نخواهد داد.

هنگامی که در مورد اجزایی از قوانین تعارض منافع همچون مبارزه با خویشاوندسالاری، هدیه دادن یا جلوگیری از انعقاد قرارداد شرکت‌های دولتی با شرکت‌های خصوصی وابسته به کارکنان بخش عمومی بحث می‌شود، در نگاه اول به جلوگیری از اتلاف منابع توجه می‌کنیم. اما بنا بر مقدمات نظری ذکر شده، مسئله‌ای مهم‌تر نیز در میان است. با پیاده‌سازی قوانینی همچون مدیریت تعارض منافع، نظام بوروکراتیک کشور کارآمدتر عمل خواهد کرد (مطابق با الگویی که در متون به شکل یک بوروکراسی وبری توصیف می‌شود) و زمینه را برای اجرای سیاست‌های بهتر فراهم می‌کند. بنابراین، می‌توان گفت پیاده‌سازی لایحه تعارض منافع صرفاً تلاشی برای کاهش تخلفات نیست بلکه گام بلندی در مسیر جراحی نهادی نظام حاکمیتی خواهد بود و برخی ساختارهای ناکارآمد حکمرانی را کارآمدتر و مؤثرتر خواهد ساخت.

به عنوان یک مثال، نظام آموزش و پرورش را در نظر بگیرید که در حال حاضر دچار مشکلاتی جدی است: پایین بودن کیفیت آموزش در مدارس دولتی و تراکم بالای دانش‌آموز، شکل‌گیری یک بخش مالی عظیم حول صنعت کمک‌درسی و رقابت نابرابر کنکور و رشد نامتناسب مدارس خصوصی همراه با عقب‌نشینی بخش دولتی. در هر دوره، مدیران ارشد وزارت آموزش و پرورش با پرداختن به بخشی از این مشکلات، اعلام می‌کنند که قصد حل برخی از این مشکلات و تغییر رویه‌ها را دارند. اما شاهدیم که هر بار اداره وزارتخانه به مدیر بعدی واگذار می‌شود، بدون اینکه تغییری اساسی در این سیستم انجام شود. بخشی از این مشکل را می‌توان در بی‌انضباطی بوروکراتیک در این بخش نسبت داد. وجود تعداد زیادی از مدیرانی که همزمان با تصدی پست دولتی، در حوزه قانون‌گذاری خود در بخش خصوصی (به عنوان مثال در مدارس غیردولتی، مؤسسات آموزشی کنکور یا تألیف کتب کمک درسی) فعال هستند (تسنیم، ۱۰/۰۶/۱۳۹۹)، باعث شده است که سیاست‌گذاری‌ها در این حوزه مسیری غیرمعقول را بپیمایند که با منافع عمومی در تضاد هستند. آمار نسبت مدارس خصوصی به عمومی در ایران در مقایسه با کشور آمریکا نیز رقم بزرگ‌تری است و ارقام تخمینی در مورد حجم صنعت کنکور چیزی قابل مقایسه با بودجه وزارت آموزش و پرورش است. تنها پس از اصلاح نظام اداری در این حوزه و حذف منافع شخصی است که می‌توان در مورد نسبت مطلوب ارائه خدمات خصوصی به عمومی یا ساختار کنکور و ارتقای کیفیت آموزش اقدام کرد و مجموعه سیاست‌های مطلوب‌تری را پیاده‌سازی کرد.

با نگاهی دقیق‌تر به چیدمان نهادی بسیاری دیگر از ساختارهای حاکمیتی کشور نیز می‌توان لزوم اولویت دادن به اصلاحات اداری و تقویت ظرفیت‌های حاکمیتی را در عمل مشاهده کرد. درواقع، تا زمانی که سطوح پایین ظرفیت‌های اجرایی حاکمیتی امکان تغییر سیاستی را از رهبران دولتی سلب می‌کنند، به نظر می‌رسد فرق چندانی وجود ندارد که چه کسانی، از جناحی و با چه دیدگاهی مسئولیت‌های مدیریتی را بر عهده می‌گیرند. طراحی و پیاده‌سازی سیاست‌های خوب در خلاء انجام نمی‌گیرد و محصول مستقیم ظرفیت‌های اجرایی حاکمیتی است.

این یادداشت به عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی تعارض منافع شماره ۱۶ در تاریخ ۲۷/۰۷/۱۳۹۹ منتشر شده است.

مطالب مرتبط:

خطر پیش روی مدیریت تعارض منافع: سیاست‌زدگی، کژفهمی و نخود هر آش شدن چگونه اشتغال همزمان و درب‌های گردان در قالب مشاوره به ناکارآمدی منجر می‌شود؟ سنجش حقوقی تعارض منافع رفتار همیارانه و رفع تعارض منافع شیوع فساد در بستر تعارض منافع شفافیت و دولت الکترونیک