ظرفیت‌سازی حکومتی مقدم بر خصوصی‌سازی

چرا افزایش ظرفیت‌های دولت باید پیش از کاهش مقیاس فعالیت‌های دولت انجام شود؟


متن پیش‌رو چکیده‌ای از مقاله «الزام توانمندسازی دولت[1]» نوشته فرانسیس فوکویاما است. او استاد علوم سیاسی دانشگاه استنفورد و رئیس مرکز دموکراسی، توسعه و حاکمیت قانون (CDDRL) در این دانشگاه است. از میان آثار برجسته فوکویاما می‌توان به کتاب «پایان تاریخ و انسان واپسین» و «نظم و زوال سیاسی» اشاره کرد. او در این مقاله به نسل پیشین از اصلاحات توصیه شده به کشورهای در حال توسعه مبنی بر کوچک ساختن حکومت‌ها انتقادهای تندی وارد می‌کند و توضیح می‌دهد که دغدغه اصلی این کشورها باید چگونگی ساخت و تقویت ظرفیت‌های حکومتی باشد. یکی از نکات قابل توجه این مقاله، ارجاع فوکویاما به میلتون فریدمن برای نشان دادن یک گردش نظری برای نشان دادن اهمیت توانمندسازی حکومت‌ها است.

تاریخ انتشار : ۳۰ شهریور ۹۹

زمانی که به عقب می‌نگریم و نتایج سیاست‌های اجماع واشنگتن را بررسی می‌کنیم، می‌بینیم که آزادسازی اقتصادی در بسیاری از کشورها نتوانست به وعده‌های خود عمل کند. به‌خصوص، برخی کشورها که ابزارهای مناسبی نداشتند، دریافتند که فقدان چارچوب نهادی مناسب باعث شده است وضعیت آنان پس از آزادسازی اقتصادی بدتر شود. مشکل اینجا بود که درحالی‌که این نیاز وجود داشت که دولت‌ها در حوزه‌هایی خاص کوچک شوند، باید در همین زمان در حوزه‌هایی دیگر تقویت می‌شدند. تأکید نسبی در این دوره تا حدود زیادی بر محدود ساختن فعالیت‌های دولت بود که اغلب می‌توانست به ظرفیت‌های دولتی ضربه بزند. این درحالی است که به برنامه توانمندسازی دولت توجه زیادی نشده است.

ما تا حدودی می‌دانیم که این کشورها چه تفاوتی با دانمارک دارند و یک راه حل شبیه به دانمارک چه خواهد بود؛ اما مشکل اینجاست که ما ابزارهای سیاسی رسیدن به این اهداف را نداریم زیرا مطالبه کافی برای اصلاحات وجود ندارد.

در اینجا لازم است که بین مقیاس دولت (اهداف و عملیاتی که به دولت محول می‌شود) و قدرت دولت (توانایی دولت برای برنامه‌ریزی و اجرای سیاست‌ها و اجرای شفاف و تمیز قوانین که امروزه با اصطلاح ظرفیت نهادی یا ظرفیت دولت شناخته می‌شود) تمایز قائل شویم.

ما می‌توانیم مقیاس فعالیت‌های دولت را در پیوستاری قرار دهیم که از فعالیت‌های ضروری و مهم تا مطلوب و اختیاری و در مواردی خاص، نامولد و حتی مخرب ادامه می‌یابد. باوجود اینکه توافقی کلی در مورد سلسله‌مراتب عملکردهای دولت وجود ندارد، این توافق وجود دارد که دولت‌ها باید نظم عمومی و دفاع در برابر تهاجم خارجی را پیش از بیمه‌های درمانی یا آموزش عالی رایگان فراهم سازند.

پیوستار دیگری وجود دارد که قدرت نسبی ظرفیت‌های نهادی عمومی دولت‌های مختلف را رتبه‌بندی می‌کند. ظرفیت دولت به این مفهوم به معنای توانایی اجرای دستورنامه‌ها و تدوین و اجرای سیاست‌ها، مدیریت کسب‌وکارهای عمومی با کارآمدی نسبی، کنترل اختلاس، رشوه و فساد، حفظ سطوح بالایی از شفافیت و مسئولیت‌پذیری در نهادهای حکومتی و از همه مهم‌تر اجرای قوانین است. روشن است که استانداردهای مورد توافقی برای ارزیابی قدرت نهادهای دولتی وجود ندارد. علاوه بر این، ادارات دولتی مختلف ممکن است سطوح عملکردی مختلفی داشته باشند. به عنوان مثال، در مصر دستگاه امنیت دولتی به شدت کارآمد است، درحالی‌که ادارات حکومتی دیگر در انجام وظایف روزمره ساده همچون بررسی درخواست ویزا یا مجوزدهی به کسب‌وکارهای کوچک بسیار ضعیف هستند. دولت مکزیک و آرژانتین در اصلاح برخی نهادهای دولتی همچون بانک مرکزی بسیار بامهارت عمل کرده‌اند ولی در کنترل سیاست مالی یا فراهم‌سازی نظام سلامت عمومی یا مدارس دولتی باکیفیت کارنامه خوبی نداشته‌اند. بنابراین، باید مدنظر داشته باشیم که ظرفیت حکومتی در یک کشور می‌تواند در انجام یک عملکرد دولتی نسبت به عملکردی دیگر بسیار متفاوت باشد.

شکل زیر نمایی از تغییرات در مقیاس و ظرفیت چند دولت در طول زمان نشان می‌دهد. محور افقی نمایش‌دهنده مقیاس عملکردهای دولت و مقیاس عمودی نشان‌دهنده قدرت نهادهای دولتی است. در اینجا می‌توان محوری از سیاست‌گذاری‌های اقتصادی را مشاهده کرد که پاشنه آشیل سیاست‌های اجماع واشنگتن بوده است.

 

سیاست‌گذاری اقتصادی- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

در دهه ۱۹۹۰ بسیاری از اقتصاددان‌ها ربع III را ترجیح می‌دادند. این انتخاب بر این اساس بود که آن‌ها باور داشتند بازارها قادر خواهند بود که خود را ساماندهی کنند و ظرفیت‌های دولتی باقی‌مانده به طریقی می‌توانند به وظایف خود رسیدگی کنند (از پیش‌فرض‌های اقتصاددانان اجماع واشنگتنی). مشکل بسیاری از کشورها این بود که در فرآیند کاهش مقیاس دولت، آن‌ها یا ظرفیت‌های دولتی را کاهش دادند یا مطالباتی برای انواعی از ظرفیت‌های دولتی ایجاد کردند که یا ضعیف بودند یا وجود نداشتند.

ریاضت مورد نیاز برای سیاست‌های تعدیل ساختاری و ایجاد ثبات به بهانه‌ای برای کاهش ظرفیت دولت در تمامی حوزه‌ها بدل شد. به عبارت دیگر، درحالی‌که مسیر اصلاحات بهینه کاهش مقیاس و افزایش قدرت دولت بود، بسیاری از کشورها درواقع مقیاس و قدرت را با هم کاهش دادند و به جای ربع I به ربع III رسیدند.

ظرفیت حکومتی گمشده فریدمن

در مقدمه گزارش سالانه آزادی اقتصادی جهان از میلتون فریدمن (یکی از برجسته‌ترین اقتصاددان‌های ارتودکس حامی بازار آزاد) در سال ۲۰۰۱ این سؤال پرسیده می‌شود که پس از فروپاشی کمونیسم و گذار به اقتصاد بازار، در مورد نهادهایی که برای حمایت از آزادی اقتصادی ضروری هستند، چه آموخته‌ایم؟ از پاسخ او درمی‌یابیم که در اوایل دهه ۲۰۰۰ توافق چندانی هم بر سر اجماع واشنگتن وجود ندارد. فریدمن پاسخ می‌دهد: «پس از فروپاشی دیوار برلین و سقوط شوروی مرتب از من پرسیده می‌شد: «این دولت‌های سابقاً کمونیست چه باید انجام دهند تا به اقتصاد بازار تبدیل شوند؟» و من پاسخ می‌دادم: «این کار را می‌توان با سه کلمه توصیف کرد: خصوصی‌سازی، خصوصی‌سازی، خصوصی‌سازی». اما من اشتباه می‌کردم. این کار کافی نبود. مثال روسیه این امر را نشان می‌دهد. در روسیه خصوصی‌سازی انجام شد اما به شیوه‌ای که انحصارهای خصوصی تولید کرد یعنی کنترل‌های اقتصادی متمرکز خصوصی جایگزین کنترل‌های متمرکز حکومتی شدند. به نظر می‌رسد که احتمالاً حاکمیت قانون بنیادی‌تر از خصوصی‌سازی بود. اگر حاکمیت قانون نداشته باشید، خصوصی‌سازی بی‌معنی است.»

فوکویاما به این مسئله اشاره می‌کند تا اهمیت اولویت ظرفیت‌سازی دولتی را برجسته سازد. او می‌نویسد البته خصوصی‌سازی بنگاه‌های دولتی یک هدف مناسب برای اصلاحات اقتصادی است ولی برای انجام مناسب این کار به ظرفیت نهادی نیاز است. خصوصی‌سازی به طور اجتناب‌ناپذیری میزان زیادی عدم تقارن اطلاعات ایجاد می‌کند که حکومت‌ها وظیفه دارند آن را تصحیح کنند. حقوق مالکیت و اموال باید به طور مناسبی شناسایی شوند، ارزش‌گذاری شوند و به شکل شفافی واگذار شوند؛ حقوق ذینفعان اقلیت جدید باید مورد حفاظت قرار گیرد تا از فروش اموال شرکت‌های دچار مشکل، سوءاستفاده از تجهیزات کارخانه و دیگر سوءاستفاده‌ها جلوگیری شود. بنابراین درحالی‌که خصوصی‌سازی شامل کاهشی در قلمرو کارکردهای دولت می‌شود، اما اجرای آن مستلزم درجه بالایی از ظرفیت دولت است. این ظرفیت در روسیه وجود نداشت و غارت منابع عمومی توسط الیگارشی نقش زیادی در مشروعیت‌زدایی از دولت روسیه پساکمونیستی داشت.

شواهد تجربی

از نگاه کارآمدی اقتصادی آیا مهم‌تر است که مقیاس دولت کاهش یابد یا دولت توانمندسازی شود؟ پاسخی عمومی نمی‌توان به این پرسش داد زیرا عملکرد اقتصادی به ظرفیت‌های نهادی خاص و عملکردهای دولت مورد بحث برمی‌گردد. اما شواهدی وجود دارد مبنی بر اینکه به طور کلی، قدرت نهادهای دولتی مهم‌تر از مقیاس عملکردهای دولت است. ما سابقه رشد اروپای غربی را داریم که مقیاس عملکردهای دولت‌ها بسیار بیشتر از دولت آمریکا است ولی این دولت‌ها، نهادهای قدرتمندی نیز دارند. علاوه بر این، این پرسش پیش می‌آید که چرا اقتصادهای شرق آسیا نسبت به همتایان خود در آمریکای لاتین رشد بیشتری داشته‌اند؟ پاسخ بیشتر به کیفیت بالاتر نهادهای دولتی در منطقه شرق آسیا بازمی‌گردد تا تفاوت‌ها در مقیاس دولت. دولت‌های شرق آسیایی در گستره وسیعی از مقیاس حداقلی (هنگ کنگ) تا دولت به‌شدت مداخله‌گر (کره جنوبی) قرار می‌گیرند اما تمامی آن‌ها به نرخ‌های بالای رشد GDP سرانه دست یافته‌اند. در مقابل، منطقه آمریکای لاتین در مقایسه با آسیا تقریباً در تمامی ابعاد حکمرانی امتیازهای پایین‌تری دارد.

در روسیه خصوصی‌سازی انجام شد اما به شیوه‌ای که انحصارهای خصوصی تولید کرد یعنی کنترل‌های اقتصادی متمرکز خصوصی جایگزین کنترل‌های متمرکز حکومتی شدند. به نظر می‌رسد که احتمالاً حاکمیت قانون بنیادی‌تر از خصوصی‌سازی بود. اگر حاکمیت قانون نداشته باشید، خصوصی‌سازی بی‌معنی است.

یک دلیل دیگر در دفاع از اینکه در تعیین نرخ‌های رشد اقتصادی بلندمدت، ظرفیت دولت از مقیاس دولت مهم‌تر است، می‌تواند این حقیقت باشد که همبستگی نسبتاً محکمی بین کشورهای مختلف در GDP سرانه و درصد GDP استخراج شده از طریق مالیات توسط حکومت‌ها وجود دارد. البته نرخ استخراج مالیات، علاوه بر ظرفیت اجرایی دولت، سنجه‌ای برای مقیاس دولت‌ها نیز هست. اما این حقیقت که همبستگی مثبت قدرتمندی بین استخراج مالیات و سطح توسعه وجود دارد، نشان می‌دهد که عموما و با گذشت زمان، تأثیرات مثبت ظرفیت اجرایی بیشتر، تأثیرات منفی بزرگ بودن مقیاس دولت را خنثی می‌سازد.

خرد متعارف جدید مبنی بر اینکه نهادها متغیر اصلی برای توسعه هستند، امروزه توسط شواهد تجربی و مطالعات بسیاری تأیید می‌شوند. مایکل وولکاک[۱] و لنت پریچت[۲] (نویسندگان کتاب توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل، عمل) در مورد مشکل «دانمارک شدن» می‌نویسند. در بحث آنان «دانمارک» نامی عام برای کشوری توسعه یافته با نهادهای دولتی با عملکرد مناسب است. ما می‌دانیم که «دانمارک» چه شکلی دارد و تقریباً می‌دانیم که «دانمارک» در طول تاریخ چگونه به شکل فعلی درآمده است. اما این دانش تا چه حدی قابل تعمیم به کشورهایی مثل سومالی و مولداوی با تاریخ و فرهنگی متفاوت با دانمارک است؟

ما تا حدودی می‌دانیم که این کشورها چه تفاوتی با دانمارک دارند و یک راه حل شبیه به دانمارک چه خواهد بود؛ اما مشکل اینجاست که ما ابزارهای سیاسی رسیدن به این اهداف را نداریم زیرا مطالبه کافی برای اصلاحات وجود ندارد. برخی کشورهای توسعه یافته استراتژی‌های مختلفی از جمله گذاشتن شرایطی برای وام‌ها تا اشغال نظامی را برای تحریک این مطالبه آزموده‌اند. اما اگر صادق باشیم، نتایج چشمگیر نبوده‌اند و در بسیاری از موارد، مداخله‌های آن‌ها درواقع وضعیت را وخیم‌تر ساخته‌اند.

 

* این یادداشت در ۱۹ شهریور ۱۳۹۹ در روزنامه اعتماد منتشر شده است.

پانوشت:

[۱]Fukuyama, F. (2004). The imperative of state-building. Journal of democracy۱۵(۲), ۱۷-۳۱٫

[۲]Michael Woolcock

[۳] Lant Pritchett

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=9888

سایر مبانی نظری

توانمندسازی حکومتظرفیت اجراییفوکویاما

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *