پژوهشگر توسعه
کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
چرا برخی کشورها توانسته‌اند مدیریت دولتی با کیفیت بالا ایجاد کنند که با کارآمدی نسبی به مردم خدمات ارائه می‌کنند، درحالی‌که کشورهای دیگر گرفتار فساد، ناکارآمدی و بوروکراسی صلب و حجیم هستند؟ چه رابطه‌ای بین کارآمدی دولت و دموکراسی وجود دارد؟ آیا این دو یکدیگر را تقویت می‌کنند یا آیا تنشی بین مدیریت مناسب دولتی و مشارکت سیاسی گسترده وجود دارد؟
اهمیت کیفیت دولت بر نتایج مطلوب در سیاست‌گذاری‌ها را می‌توان در زمینه‌های مختلفی مشاهده کرد. به عنوان مثال در بحران یورو در سال ۲۰۰۹-۲۰۱۰ نظام‌های بانکی کشورهایی همچون یونان و ایتالیا گرفتار سطوح بالایی از بدهی شدند. برخلاف کشورهای اسکاندیناوی، آلمان و هلند که توانستند انضباط نسبی بودجه‌ای برقرار سازند، ایتالیا و یونان نتوانستند مخارج دولتی را کنترل کنند. کمبود بودجه در یونان و ایتالیا تحت تاثیر بقای نوعی از سیاست حامی‌پرور بود که باعث افزایش بیش از حد استخدام‌های دولتی و تسهیل فساد می‌شد و به کیفیت پایین خدمات دولتی منجر شد.
روایت مشابهی را می‌توان در مورد بسیاری از دموکراسی‌های جدید از جمله برزیل، هند و اندونزی تعریف کرد که در آن‌ها انتخابات با موفقیت برگزار می‌شود ولی کیفیت حاکمیت پایین است و در آن‌ها سطوح مختلفی از فساد، حامی‌پروری و ناکارآمدی مشاهده می‌شود.
فوکویاما برای بررسی رابطه بین دموکراسی و عملکرد حاکمیت به پژوهش مارتین شفتر مراجعه می‌کند. او استدلال می‌کند که وجود یک بوروکراسی کارآمد در زمان حال به توالی تاریخی مدرنیزاسیون نسبت به فراگیر شدن حق رای برای مشارکت گسترده‌تر دموکراتیک بستگی دارد. زمانی که تحت شرایط اقتدارگرایی یک دولت وبری تثبیت می‌شود، «ائتلافی اقتدارگرا» حول آن رشد می‌یابد که متعاقبا از اینکه سیاست‌مداران آن را به عنوان منبعی برای حامی‌پروری استفاده کنند، جلوگیری می‌کند.
از سوی دیگر اگر پیش از اتفاق افتادن چنین مدرنیزاسیونی، حق رای دموکراتیک بسط یابد، خود دولت به یک دارایی در دست سیاست‌مدارانی بدل خواهد شد که به دنبال بسیج رای‌دهندگان با تطمیع مردم به‌وسیله استخدام دولتی هستند.
اما تجربه آمریکا می‌تواند مدلی برای کشورهای در حال توسعه معاصر فراهم آورد که به دنبال اصلاح مدیریت دولتی خود هستند. در آمریکا در اوایل قرن نوزدهم حامی‌پروری پدید آمد و دولت نسبتا ضعیفی با مشخصه‌های سطوح بالایی از فساد و حامی‌پروری بر این کشور حاکم بود. اما زمینه‌ها برای مدیریت وبری در اوایل قرن بیستم فراهم شدند. درحالی‌که درگیری نظامی در گسترش و مدرنیزاسیون دولت نقش داشت، اصلاحات به میزان هرچه بیشتری به دلیل مطالبات ائتلاف طبقه متوسط جدیدی پیش رفتند که در نظام حامی‌پروری قدیمی سهمی نداشتند.
شفتر در مورد فساد بر اهمیت بخش عرضه تاکید دارد: حامی‌پروری تنها زمانی امکان‌پذیر است که سیاست‌مداران به منابعی از قبیل مناصب دولتی یا قراردادهایی دسترسی داشته باشند که بتوانند بین حامیان خود توزیع کنند.
بخش بعدی این مقاله به چهار مورد تحلیل تاریخی مدرنیزاسیون اختصاص دارد.
پروس/آلمان: پروس یک مثال از قاعده‌ای است که چارلز تیلی[i] مطرح می‌کند مبنی بر اینکه «جنگ دولت را می‌سازد و دولت جنگ را». فوکویاما توضیح می‌دهد که مسائل مربوط به جنگ در دوره فردریک ویلیام[ii] (1640-88) چطور باعث تقویت دولت متمرکز شدند و به یک هویت ملی خاص شکل دادند. او سپس توضیح می‌دهد که مدیریت این دولت مستلزم ایجاد یک بوروکراسی متمرکز است که مالیات جمع کند و تدارکات ارتش را اداره کند. به مرور زمان بروکراسی پروسی به سطح هرچه بیشتری از استقلال از اقتدار فردی شاه دست یافت و از طریق قوانین مدیریتی خواست‌های خود را بیان کرد.
آخرین اصلاحات در دولت پروس پس از شکست از ناپلئون در سال ۱۸۰۶ اتفاق افتاد که به ایجاد دستگاه نظامی بسیار مدرن‌تری منجر شد. این اصلاحات، امتیازهای فئودال را لغو کرد و مشاغل بوروکراتیک را بر اساس شایسته‌گزینی به روی طبقات متوسط گشود و بر بنیان یک نظام دانشگاهی جدید و اصلاح شده، آموزش را به دروازه‌ای برای مناصب دولتی بدل کرد. پس از شکل‌گیری آلمان یکپارچه در سال ۱۸۷۱ و تحت حکومت جمهوری وایمار، این بوروکراسی استقلال خود را حفظ کرد و به الگویی برای حکومت آلمان بدل شد. بعدتر نازی‌ها توانستند یهودی‌ها، کمونیست‌ها و مقامات سیاسی را از بوروکراسی تصویه کنند اما نتوانستند تعداد زیادی از حامیان خودشان را به بوروکراسی وارد کنند. جمهوری فدرال آلمان که پس از سال ۱۹۴۹ پدیدار شد حکومت را تحت کنترل دموکراتیک قرار داد ولی این کار را با احترام گذاشتن به استقلال بوروکراسی در استخدام و ترفیع رتبه‌ها انجام داد. درنتیجه، حامی‌پروری هیچ‌گاه در آلمان ریشه ندواند و شایسته‌گزینی و استقلال از اصول سازماندهی حکومت در آلمان باقی ماندند.
یونان و ایتالیا: در آغاز قرن نوزدهم یونان یک استان از امپراطوری عثمانی با سنت دیرینه مقاومت در برابر جمع‌آوری مالیات بود. یونان در سال ۱۸۲۱ اعلام استقلال کرد ولی بدون کمک خارجی از سوی بریتانیا، فرانسه و روسیه نمی‌توانست این کار را به انجام برساند. با تصویب قانون اساسی ۱۸۴۴ که فضا را برای حق رای عمومی در سال ۱۸۶۴ فراهم می‌ساخت، یونان به اولین دموکراسی انتخاباتی اروپایی بدل شد. در قرن بیستم و بیست‌ویکم نیز نفوذ خارجی‌ها در یونان ادامه یافت و در جنگ جهانی دوم ایتالیا و آلمان به این کشور تهاجم کردند. پس از شکست متحدین در جنگ جهانی دوم، یونان دچار جنگ داخلی شد و پس از آن از سال ۱۹۶۷ تا ۱۹۷۴ تحت کنترل حکومت نظامی بود. این منازعات سیاسی باعث ایجاد شکافی عمیق در جامعه یونان شد و بی اعتمادی شدیدی هم در جامعه یونانیان و هم بین جامعه و دولت یونان شکل گرفت. بحران فعلی یورو که در طول آن سیاست یونان در کنترل تروئیکا (اتحادیه اروپا، بانک مرکزی اروپا و صندوق بین‌المللی پول) بوده است نیز صرفا ادامه روند دخالت‌های خارجی در یونان است.
دولت یکپارچه ایتالیا که توسط کامیلو بنسو کنت کاوور و جوزپه گاریبالدی فرمانده ارتش در دهه ۱۸۶۰ تاسیس شد، شمال توسعه‌یافته را به بخش‌های جنوبی که به شدت توسعه‌نیافته متصل ساخت. نخبگان زمین‌دار ایتالیایی در قبال اعطای استقلال در ملک‌هایشان با اتحاد تحت رهبری بورژوازی شمال موافقت کردند، این همان مسئله‌ای است که آنتونیو گرامشی آن را «اتحاد تاریخی» نامید.
علاوه بر دخالت‌های خارجی، یونان و ایتالیا یک ویژگی مشترک دیگر نیز دارند: عقیم ماندن یک انقلاب صنعتی درون‌زاد. هر دوی این کشورها در اواخر قرن نوزدهم و اوایل قرن بیستم یک فرآیند شهری شدن سریع را تجربه کردند اما بدون تاثیرات متحول‌کننده صنعتی‌سازی و گسترش سریع اقتصاد بازار. تحت چنین شرایطی (که به شرایط بسیاری از کشورهای در حال توسعه معاصر شبیه است) تمامی دهقانان روستایی به شهرها نقل مکان کردند و آداب و رسوم روستایی و روابط حامی-مشتری‌شان را با خود به همراه آوردند. در این کشورها یک طبقه متوسط مدرن یا یک پرولتاریای صنعتی قابل قیاس با کشورهای اروپای غربی همچون بلژیک، انگلستان، فرانسه یا آلمان پدیدار نشد. بنابراین، اشتغال دولتی به مسیر اصلی برای بسیج اجتماعی بدل شد و تسخیر دولت به هدف اصلی رقابت سیاسی تبدیل شد.
بنابراین، در یونان و جنوب ایتالیا، با بسط حق رای و مواجه شدن سیاست‌مداران دموکراتیک با مسئولیت بسیج رای‌دهندگان، روابط بنده‌نوازی به تدریج به حامی‌پروری مدرن تبدیل شد. پیش از این نیز در دهه ۱۸۷۰ حکومت یونان نسبت به بریتانیا به ازای جمعیت سرانه خود هفت برابر کارمند دولتی داشت. با لغو فئودالیسم در جنوب ایتالیا
در قرن نوزدهم، روابط رسمی بین یک سرور و زیردست به روابط غیررسمی بدل شد که در آن زمینداران از روابط سیاسی و ثروت خود استفاده می‌کردند تا دهقانانی که بر روی زمین‌هایشان کار می‌کنند را کنترل کنند.
آمریکا: در چنین پیش‌زمینه‌ای آمریکا به این دلیل جلب توجه می‌کند که مدیریت ملی این کشور در میانه قرن نوزدهم بیشتر به یونان و ایتالیا شبیه بود ولی در قرن بیستم به آلمان شباهت یافت. گشودگی حق رای عمومی در آمریکا به‌تدریج در دهه ۱۸۲۰ و ۱۸۳۰ اتفاق افتاد. احزاب سیاسی تلاش می‌کنند تا برای کسب رای حامیان خود را بسیج کنند. آنان دریافتند که این کار با سیاست‌های برنامه‌محور یا به مدد ایدئولوژی‌های انتزاعی امکان‌پذیر نیست، بلکه رای‌دهندگان با وعده‌های مزایای مستقیم به بهترین شکل بسیج می‌شوند. احزاب سیاسی رقیب بر سر مسائلی همچون برده‌داری یا تعرفه‌ها با هم منازعه داشتند اما (به‌خصوص پس از جنگ داخلی) آنان ماشین‌های سیاسی پیچیده‌ای ساختند تا از طریق توزیع مزایای فردی رای به دست آورند. تجربه آمریکا نشان می‌دهد که حامی‌پروری یک انحراف نیست و فرمی از رفتار سیاسی نیست که در فرهنگ کشورها ریشه داشته باشد بلکه نتیجه‌ی طبیعی فرمی ابتدایی از دموکراسی در کشورهایی است که سطوح درآمدی و آموزشی پایینی دارند.
تلاش‌های جدی در جهت اصلاحات در آمریکا در دهه ۱۸۸۰ آغاز شدند. برتانیایی‌ها در دهه‌های ۱۸۵۰ و ۱۸۶۰ اصلاحات عمده‌ای در خدمات دولتی خود اعمال کردند و انتصاب‌های سیاسی را لغو کردند و آموزش و شایستگی را مبنای استخدام‌ها و ترفیع رتبه‌ها قرار دادند. این ایده‌ها به آمریکا منتقل شدند و درنهایت رئیس جمهور ویلسون از جدایی سیاست از مدیریت و تخصصی‌سازی مدیریت دفاع کرد.
در دهه‌های پایانی قرن نوزدهم جنبشی مردمی برای اصلاح خدمات دولتی پدیدار شد و گروه‌های مختلفی به فساد آشکار و عملکرد ضعیف حکومت آمریکا در سطوح مختلف تاختند. این مسائل در سال ۱۸۸۳ منجر به تصویب قانون پندلتون[iii] شد. این قانون اولین کمیسیون خدمات دولتی آمریکا را تاسیس کرد و یک نظام طبقه‌بندی برای مقامات دولتی ایجاد کرد که شایستگی و نه روابط سیاسی را شرط استخدام قرار می‌داد.
ساخت یک دولت وبری مدرن در ایالات متحده فرآیندی بلندمدت بود و برخی جنبه‌های آن هرگز محقق نشدند. در آمریکا به دلیل موانعی که نظارت و توازن قانون اساسی پیش می‌نهاد، بسط یک نظام شایسته‌سالار دهه‌ها به طول انجامید. سیاست‌مداران ریشه‌دار چه در میان جمهوری‌خواهان و چه دموکرات‌ها هیچ تمایلی نداشتند تا از حق خود مبنی بر استفاده از انتصاب‌های سیاسی چشم‌پوشی کنند. بنابراین خدمات دولتی طبقه‌بندی شده تنها زمانی گسترش می‌یافت که پس از یک انتخابات یک حزب جایگزین حزب دیگر می‌شد و حزبی که از قدرت برکنار می‌شد تلاش می‌کرد تا از افراد منتصب خود دفاع کند.
سیاست اصلاحات
این پرسش پیش می‌آید که چرا اصلاح خدمات دولتی در پروس/آلمان و ایالات متحده رخ داد ولی در ایتالیا یا یونان رخ نداد؟ پاسخ در نمونه پروس/آلمان داده شده است: اصلاحاتی که توسط فشارهای مربوط به درگیری نظامی به پیش رانده شدند، پیش از پیشرفت دموکراسی توده‌ای اتفاق افتادند. رقابت نظامی انگیزه‌هایی برای ایجاد یک دولت کارآمد و بنابراین دولتی مدرن فراهم می‌سازد که بسیار قدرتمندتر از انگیزه‌های اقتصادی معمول است. اما هیچ کشور در حال توسعه‌ای نباید تاریخ جنگ‌زده‌ی آلمان در سه دهه اخیر را تکرار کند. بوروکراسی‌های مستقل و باکیفیت در هر حال شمشیری دولبه هستند. اگر این بوروکراسی‌ها بیش از حد کارآمد و مستقل شوند ممکن است از کنترل سیاسی خارج شوند. جنگ‌های فاجعه‌آمیز در ژاپن و آلمان نمونه‌هایی از همین مسئله هستند.
مورد آمریکا (و انگلستان) جذابیت بیشتری دارد زیرا اصلاح دولت به الزامات امنیت ملی بستگی نداشته است. فشار سیاسی در جهت اصلاح از سوی ائتلافی طبقه متوسطی وارد شد و گروه‌های اجتماعی جدیدی که با فرآیند صنعتی‌سازی به وجود آمده بودند یک مبارزه سیاسی بلندمدت علیه طرفداران حامی‌پروری را رهبری کردند. در بریتانیا این اصلاحات از سوی طبقه متوسط حمایت می‌شد که تا حدود زیادی از موقعیت‌های رانت‌جویی در حکومت محروم شده بود و برای پیشرفت باید بر توانایی‌های تحصیلی و شایستگی خود اتکا می‌کرد. این ائتلاف اصلاحی که شامل ذینفعان کسب‌وکار، جوامع علمی و اصلاح‌گران آموزشی می‌شد برای تغییر در میان نخبگان بریتانیایی لابی کرد.
مورد آمریکا پیچیده‌تر بود و نشان می‌دهد که تغییرات اقتصادی لزوما به خودی خود به اصلاحات کمکی نمی‌کند. در دهه ۱۹۸۰ راه‌آهن‌ها نماینده پیشرفته‌ترین بخش از سرمایه‌داری صنعتی در آمریکای شمالی بودند اما ذینفعان راه‌آهن یاد گرفته بودند که با خرید نفوذ سیاسی از طبقه سیاست‌مداران حامی‌مدار، در بازی فساد مشارکت کنند. ائتلاف مترقی حول گروه‌های دیگری شکل گرفت که منافعشان توسط فعالیت‌های اغلب انحصارگرایانه‌ی راه‌آهن ها آسیب دیده بود: کشتی‌رانی‌ها، کشاورزان، صاحبان کسب‌وکار شهری و راه‌آهن‌های کوچکتر که در حال باختن رقابت بودند. گروه‌های دیگری که به تازگی بسیج شده بودند به آنان پیوستند ازجمله اصلاح‌گران شهری که شرایط زندگی در شهرهای آمریکایی را تایید نمی‌کردند.
مدرنیزاسیون: نظریه و واقعیت
در بررسی این نمونه‌ها این سوال پیش می‌آید که چرا ائتلاف‌های اصلاحی در بریتانیا و آمریکا شکل گرفتند ولی در ایتالیا و یونان شکل نگرفتند. حداقل سه پاسخ به این پرسش محتمل است.
پاسخ اول به ماهیت توسعه اقتصادی مربوط است. بریتانیا و آمریکا شکل کلاسیک صنعتی‌سازی را تجربه کردند که در آن صنایعی که جدیدا سازماندهی شده بودند تعداد زیادی از کارگران را از بخش کشاورزی خارج کردند و آنان را در محیطی شهری قرار دادند و تقسیم کار و زندگی اجتماعی به کلی متحول شدند. اما یونان و جنوب ایتالیا مدرنیزاسیون بدون توسعه را تجربه کردند که شهری شدن بدون رشد یک اقتصاد بازار صنعتی قدرتمند است. تحت این شرایط نظم روستایی قبلی به شهرها منتقل می‌شود و بسیج گروه‌های جدید همچون طبقه متوسط یا پرولتاریا وجود ندارد. دلیل دوم فرهنگی است و می‌توان آن را به قوت دیدگاه‌های اخلاقی نسبت داد. سومین عامل تاثیر رهبری است. در سال‌های پس از پایان جنگ سرد، ایتالیا فرصت داشت تا یک دولت مدرن سالم بسازد. اما ایتالیا به جای اینکه به روزولت یا ویلسون دست یابد، سیلویو برلوسکونی و اومبرتو بوسی تولید کرد. پایه رای هر دوی آن‌ها دقیقا همان گروه‌هایی از طبقه متوسط بودند که از فساد سیستم قدیم خسته بودند و خواهان تغییر بودند. اما به جای فراهم‌کردن راهی به سوی مدرنیزاسیون و اصلاح ساختاری اقتصاد ایتالیا، این دو رهبر به اقدامات عوام‌فریبانه متوسل شدند و به نوع جدیدی از فساد مشروعیت بخشیدند.
یک فرضیه از زمان ماکس وبر وجود داشته است که رشد یک «قفس آهنین» از بوروکراسی متمرکز پیامد جانبی اجتناب‌ناپذیر فرآیند مدرنیزاسیون است. اما واقعیت این است که بورورکراسی‌های باکیفیت بالا بیشتر یک استثنا هستند تا قاعده. زمانی که رشد دموکراتیک حق رای پیش از مدرنیزاسیون دولت اتفاق افتد ممکن است به حامی‌پروری گسترده منجر شود. درمقابل، دولت‌های اقتدارگرایی که در ابتدا بوروکراسی‌های مدرن می‌سازند اغلب زمانی که دموکراتیزه می‌شوند در وضعیت بهتری خواهند بود.
درنهایت باید این پرسش را مطرح کنیم که آیا زمانی که به یک دولت وبری دست می‌یابیم، این وضعیت پایدار خواهد بود یا این دولت وبری ممکن است در معرض زوال سیاسی قرار گیرد. پاسخ این است که تمامی دولت‌های مدرن در خطر تسخیر شدن توسط گروه‌های قدرتمند هستند. در آمریکا فرمی از فساد که شامل مبادله آشکار رای در قبال یک مساعدت بود از میان رفته است ولی یک سیستم گسترده‌تر و قانونی برای خرید نفوذ سیاسی جایگزین آن شده است و سیاست‌مداران و گروه‌های ذینفع در این سیستم مساعدت‌های متقابلی را با هم تبادل می‌کنند. به نظر می‌رسد که توسعه سیاسی یک مسیر یک‌طرفه نیست که صرفا در جهت رشد حرکت شود. همیشه امکان زوال سیاسی وجود دارد.
پانوشت:
- [i] Charles Tilly
- [ii] Great Elector of Brandenburg Frederick William
- [iii] Pendleton
- این مطلب در روزنامه شرق مورخ ۴ دی ۹۸ به چاپ رسیده است.
بدون دیدگاه