ریشه‌های ظرفیت‌سازی برای دولت

ظرفیت‌های حاکمیتی ریشه تفاوت دولت مستبد با دولت شمول‌گرا


در دهه گذشته در بحث‌های نظری حول ریشه‌های توسعه، مسئله ظرفیت‌های اجرایی حکومتی در نسبت با عوامل دیگری همچون آستانه‌ای از رشد اقتصادی و یا اصلاح نهادهای سیاسی نقش برجسته‌تری را به خود اختصاص داده است. با مشاهده توسعه کشورهایی همچون کره و تایوان، در مورد اهمیت ظرفیت‌های حکومتی کمتر اختلافی وجود داشته است اما مسئله‌ای که هنوز مورد توافق و اجماع پژوهشگران قرار نگرفته است، ریشه‌های پیدایش این ظرفیت‌ها و انگیزه‌های سیاست‌گذاران برای ظرفیت‌سازی است. این یادداشت درجهت واکاوی پاسخ‌های مختلف به این پرسش آماده شده است. متن پیش‌رو خلاصه‌ای از مقاله «پدیداری دولت‌های ضعیف، استبدادی و شمول‌گرا[1]» نوشته عجم‌اوغلو و رابینسون است. این اقتصاددان‌ها معتقدند شرایطی خاص، به‌طور همزمان به جامعه و دولت انگیزه می‌دهند تا ظرفیت‌های خود را بالا ببرند و در هر مرحله یکی از آن‌ها به دیگری بازخوردی برای رشد بیشتر می‌دهد. درنهایت، این فرآیند ظرفیت‌سازی، جاده باریکی به‌سوی آزادی را برای جوامع هموار می‌سازد.

تاریخ انتشار : ۱۴ مهر ۹۹

دولت شمول‌گرا- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

امروزه، تفاوت‌های زیادی در ماهیت دولت‌ها و به‌ویژه در ظرفیت آن‌ها برای انجام کارکردهای اساسی همچون برقراری درآمدهای مالیاتی، ایجاد انحصار بر خشونت یا انجام نقش تنظیم‌گری در جامعه وجود دارد. اما نه فقط دولت‌ها بلکه جوامع نیز تفاوت‌های زیادی با هم دارند. برخی جوامع قدرت بسیج، کنش جمعی و سرمایه اجتماعی بالا و هنجارهای قدرتمندی در برابر سلسله‌مراتب سیاسی دارند و نهادهایی ایجاد می‌کنند که کنش جمعی را تسهیل می‌کنند. درمقابل، در برخی جوامع دیگر، توده‌های مردم ضعیف هستند و قادر به به‌چالش کشیدن قدرت نخبگان جامعه و دولت نیستند. در مدل تحلیلی عجم‌اوغلو و رابینسون که در ادامه به‌اختصار معرفی خواهد شد، ظرفیت‌های دولت‌ها و جامعه به هم وابسته هستند. بر اساس این مدل تحلیلی، نخبگانی که دولت‌ها را کنترل می‌کنند باید بر سر قدرت سیاسی، منابع و رانت‌ها با جامعه (غیرنخبگان) رقابت کنند. انباشت ظرفیت‌ها به دولت کمک می‌کند که در این رقابت پیروز شود. اما جامعه در واکنش، خود را تقویت می‌کند و درنتیجه، دولت را به ساخت ظرفیت بیشتر تشویق می‌کند. بر اساس این مدل، یک توازن نسبی بین دولت و جامعه به پیدایش یک دولت شمول‌گرا منجر می‌شود و رقابت بین دولت و جامعه، موتور محرک پیدایش بیشترین ظرفیت حکومتی است. اما جالب اینجاست که مطابق با این مدل برخلاف باور عامه، حکومت‌های استبدادی به دلیل غلبه بر جامعه، انگیزه‌های بسیار کمتری برای انباشت قدرت و ظرفیت حاکمیتی دارند.

دولت ضعیف، ناتوان در ظرفیت‌سازی

عجم‌اوغلو و رابینسون بر اساس زمینه‌های ساختاری و نهادی خاص، کشورها را در سه دسته قرار می‌دهند. دسته اول، دولت‌های صعیف با ظرفیت‌های پایین و توانایی اندک در تنظیم روابط اجتماعی و اقتصادی قرار می‌گیرند. در این شرایط جامعه مدنی بر دولت غلبه دارد. دسته دوم شامل دولت‌های استبدادی است که حاصل شرایط اولیه دولت قدرتمند و جامعه ضعیف هستند. اما دسته سوم شامل کشورهایی می‌شود که در آن‌ها رقابتی مداوم بین دولت و جامعه وجود دارد. در این رقابت هر طرف تلاش می‌کند برای بالا بردن ظرفیت‌های خود سرمایه‌گذاری کند.

بر اساس این مدل تحلیلی، نخبگانی که دولت‌ها را کنترل می‌کنند باید بر سر قدرت سیاسی، منابع و رانت‌ها با جامعه (غیرنخبگان) رقابت کنند. انباشت ظرفیت‌ها به دولت کمک می‌کند که در این رقابت پیروز شود. اما جامعه در واکنش، خود را تقویت می‌کند و درنتیجه، دولت را به ساخت ظرفیت بیشتر تشویق می‌کند. بر اساس این مدل، یک توازن نسبی بین دولت و جامعه به پیدایش یک دولت شمول‌گرا منجر می‌شود و رقابت بین دولت و جامعه، موتور محرک پیدایش بیشترین ظرفیت حکومتی است.

دولت‌هایی که در بستر این رقابت پیوسته قرار می‌گیرند بیشترین میزان ظرفیت اجرایی را کسب می‌کنند و نه دولت‌های استبدادی که درواقع دولت‌هایی با ظرفیت پایین هستند.

عجم‌اوغلو و رابینسون در ابتدای مقاله، نقش جامعه (و نه صرفاً دولت و نخبگان) را در پدیداری ظرفیت‌های حکومتی در تکامل قدرت دولت و روابط دولت و ملت‌های اروپایی بررسی می‌کنند. آن‌ها با نگاه به تاریخ مدرن انگلستان، این مسیر دولت‌سازی را نتیجه یک ارتباط مداوم دوطرفه بین دولت و جامعه می‌دانند و می‌نویسند که دولت انگلیس در نتیجه فشارهای از سوی جامعه شکل گرفت و نه صرفاً توسط تلاش‌های شاه یا مقامات از بالا. آن‌ها در ادامه توضیح می‌دهند که قدرتمند شدن دولت نیز به‌نوبه خود باعث منسجم‌تر شدن جوامع محلی شد و به الگوهای محلی لایه‌بندی اجتماعی، پیچیدگی و عمق بیشتری بخشید. درواقع، رشد دولت، جامعه را متحول کرد و همین امر خود به مطالبات بیشتر انجامید.

در ادامه این مقاله به انواع دیگری از روابط بین دولت و ملت در تاریخ اروپا پرداخته می‌شود که باوجود بنیان‌های تاریخی، فرهنگی و اقتصادی نزدیک، فرآیند دولت‌سازی کاملاً متفاوتی را طی می‌کنند. در یک‌سوی این طیف دولت پروس وجود دارد که از قرن ۱۷ در قالب نظام پادشاهی مطلقه یک دولت نظامی و اقتدارگرا ساخت. در همین زمان در جنوب حکومت پروس، دولت سوئیس به نهادهایی تمام‌عیار دست یافت. ولی این فرآیند نتیجه یک حکومت پادشاهی استبدادی نبود بلکه نتیجه ساخت از پایین به بالای کانتون‌های جمهوری‌خواه مستقل بود. کمی جنوب‌تر، کشورهایی همچون مونتنگرو و آلبانی قرار دارند که هیچ‌گاه نتوانستند اقتدار دولت مرکزی را به وجود آورند. پیش از سال ۱۸۵۲ مونتنگرو یک حکومت دین‌سالار بود ولی حاکمان این دولت بر قبایل حاکم بر جامعه هیچ اقتداری نداشتند. این قبایل از طریق شبکه پیچیده‌ای از سنت‌ها و هنجارهای اجتماعی بر جامعه غلبه داشتند و نتیجه این فقدان اقتدار دولتی، عداوت‌های خونبار و منازعات بین قبایل بود.

تفاوت‌های اندک و تحولات بزرگ

پیش از فرآیند تقویت ظرفیت‌های دولتی و تأسیس کنفدراسیون سوئیس در سال ۱۲۹۱، تفاوت‌های ساختاری زیادی بین سوئیس و مونتنگرو وجود نداشته است و سوئیس نیز درگیر منازعات فراوان بوده است. سوئیس حتی شباهت‌های بیشتری به پروس داشت. اما رقابت بین دولت و جامعه محرک اصلی تغییر نهادی و پدیداری ظرفیت‌های دولتی بود. اگرچه نخبگانی که دولت را کنترل می‌کنند، تمایل دارند که بر جامعه غلبه داشته باشند، اما توانایی جامعه در تقویت خود (در فرم همکاری، هنجارهای اجتماعی و سازماندهی محلی) نیز امری حیاتی است زیرا دولت را مجبور می‌کند که خود را توانمند سازد. زمانی که این توازن بین دولت و جامعه برقرار نباشد، یا دولت به‌طور کامل بر جامعه غلبه می‌یابد یا جامعه قدرتمند می‌شود و دولت ضعیف می‌ماند. اما نکته مهم این است که زمانی که جامعه ضعیف باشد، ظرفیت دولت نیز نسبتاً محدود باقی می‌ماند زیرا دولت به‌راحتی می‌تواند جامعه را کنترل کند و نیازی ندارد در ظرفیت‌سازی سرمایه‌گذاری کند.

توسعه ظرفیت‌های دولتی- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

شکل ۱ توسعه ظرفیت‌های دولتی در نظریه عجم‌اوغلو و رابینسون را به‌طور خلاصه نشان می‌دهد. در ناحیه I دولت از جامعه مدنی قدرتمندتر است و کاملاً بر جامعه غلبه دارد. این ناحیه را دولت استبدادی می‌نامیم. در ناحیه III هنجارهای جامعه (به‌ویژه در توانایی غیرنخبگان در انجام کنش جمعی و کنترل سلسله‌مراتب و قدرت سیاسی) قدرتمند هستند و از پدیداری دولت قوی جلوگیری می‌کنند و راه را برای پدیداری دولت‌های ضعیفی همچون مونتنگرو هموار می‌سازند. منطقه II در این شکل، زمین میانه‌ای را نشان می‌دهد که در آن دولت و جامعه در توازن بوده‌اند و این امر محرک رقابت مداوم بین این دو و تقویت آن‌ها در طول زمان شده است.

در تضاد با پروس، دهقانان سوئیسی آزادتر بودند، شهرهای مستقلی همچون بازل، برن و زوریخ نقش سیاسی و اقتصادی برجسته‌تری داشتند و به نظر می‌رسد که تغییرات جمعیتی قرن چهاردهم و به‌ویژه طاعون دهه ۱۳۴۰ نخبگان را ضعیف‌تر کرده باشد. در سوئیس در مقایسه با مونتنگرو، تاریخ نظام مستقر سیاسی تحت امپراتوری مقدس روم و انجمن‌هایی همچون انجمن‌های کلیسای کاتولیک و صومعه‌ها تفاوت‌های کوچکی ایجاد کردند که پدیداری دولتی با توانایی رقابت با جامعه مدنی را تسهیل کرد.

این نوع از دولت‌سازی که شبیه مسیر انگلستان و سوئیس است، دولت شمول‌گرا نامیده می‌شود. در شرایط همین دولت شمول‌گرا است که دولت به بیشترین میزان ظرفیت دست می‌یابد.

تأثیرات عوامل ساختاری در این مدل بسته به شرایط، مختلف است. به‌عنوان‌مثال، عوامل برون‌زادی که قدرت دولت را افزایش می‌دهند ممکن است شکل حکومتی را از منطقه III به منطقه II بکشانند و فرآیند قدرتمندی از ساخت ظرفیت دولتی را آغاز کنند. اما همین عوامل ممکن است جامعه‌ای را از منطقه II به منطقه I برساند و پتانسیل بلندمدت دولت برای دستیابی به ظرفیت حکومتی بالا کاهش دهد.

این مدل تحلیلی، تفسیری مجدد از مسیرهای واگرای پروس، سوئیس و منتنگرو ارائه می‌دهد. اگرچه به نظر می‌رسد که تفاوت‌های ساختاری زیادی بر این ملت‌ها تأثیرگذار نیستند، اما تفاوت‌های کوچکی بین آن‌ها وجود دارد که تفاوت‌های بین آن‌ها را توضیح می‌دهد. دولت پروس، براندنبورگ با میراث دولت نظامی را با مناطق شرقی رود البه با شدیدترین شکل از فئودالیسم در اروپا به هم پیوند داد. در مقابل، شرایط مونتنگرو، مسیر را برای ایجاد دولتی ضعیف فراهم ساخت که در آن فرهنگ گله‌داری بسیار قوی بود و نظام سیاسی متمرکزتری همچون امپراتوری مقدس روم در قرون وسطی در آنجا وجود نداشت. در تقابل با هر دوی این موارد، قدرت‌های دولت و جامعه در سوئیس توازن بهتری داشتند. در تضاد با پروس، دهقانان سوئیسی آزادتر بودند، شهرهای مستقلی همچون بازل، برن و زوریخ نقش سیاسی و اقتصادی برجسته‌تری داشتند و به نظر می‌رسد که تغییرات جمعیتی قرن چهاردهم و به‌ویژه طاعون دهه ۱۳۴۰ نخبگان را ضعیف‌تر کرده باشد. در سوئیس در مقایسه با مونتنگرو، تاریخ نظام مستقر سیاسی تحت امپراتوری مقدس روم و انجمن‌هایی همچون انجمن‌های کلیسای کاتولیک و صومعه‌ها تفاوت‌های کوچکی ایجاد کردند که پدیداری دولتی با توانایی رقابت با جامعه مدنی را تسهیل کرد.

*این یادداشت در تاریخ چهارشنبه ۹ مهر ۱۳۹۹ در روزنامه شرق منتشر شده است.

 

پانوشت:

[۱] Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2017). The emergence of weak, despotic and inclusive states (No. w23657). National Bureau of Economic Research.

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=12040

دولت ضعیف، دولت قوی

دولت شمول‌گرادولت قویظرفیت‌سازی

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *