سند امنیت قضایی؛ جای خالی مدیریت تعارض منافع

روز ۲۱ مهر ۱۳۹۹ سند امنیت قضایی با امضای رئیس قوه‌ی قضاییه ابلاغ شد. این سند با یک مقدمه، در چهار بخش و ۳۷ ماده تنظیم شده است که عناوین بخش‌های آن به ترتیب عبارتند از:

• بخش اول: هدف و اصول امنیت قضایی (مواد ۱ تا ۸)
• بخش دوم: حقوق عام شهروندی مربوط به امنیت قضایی (مواد ۹ تا ۱۸)
• بخش سوم: حقوق خاص شهروندی در فرآیند دادرسی (مواد ۱۹ تا ۳۰)
• بخش چهارم: راهبرد‌ها (مواد ۳۱ تا ۳۷)

محتوای این سند، عمدتاً برگرفته از قوانین و بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های موجود است و به خودی خود حامل مقرره یا دستورالعمل قانونی جدید و بدیعی نیست. در واقع این سند مشابه منشور حقوق شهروندی که توسط دولت ارائه شد، می‌کوشد با تجمیع و یکپارچه‌سازی مواد و اصول پراکنده‌ی قانونی، به برجسته‌سازی مسئله‌ی تحول در قوه‌ی قضاییه بپردازد. بنابراین، روح حاکم بر این سند، «تحول نظام قضایی» است. پیش از این رئیس قوه‌ی قضاییه از تدوین سند تحول قضایی خبر داده بود. اردیبهشت ۱۳۹۸ بود که سخنگوی قوه‌ی قضاییه از تهیه سند تحول قضایی توسط رئیس قوه و تایید آن توسط مقام رهبری خبر داده بود. به گفته‌ی سخنگوی قوه قضاییه، محوری‌ترین برنامه سند تحول قضایی شامل این موارد بودند: اعتمادسازی در بخش‌های مختلف جامعه و افزایش اعتماد عمومی، کاهش حجم زیاد پرونده‌های قضایی و اتخاذ تدبیر مناسب برای کاهش ورودی پرونده‌ها، کاهش چشمگیر جمعیت کیفری، برخورد قاطعانه با مفاسد درون‌سازمانی و برون‌سازمانی، احیای حقوق عامه، تکریم مراجعان.

متن آن سند هیچ‌گاه منتشر نشد، اما در مقدمه‌ی سند امنیت قضایی اشاره شده که «این سند تلاش دارد با ترسیم سیاست‌های کلی مرتبط با تأمین امنیت قضایی شهروندان و با رویکرد تحول نظام قضایی، گام بردارد.»

سند امنیت قضایی و تحول در قوه‌ی قضاییه

سند مذکور اقدام مثبتی است که می‌تواند سنگ‌بنای تحول در قوه‌ی قضاییه باشد. به خاطر داریم که روسای پیشین قوه‌ی قضاییه هر یک به نوبه‌ی خود به مشکلات ساختاری و اساسی در این دستگاه در بدو ریاست خود اذعان کرده و وعده‌ی اصلاح آن را داده بودند؛ پرپژواک‌ترین تعبیر در این زمینه مربوط به مرحوم آیت‌الله هاشمی شاهرودی بود که در بدو ریاست خود بر قوه‌ی قضاییه، تعبیر «ویرانه» را برای توصیف آن به کار برد. با گذشت بیش از دو دهه از جمله‌ی تاریخی مرحوم شاهرودی، همچنان ظرفیت اجرایی دستگاه قضایی در ایران با چالش‌های جدی مواجه است. در مقاله‌ای که در مجله‌ی حوزه منتشر شده برخی مشکلات قوه قضاییه به این شرح برشمرده شده‌اند:

• الف) مشکلات ناشی از ساختار شامل:

1. اطاله دادسی (تعدد مراحل کارشناسی، عدم حضور به موقع شاهد، فریب قاضی با شهادت کذب، اعتراض به کارشناسی نادرست، کمبود کارشناس به ویژه در شهرستان ها، مشغله های زیاد کارشناسان در امور دیگر و… )
2. عدم اتقان در آرای صادره (نقض آرای محاکم به دلیل کثرت پرونده ها، ضعف دانش تخصصی قضات، اعمال سلیقه در صدور آرای قضایی و… )

• ب) بودجه (کمبود امکانات و تجهیزات مورد نیاز به ویژه توسعه بخش انفورماتیک؛ عدم امکان اجرای برنامه هایی مانند جذب، آموزش و نیز انجام اقدامات پیشگیری)
• ج) ضعف ساختاری (نبود جایگاه پیگیری و نظارت در سیستم قضایی کشور، به روز نبودن قوانین، اجمال برخی قوانین و مواد قانونی، نبود تعریف درست برای برخی جرائم خاص، تعارض برخی قوانین و مواد، نبود قانون درست در زمینه اجرای احکام کیفری، مشکلات تقنینی عرصه املاک و اسناد، عدم ثبات قوانین شکلی و ماهوی، ناهماهنگی قوانین با سیاست های کلی قضائی، طولانی بودن روند تصویب لوایح قضائی، نبود کارشناسی درست در تصویب لوایح، مکانیزه نبودن ساختارهای درونی قوه، فقدان تجهیزات مناسب برای ابلاغ، مشکل پلیس زن در بدرقه متهمین زن، فاصله زندان ها با حوزه های قضائی، مشکلات بهداشتی زندان ها، کمبود امکانات، مشکلات مربوط به نیروی انسانی آموزش دیده و متعهد، سمت های متعدد افراد و…)

این موارد تنها گوشه‌ای از مشکلات سیستم قضایی کشور است و با یک جستجوی ساده می‌توان مقالات و یادداشت‌های متعددی از سوی کارشناسان مشاهده کرد که به تحلیل چالش‌ها و مسائل قوه‌ی قضاییه پرداخته‌اند. با وجود مشکلات ساختاری و فرایندی مذکور، عزم رئیس فعلی قوه‌ی قضاییه برای تدوین سند تحول و سند امنیت قضایی قابل توجه و تامل است. اما کسانی که با معضلات پیچیده در توانمندسازی حکومت آشنایی دارند می‌دانند که تدوین سند تنها بخش آسان کار برای اصلاح است. در واقع، در بسیاری از کشورهای در حال توسعه، برای اعلام عزم جدی برای یک اقدام مبادرت به تهیه‌ی سند می‌کنند. مباحث نظری مربوط به توانمندسازی حکومت و پژوهش‌های تجربی نشان می‌دهد که سندنویسی به خودی خود هیچ گرهی از مشکلات باز نمی‌کند؛ آنچه اهمیت دارد، تغییر واقعی در کارکردها است که باید در بروندادها و دستاوردهای یک سیستم بازتاب یافته و شهروندان تغییر را احساس کنند. طبیعی است که مسئولان محترم قضایی نسبت به عملیاتی شدن سند امنیت قضایی تمهیدات لازم را اندیشیده‌اند؛ اما باز هم با الهام از مباحث توانمندسازی حکومت با روش PDIA باید این نکته را مدنظر قرار داد که در یک بروکراسی کژکارکرد، دستور و بخشنامه بالاترین فرد صاحب صلاحیت (در اینجا،‌رئیس قوه‌ی قضاییه) لزوما به مقصد (سطوح پایینی قوه: کارکنان خط مقدم) نمی‌رسد و در میانه‌ی سلسله‌مراتب اداری دستگاه قضایی انواع خطوط گسسته اقتدار و رقابت‌های درون‌سازمانی و اقتدارهای موازی می‌تواند به بی‌کارکرد شدن سند امنیت قضایی بینجامد. استفاده از تجارب PDIA در تحقق عملی مفاد سند امنیت قضایی ضرورتی جدی برای کسانی است که به «تغییر واقعی» در قوه‌ی قضاییه می‌اندیشند.

تعارض منافع در نظام قضایی

با این مقدمه، لازم است از منظر و دریچه‌ای که این خبرنامه بر آن تمرکز دارد یعنی بحث مدیریت تعارض منافع به سند امنیت قضایی نیم‌نگاهی بیفکنیم. اگر مسئله‌ی تعارض منافع را چنانکه کارشناسان متعددی تصریح می‌کنند یکی از مهم‌ترین علل ناکارآمدی نهادهای حاکمیتی قلمداد کنیم، جا داشت که در سند امنیت قضایی برای این مسئله تمهیداتی در نظر گرفته می‌شد و یک سرفصل در بخش اول سند به بحث مدیریت تعارض منافع اختصاص داده می‌شود.

حسن وکیلیان (استادیار حقوق عمومی دانشگاه علامه طباطبائی) و داور درخشان (پژوهشگر پژوهشگاه قوۀ قضائیه) در مقاله‌ای با عنوان «راهکارهای پیشگیری و مدیریت تعارض منافع در نظام قضایی با رویکرد تطبیقی» به بررسی مدیریت تعارض منافع در نظام قضایی ایران، انگلستان و آمریکا پرداخته و تصریح می‌کنند گرچه تعارض منافع در نظام قضایی آمریکا و انگلیسی از دهه‌ها قبل محل توجه بوده و تمهیداتی برای مدیریت آن در نظر گرفته شده است، اما در ایران«روندِ آنچنان محسوسی از مدیریت تعارض منافع در نظام قضایی را شاهد نبوده‌ایم.»

محمد علی سنگبر در یادداشت کوتاهی با عنوان «مصادیق تعارض منافع در نظام قضایی و حقوقی کشور»، نمونه‌هایی از تعارض منافع در دستگاه قضایی را به این شرح برشمرده است:

• وجود رابطه استخدامی بین نمایندگان عضو کمیسیون قضایی و قوه قضائیه و دریافت حقوق این نمایندگان مجلس از قوه قضاییه [۱]
• اعطای پروانه وکالت به قضات پس از بازنشستگی
• انفصال قضات از قوه قضائیه و ورود به وکالت بدون گذراندن آزمون وکالت

علاوه بر موارد فوق، مصادیق دیگری از تعارض منافع در قوه‌ی قضاییه در سطح سازمانی مطرح است که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• تعقیب جرائم عمومی توسط دادستان‌ها و قضاوت در مورد آنها توسط دادگاه‌ها، اگرچه به صورت مستقل انجام می‌شود اما از آنجا که هر دو امر فوق ذیل وظایف یک قوه قرار گرفته است موجب بروز تعارض وظایف در قوه قضاییه می شود.
• همچنین پیش‌بینی سازوکار انتخاب وکیل در مرکز مشاوران توسط قوه قضاییه که وظیفه دفاع در قوه قضاییه را بر عهده دارند با وظیفه قضاوتی قوه قضاییه، زمینه تعارض منافع را فراهم می کند.
• نگهداری زندانیان در زندان که تحت مدیریت سازمان زندان‌ها به عنوان بخشی از قوه قضاییه انجام می‌شود با وظیفه قوه قضاییه در نظارت بر عملکرد زندان ها که توسط قضات و دادستان ها انجام می شود زمینه تعارض از نوع نظارت بر خود را فراهم می کند.
• از یک طرف نظارت بر اجرای قوانین توسط قضات در قوه قضاییه توسط دادگاه‌های انتظامی قضات انجام می‌شود و از طرف دیگر نظارت بر اجرای قوانین توسط قضات دادگاه‌های انتظامی توسط بخش دیگری از قوه قضاییه انجام می‌شود که زمینه تعارض از نوع نظارت بر خود را در اجرای قوانین فراهم می‌کند.

این مصادیق ناشی از موقعیت تعارض منافع درب‌های گردان، اشتغال بیرونی، تعارض وظایف و نظارت بر خودهستند. اگر کنکاشی در مصادیق و موقعیت‌های تعارض منافع در نظام قضایی صورت گیرد، شاهد فهرستی طولانی از این موقعیت‌ها و مصادیق خواهیم بود که بدون تردید از علل بروز ناکارآمدی و فساد در سیستم قضایی است. به رغم اهمیت و فوریت مسئله‌ی مدیریت منافع متعارض در بخش‌های مختلف حاکمیت، دیده نشدن این مسئله در سند امنیت قضایی، خلاء بزرگی برای آن محسوب می‌شود. قابل ذکر است که کسانی که در تدوین سند مذکور نقش داشته‌اند به خوبی اهمیت مسئله‌ی شفافیت را درک کرده و یکی از مواد ۳۷گانه‌ی این سند (ماده‌ی ۵) به اصل شفافیت اختصاص داده شده است. در این ماده، تمهیداتی برای نگارش همه‌فهم لوایح و بخشنامه‌های قضایی، اعلام تصمیمات اداری به طرفین دعوا، انتشار برنامه و اوقات رسیدگی جلسات علنی دادگاه‌ها در تارنمای قوه قضاییه،  ضبط و نگهداری صدا و تصویر جلسات رسیدگی به درخواست طرفین دعوی و امکان دسترسی وکلا به این محتوا و انتشار آراء قطعی دادگاه‌ها با هدف تحلیل و نقد صاحب‌نظران و متخصصان به‌صورت کامل ضمن حفظ حریم خصوصی اشخاص در تارنمای قوه قضاییه در نظر گرفته شده است.

شفافیت؛ راهکاری برای مدیریت تعارض منافع در نظام قضایی

می‌دانیم که شفافیت یکی از ارکان مدیریت تعارض منافع است؛ اما اینکه چه شکلی از شفافیت برای مدیریت تعارض منافع ضروری است، موضوعی محل تامل است. نمونه‌ها و مصادیقی از شفاف‌سازی که در ماده‌ی ۵ سند امنیت قضایی ذکر شده گرچه بسیار مهم است و در صورت تحقق عملی کمک بزرگی به تسهیل دادرسی و اقامه‌ی حقوق شهروندان می‌کند، اما برای مقصود مدیریت تعارض منافع کفایت نمی‌کند. تعارض منافع در قوه‌ی قضایی در دو وجه کارکنان و تعارض منافع سازمانی بروز می‌یابد. تعارض منافع کارکنان در سطح فردی رخ داده و مطابق نمونه‌هایی که در بالا ذکر شد می‌تواند مشتمل بر مسائلی نظیر درب‌های گردان و ارتباطات پساشغلی، اشتغال بیرونی، سهامداری و مالکیت، دریافت هدیه، خویشاوندسالاری و انگیزه‌های قمی ـ مذهبی و سیاسی باشد. در سطح سازمانی، تعارض منافع می‌تواند ناظر بر تعارض وظایف و تعارض درآمد و وظیفه باشد. به عنوان نمونه به این مورد نظر بیفکنیم:

پور مختار عضو کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس، در گفت‌وگو با خبرگزاری خانه‌ملت در تاریخ ۱ اردیبهشت ماه ۹۶ در دفاع از افزایش هزینه دادرسی دادگاه ها گفت: «قوه قضاییه با افزایش هزینه‌های دادرسی باید کمبود‌ها و نیازهای بودجه‌ای را تامین و جبران کند».

معنای تلویحی سخن این عضو کمیسیون قضایی مجلس این است که اطاله‌ی دادرسی و پرپیچ و خم شدن آن می‌تواند به افزایش درآمد و کاهش مشکلات بودجه‌ای قوه‌ی قضاییه بینجامد؛ هرچند منظور وی ظاهراً افزایش تعرفه‌های دادرسی است، اما این افزایش هزینه از طریق طولانی شدن فرایند دادرسی نیز ممکن است حاصل شود. بنابراین می‌توان مشاهده کرد که تعارض درآمد و وظیفه می‌تواند بسترساز یکی از مشکلات شهروندان در مواجهه با قوه‌ی قضاییه شود.

با بازگشت به موضوع قبلی، مشاهده می‌کنیم که نمونه‌های ذکرشده ذیل ماده ۵ سند امنیت قضایی ناظر بر شفافیت فرایندهای قضایی برای شهروندان است؛ اما شفافیت در وضعیت کارکنان و زیرسیستم‌های نظام قضایی را مدنظر ندارد. برای مثال، آن نوع شفافیتی که می‌تواند به مدیریت تعارض منافع در یک سازمان کمک کند، انتشار عمومی یا درون‌سازمانی ارتباطات شغلی، مالکیت و سهامداری بیرونی، اظهارنامه‌های منافع متعارض توسط کارکنان، اظهارنامه‌های دریافت هدایا و مواردی از این دست است که ضامن پیشگیری از قرار گرفتن کارکنان قوه‌ی قضاییه در معرض تعارض منافع است.

ضرورت بهره گرفتن از مشارکت مدنی برای اجرایی شدن سند

در پایان باید تصریح کرد که اقدام رئیس قوه‌ی قضاییه در تدوین و ابلاغ سند امنیت قضایی اقدامی مهم و درصورت فراروی از نمایش‌های رایج در نهادهای حاکمیتی و تحقق عملی و واقعی، گامی درخور برای اصلاح فرایندی قوه‌ی قضاییه است که می‌تواند تقویت ظرفیت‌های اجرایی حاکمیت را در پی داشته باشد. تمهید مکمل‌هایی نظیر مدیریت منافع متعارض در اجزای مختلف این قوه می‌توانست این سند را جامع‌تر کند، اما همین سند نیز ظرفیت مهمی برای تحول قضایی تدریجی در ایران است. استفاده از ظرفیت رسانه‌های مستقل و آزاد و تشکل‌ها و نهادهای مدنی و حرفه‌ای مرتبط با حوزه‌ی قضاوت و حقوق و نیز کارشناسان و دانشگاهیان می‌تواند بستری نظارتی برای رصد اجرای این سند فراهم آورد. «نظارت بر خود» که در این مقاله نیز مصادیقی از آن در مورد قوه‌ی قضاییه بیان شد، موقعیتی رایج از تعارض منافع است. برای رفع مسئله‌ی نظارت بر خود، یک راهکار بازبینی‌های ساختاری است به شکلی که مقام قاعده‌گذاری، نظارت و اجرا کاملاً از همدیگر تفکیک شوند. تحقق این تفکیک ساختاری شاید همیشه مقدور نباشد. اما یک راهکار فرایندی و موثر دیگر، استفاده از ظرفیت نظارتی جامعه است. با همه‌ی محذوریت‌ها و مشکلاتی که در مورد رسانه‌ها و تشکل‌های مدنی و انجمن‌های حرفه‌ای وجود دارد، نقش دیده‌بانی و گزارش‌گری این نهادها می‌تواند کمک‌کار قوه‌ی قضاییه باشد. در سال های اخیر انجمن دیده‌بان شفافیت و عدالت گاه در مسائل قضایی ورود کرده و نسبت به تخلفاتی که در درون قوه‌ی قضاییه رخ داده اعلام عمومی کرده است. الگوهایی از این دست باید تکثیر شود و به تمام تشکل‌های مدنی فعال در حوزه‌ی شفافیت و مقابله با فساد و نیز انجمن‌های حرفه‌ای حوزه‌ی قضاوت و وکالت این مصونیت و جایگاه داده شود که عملکرد قوه‌ی قضاییه را زیر ذره‌بین نقد و رصد ببرند. این راهکار، کمک بزرگی برای مدیریت تعارض منافع در این قوه و نیز تحقق اهداف سند امنیت قضایی خواهد بود. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود قوه‌ی قضاییه گام بعدی خود برای تحقق سند امنیت قضایی را با جلب مشارکت عمومی رسانه‌ها و نهادهای حرفه‌ای و مدنی فعال در حوزه‌ی حقوق و قضاوت برای نظارت بر حسن اجرای این سند بردارد.

• [۱]. خدائیان، معاون حقوقی قوه قضاییه در حاشیه پنجمین همایش سراسری طب و قضا در تاریخ آبان ماه ۹۴ در توضیح حقوق گرفتن برخی نمایندگان مجلس از قوه قضاییه با اشاره به این موضوع که آن دسته از افرادی که قاضی بودند و نماینده مجلس شده اند، حقوقشان را از قوه قضاییه می‌گیرند، گفت: «آن‌ها خودشان تقاضا داشتند و قوه قضاییه این‌ها را مامور به مجلس می‌کند و بر اساس قوانین، حقوق آن‌ها از طرف قوه قضاییه پرداخت می‌شود».