لایحه معلق‌مانده مبارزه با فساد

قوانینی که پیشگیرانه نیستند


مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه از سال گذشته با همکاری روزنامه شرق به بررسی ابعاد گوناگون تعارض منافع در نظام اجرایی کشور در بخش‌هایی نظیر نظام بانکی، بازار سرمایه، برنامه و بودجه، شرکت‌های دولتی و ... پرداخته است. در گزارش پیش رو، خانم  فرشته محمدی، عضو جامعه حسابداران رسمی ایران، به بررسی قوانین و تعارض منافع در ایران پرداخته و معتقد است علت کارایی‌نداشتن این قوانین هدفی است که برای آن تعریف شده است. هدف اصلی، پیشگیری از تعارض منافع یا مدیریت آن نبوده و عمدتا با رویکرد كیفری و جرم‌انگاری به برخی از مصادیق تعارض منافع توجه شده است. مشروح این گزارش را در ادامه می‌خوانیم.

تاریخ انتشار : ۲۲ اردیبهشت ۹۹

قانون برای مقابله با تعارض منافع به‌عنوان یکی از اساسی‌ترین زمینه‌های بروز فساد کم نداریم. در این گفت‌وگو دست‌کم به 10 قانونی اشاره می‌شود که قرار بود با حل این معضل، مقابل فساد بایستند؛ اما به جای ایستادن مقابل فساد به نوشته‌هایی بدل شده‌اند که فقط از آنها در دادگاه‌ها و پس از بروز فساد، نام برده می‌شود.

به گفته فرشته محمدی، عضو جامعه حسابداران رسمی ایران، بخش مهمی از مصادیق تعارض منافع به‌ویژه تعارض منافع مقامات، مسئولان و كارگزاران سیاسی و مقررات‌گذار، تعارض منافع دارندگان وظایف و اختیارات كنترلی، نظارتی و بازرسی و دارندگان وظایف و اختیارات محاسباتی، ارزیابی، ارزشیابی و ممیزی و برخی دیگر از حوزه‌های مهم تعارض منافع، در این قوانین مورد توجه واقع نشده‌اند.

‌شنیدن خبرهای مختلف درباره انواع فساد و اختلاس و… دیگر برای مردم عادی شده است. خبرهایی که اگر عمیق‌تر به آن نگاه کنیم، اغلب ریشه در قوانینی دارد که به‌درستی منافع عمومی را لحاظ نکرده است. یکی از مهم‌ترین آنها تعارض منافع خصوصی و عمومی است که یکی از راه‌های بروز آن مشاغل هم‌زمان افراد در یک حوزه واحد در بخش خصوصی و دولتی است. برای مقابله با بروز فساد از این نوع چه اقدامی لازم است؟

دولت لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» را در آبان سال گذشته تسلیم مجلس کرد. در واقع این لایحه به منظور جلوگیری از فساد و رانت تهیه و به مجلس ارائه شد. جلوگیری از فساد یکی از اساسی‌ترین خواسته‌های مردم از حکومت‌هاست. اهمیت این مسئله برای جوامع تا حدی است که علت برخی از انقلاب‌ها و تغییر حکومت‌ها را فساد موجود در حکومت پیشین معرفی می‌کنند. فساد موجود در حاکمیت‌ها را می‌توان به شیوه‌های مختلف دسته‌بندی کرد. با‌این‌حال می‌توان گفت که شاکله همه این فسادها به‌وجود‌آمدن موقعیت‌های تعارض منافع است. به این معنا که فرد یا سازمان در جایگاهی قرار می‌گیرد که در آن، بین منافع شخصی و منافع اجتماعی تعارضی وجود دارد. اگر در این موقعیت‌ها انتخاب شخص یا سازمان به سمت منافع خودشان باشد، فساد رخ خواهد داد؛ بنابراین به منظور پیشگیری از مفاسد باید جایگاه‌های تعارض منافع را از بین ببریم یا کاهش دهیم؛ زیرا نمی‌توان از همه آحاد جامعه که در موقعیت تعارض منافع قرار گرفته‌اند، انتظار داشت که اقدام درست را انجام دهند. بررسی چگونگی حاکمیت خوب و بد دقیقا در همین موضوع تبیین تعادل بین منافع خصوصی و منافع عمومی در حول منفعت شخصی در خدمت منفعت عمومی است؛ امری که عملا غیر‌ممکن؛ اما مهار‌کردنی است. واقعیت آن است که نظام سرمایه‌داری نئولیبرال اساسا منفعت عمومی را ناشی از منفعت شخصی دانسته؛ بنابراین باور به نظارت بر این تعادل ندارد؛ زیرا معتقد است حفظ منفعت شخصی خودبه‌خود باعث برقراری منفعت عمومی نیز خواهد شد و اگر از این تئوریسین‌ها سؤال شود پس چرا در کشورهای مورد علاقه شما منافع عمومی دستخوش منفعت شخصی یا گروهی خاص می‌شود، با لکنت زبان می‌فرمایند آن عده یا گروه نتوانسته‌اند بین منفعت شخصی و عمومی تعادل ایجاد کنند؟! بسیاری نظریه‌پردازانی که در حرف و کتاب بین این دو منفعت تعادل برقرار می‌کنند، به نظریه اخلاق در تجارت روی می‌آورند؛ در‌حالی‌که پروفسور پیتر دراکر، معلم بزرگ درسی همین آقایان، باور دارد که چیزی به نام اخلاق در تجارت وجود ندارد؛ بلکه آنچه هست، همان اخلاق عمومی است که در قلمرو تجارت باید رعایت شود؛ به این معنی که اگر شخصی در رفتار فردی و خانوادگی حیله‌گر، دروغ‌گو و غیر‌قابل اعتماد است، حتما و الزاما هم در تجارت چنین خواهد بود و برعکس. فراموش نکنیم که دیر ‌زمانی پیش، افلاطون بیان کرده که اخلاق در دو حوزه حاکمیت ندارد «جنگ و تجارت»؛ بنابراین توصیه اخلاقی در تجارت شاید برای آموزش حق‌التدریس ساعتی مفید باشد؛ اما سود‌ محور و بنیاد تجارت است. مگر اینکه آقایان بفرمایند افلاطون باید برود سر کلاس میلتون فریدمن بنشیند. در‌این‌باره تحقیقات جهانی نشان می‌دهد که علاوه بر آموزش‌های کاربردی، وظیفه حکومت است که کارکنان خود را از قرارگرفتن در پرتگاه‌های فساد محافظت کند.

‌چگونه می‌توان با این بی‌اخلاقی مقابله کرد؟

در نظام حقوقی کشور ما، بدون اینکه نامی از «تعارض منافع» یا «Conflict of Interest» برده شود؛ اما به طور ضمنی و به صورت پراكنده، در برخی قوانین و مقررات مورد توجه واقع شده است. در حوزه قضائی، از همان زمان كه قوانین آیین دادرسی در ایران تصویب شده، مقرراتی نیز برای موارد تعارض منافع پیش‌بینی شده است. این رویه، كم‌و‌بیش، درباره مراجع رسیدگی به تخلفات اداری یا انتظامی نیز رعایت شده است. علاوه‌بر‌این، قوانین متعدد دیگری به طور مستقیم یا غیرمستقیم به ممنوعیت یا تحدید اقداماتی پرداخته‌اند كه به طور غیرمستقیم با تعارض منافع مرتبط هستند که از‌جمله «لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزرا و نمایندگان مجلسین و كارمندان دولت در معاملات دولتی و كشوری مصوب 1337»، «قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی مصوب 1372»، «قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل مصوب 1373»، «قانون مدیریت خدمات كشوری مصوب 1386»، «قانون اجرای سیاست‌های كلی اصل 44 قانون اساسی مصوب 1387»، «قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران مصوب 1384»، «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب 1390» و «قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و كارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب 1391» یا ماده 171 قانون مالیات‌های مستقیم که بیان کرده «کارمندان وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان امور مالیاتی کشور در دوره خدمت یا آمادگی به خدمت نمی‌توانند به‌عنوان وکیل یا ‌نماینده مؤدیان مراجعه کنند»، از‌جمله این قوانین محسوب می‌شوند. بررسی اجمالی نشان می‌دهد که با وجود تصویب ممنوعیت ‌داشتن دو شغل هم‌زمان در یک حوزه به دلیل ساختار حاکمیتی موجود کماکان اشخاصی وجود دارند که بیش از ده‌ها شغل هم‌زمان در یک حوزه دارند که در بسیاری اوقات خودشان با خودشان از منظر شغل بعدی مکاتبه و به خودشان دستور هم می‌دهند که افشای برخی از این موارد در شبکه‌های اجتماعی مضحکه خاصی را به وجود آورده است. طبیعی است که برای چنین شخصی اساسا منفعت عمومی مطرح نبوده و به خاطر منفعت شخصی کشور را فدا خواهد کرد که نمونه‌های دادگاهی آن نیز قابل ذکر است. تا‌آنجا‌که گفته می‌شود برخی از صاحب‌منصبان فعلی و قبلی در همه بیمارستان‌های خصوصی یا دولتی خصوصی‌شده صاحب امتیاز و سهم بوده یا امتیاز داروی کشور در دست همین مافیای چندشغله است.

‌چرا با وجود داشتن قوانینی که نام برده‌اید، هنوز این معضل حل نشده است؟

بررسی قوانین یاد‌شده نشان می‌دهد که هدف اصلی، پیشگیری از تعارض منافع یا مدیریت آن نبوده و عمدتا با رویکرد كیفری و جرم‌انگاری به برخی از مصادیق تعارض منافع توجه شده است. زمینه كلی این قوانین، پیشگیری از فساد یا برخورد با فساد است؛ زیرا عملکرد تعارض منافع خودبه‌خود موجب فساد می‌شود. بخش مهمی از مصادیق تعارض منافع به‌ویژه تعارض منافع مقامات، مسئولان و كارگزاران سیاسی و مقررات‌گذار، تعارض منافع دارندگان وظایف و اختیارات كنترلی، نظارتی و بازرسی و دارندگان وظایف و اختیارات محاسباتی، ارزیابی، ارزشیابی و ممیزی، تعارض منافع اشخاصی كه هم‌زمان راجع به موضوعات مشابه به مقامات یا واحدهای مشابه یا متناظر اجرائی، پژوهشی، مشورتی و سیاست‌گذاری مشاوره می‌دهند، اشخاصی كه وظیفه صدور هر نوع گواهی یا مجوز بر‌عهده آنها گذاشته شده است، اشخاصی كه طبق قانون، مجاز به تصدی مشاغل یا سمت‌های متعدد هستند، اشخاصی كه امور متقاضیان خدمت را به دفتر یا مؤسسه خصوصی یا هر محل دیگری كه در آن سهیم یا ذی‌نفع هستند، ارجاع می‌دهند؛ اشخاصی كه از اختیار اعطای كمک به افراد، سازمان‌ها و مؤسسات غیردولتی برخوردارند و برخی دیگر از حوزه‌های مهم تعارض منافع، در این قوانین، مورد توجه واقع نشده‌اند. افزون بر این، سازوكار مناسبی برای شناسایی و مدیریت انواع تعارض منافع تدارک دیده نشده است.

چه مناقشاتی جلوی رسیدگی به این پدیده را می‌گیرد؟

اساسی‌ترین موضوع محوری و مناقشات موجود بین طرفداران زیست اجتماعی و پایداری توسعه اجتماعی– اقتصادی چگونگی برخورد، به این پدیده تعارض منافع که همزاد خلقت بشر است، بازمی‌گردد. تعارض منافع (Conflict of Interest – COI) به شرایطی اطلاق می‌شود که در آن، یک فرد یا سازمان با منافع مختلفی شامل منافع (مالی، احساسی، خانوادگی، حزبی، ملی و…) مواجه می‌شود؛ به‌طوری‌که هریک از این منافع می‌توانند تصمیم صحیح آن فرد یا سازمان را تحت‌الشعاع قرار دهد. قرار‌گرفتن در شرایط تعارض منافع، امری طبیعی است؛ یعنی افراد معمولا تصمیم نمی‌گیرند که در جایگاه تعارض منافع قرار بگیرند و از این منظر مورد سؤال قرار نمی‌گیرند؛ بلکه مسئله در انتخابی است که فرد در آن جایگاه انجام می‌دهد: انتخاب کدام منفعت یا ارزش؟ زیرا منافعی که افراد با آنها روبه‌رو می‌شوند، معمولا از سطوح و مراتب مختلفی برخوردارند؛ یعنی معمولا منفعت‌های هر دو طرف ترازو از اهمیت ذاتی برخوردارند؛ با‌این‌حال یکی در مقایسه با دیگری پراهمیت‌تر است؛ بنابراین ترجیح‌دادن منفعت کم‌اهمیت‌تر به منفعت با‌اهمیت‌تر نوعی فساد به شمار می‌رود. با این توصیف تعارض منافع برای همه ما و به صورت روزانه اتفاق می‌افتد. برخی شغل و حرف نظیر «حسابداران رسمی، وکلا، قضات و پزشکان» که ذاتا با منافع عمومی سروکار دارند، در هنگام فارغ‌التحصیلی سوگند‌نامه خاصی را قرائت می‌کنند که به نظر می‌رسد در‌حال‌حاضر چنین مراسمی در ایران وجود ندارد. سازوکارهای مناسب تعارض منافع شفاف‌سازی همراه با حسابرسی مالی و عملکرد همه مؤسسات دولتی و عمومی و انتشار عام دارایی‌های صاحب‌منصبان این نهادها قبل و بعد تصدی این مناصب است.

بررسی‌های مطالعاتی نشان می‌دهد که باید بین دو نوع تعارض منافع «تعارض منافع شخص‌محور و تعارض منافع سازمان‌محور» به دلیل گستردگی حوزه نفوذ آنها تفاوت قائل شد. تعارض منافع شخص‌محور موقعیتی است که در آن شخصیت‌های حقیقی درگیر تعارض منافع می‌شوند. به فعلیت رسیدن مسئله تعارض منافع معمولا ناشی از دو خصیصه است. خصیصه اول مربوط به ویژگی‌های ذاتی جایگاهی است که افراد در آن قرار می‌گیرند. تصمیم‌گیری، تخصیص اعتبار، اعطای مجوز، برنامه‌ریزی شهری، معاملات دولتی و… جایگاه‌هایی هستند که با مرتبط‌شدن با خصیصه دوم یعنی برخی از ویژگی‌های شخصی افراد قرار‌گرفته در آن جایگاه مانند شغل هم‌زمان، مالکیت دارایی، شرکت‌داری یا سهامداری، اشتغال پسادولتی و… یا قواعد تعیین‌شده ناظر بر آن جایگاه موجب بروز پدیده تعارض منافع در اشخاص می‌شود. به‌عنوان مثال برنامه‌ریزی برای توسعه شهر یک جایگاه تعارض منافع است. اگر فردی که یک هکتار زمین در اطراف شهر دارد، مسئول برنامه‌ریزی توسعه شهر شود، مسئله تعارض منافع به وجود خواهد آمد. به‌عنوان مثالی دیگر دوباره جایگاه تعارض منافع در برنامه‌ریزی شهری را مورد توجه قرار می‌دهیم؛ اما این‌بار هیچ‌یک از افراد تصمیم‌گیر به ‌صورت شخصی منفعتی مرتبط با جایگاه برنامه‌ریزی شهری ندارند؛ اما درآمد دستگاه تصمیم‌گیر با افزایش تراکم در شهر افزایش می‌یابد که در این موقعیت نیز ما با مسئله تعارض منافع روبه‌رو هستیم؛ بنابراین در برخی از موارد اگر بتوانیم شخص دیگری را که دارای ویژگی‌های این‌چنینی نیست، در موقعیت تصمیم‌گیری قرار دهیم، مسئله تعارض منافع از بین خواهد رفت؛ اما در برخی دیگر از موارد حتی با تعویض افراد نیز مسئله تعارض منافع از بین نخواهد رفت. در حالت مشابه سازمان‌های مختلف نیز در تعامل با حاکمیت ممکن است دچار تعارض منافع سازمانی شوند. این مسئله بیشتر در برون‌سپاری خدمات پیمانکاری، تنظیم‌گری‌ها، مشاوره و ارزیابی به ‌وجود می‌آید. به‌عنوان مثال شرکت (الف) مسئول اجرای یک پروژه می‌شود و شرکت (ب) به‌عنوان مسئول ارزیابی این پروژه انتخاب می‌شود. پس از مدتی روشن می‌شود که شرکت (ب) خود زیرمجموعه‌ای از شرکت (الف) بوده است. در این موقعیت گفته می‌شود که شرکت (ب) درگیر تعارض منافع سازمانی بوده است. برخی از این تعارض‌های سازمانی به‌ علت ویژگی خاص شرکت (ب)، وابستگی سازمانی به شرکت (الف)، به‌ وجود آمده است. در برخی موارد دیگر موجودیت سازمان به نحوی است که منجر به تعارض در رفتار آن می‌شود. به‌عنوان مثال ممکن است درآمدها و وظایف یک سازمان در تعارض باشند. یکی دیگر از اشکال تعارض منافع، «مالکیت یا دارا‌بودن سهام شرکت خصوصی از سوی مقامات دولتی» است که می‌تواند زمینه‌ساز بروز فساد شود. این مقامات ممکن است از مدیران تا کارکنان بخش دولتی را شامل شود. در زمینه سهامداری کارکنان دولت، از قدیم‌الایام در ایران قوانینی وجود داشته که چندان هم کارساز نبوده و صرفا در گیرودارهای سیاسی و دادگاه‌های مربوطه، به آن استناد می‌شود.

منبع: روزنامه شرق، 22 اردیبهشت 99

http://sharghdaily.com/fa/main/detail/264067/

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=8484

مبانی نظری و روش‌شناختی تعارض منافعمطالب بازنشری

مبارزه با فساد

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *