نئوکورپراتیسم و اصلاح سیاستی در برزیل

متن پیش‌رو بخشی از مقاله «شورای توسعه لولا: نئوکورپراتیسم و اصلاح سیاستی در برزیل» است. این مقاله از طریق مرور تجربه شورای توسعه اجتماعی و اقتصادی به تاثیرات نهادسازی برای مشارکت مردم در اصلاحات مبتنی بر فرآیندهای گفت‌وگویی و ائتلاف‌سازی می‌پردازد. این شورا به دلیل عدم توازن در ترکیب اعضای خود، مخالفت‌های کنگره و عدم همراهی نخبگان سیاسی، دستاوردهای محدودی داشته است اما مرور تجربه این نوآوری نهادی می‌تواند درس‌هایی برای بهبود اصلاحات سیاستی، ارتقای نظام حکمرانی و تعمیق دموکراسی داشته باشد. این یادداشت بخشی از پروژه‌ای برای تبیین مبانی نظری در جهت توضیح نقش نهادهای مدنی در ظرفیت‌سازی حاکمیتی و اجرای اصلاحات سیاسی و اقتصادی است.

بهنام ذوقی رودسری

پژوهشگر توسعه

کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

به قدرت رسیدن حزب کارگر در ژانویه ۲۰۰۳ تنها تغییری در جهت‌گیری‌های سیاسی و اقتصادی دولت برزیل نبود بلکه شروع تغییراتی در روابط بین جامعه و دولت و بهبود چارچوب نهادی حکمرانی در این کشور بود. تاسیس شورای توسعه اجتماعی و اقتصادی[۱]  (CDES) برزیل با هدف بهبود حکمرانی دموکراتیک و توسعه اجتماعی و اقتصادی از طریق مشورت و گفت‌وگو با نقش‌آفرینان جامعه مدنی یکی از اصلاحات دولت کارگر بود. این مقاله با بررسی این نهاد جدید تلاش می‌کند به دو پرسش پاسخ دهد: واکنش نخبگان سیاسی و اقتصادی نسبت به این نهاد چیست؟ مکانیسم‌های مروج گفت‌وگو چرا و تا چه حدودی باعث بهبود فرآیندهای توسعه و دموکراتیزاسیون می‌شوند؟ این مقاله سپس استدلال می‌کند که بررسی این روابط می‌تواند میزان تعهد نخبگان به تعمیق توسعه و دموکراسی در کشور را نشان دهد.

در طول کمپین انتخاباتی سال ۲۰۰۲ مفهوم CDES توسط حزب کارگر به عنوان یک «قرارداد اجتماعی» مطرح شد که نه تنها سه قوه حکومتی و سه سطح اقتدار دولتی (شهری، فدرال و ملی) را متوازن می‌ساخت بلکه همچنین در جهت شمول تمامی شهروندان و ریشه‌کن کردن نابرابری‌های اقتصادی و اجتماعی عمل می‌کرد. اعضای این شورا از تمامی بخش‌های جامعه بودند ازجمله صاحبان کسب‌وکار، اتحادیه‌های صنفی، سازمان‌های وابسته به کلیسا و انجمن‌های مختلف مدنی. هدف اصلی حکومت، استفاده از CDES به عنوان ظرفیتی مشورتی بود که مسیرهای جدیدی برای گفت‌وگو بین جامعه مدنی و بخش عمومی ایجاد می‌کرد. در هدف‌گذاری این فرض وجود داشت که این کار باعث بهبود ظرفیت حکمرانی و ساخت محیطی می‌شود که پذیرای اجرای اصلاحات، رشد سرمایه‌گذاری، کاهش فقر و توسعه اقتصادی است. دو مسئله مهم این بود که خاصیت‌های نئوکورپوراتیستی گفت‌وگو، شفافیت و صدا در آزادسازی اقتصادی و سیاسی چقدر مهم هستند و CDES چه نقشی در بهبود ظرفیت حکمرانی در کشورهای در حال توسعه خواهد داشت.

تجربه نئوکورپراتیستی اروپایی نشان داد که مشارکت نخبگان اقتصادی و دیگر اعضای جامعه مدنی (به‌ویژه کارگران) در فرآیند تدوین سیاست‌ها نه تنها در خدمت مطرح کردن دغدغه‌های جامعه و اصلاح سیاست‌ها است بلکه همچنین به دلیل درک بهتر جامعه و تشخیص نوآوری‌ها و اهداف اصلاحات سیاستی، فرآیند پیاده‌سازی را نیز تسهیل می‌کند.

ریچاردسون (۱۹۹۶) در مورد نهادهای نئوکورپراتیستی می‌نویسد که تاسیس این نهادها به معنای حرکتی به سوی حل مشکلات از طریق «چانه‌زنی منسجم» است که در برابر «چانه‌زنی توزیعی» قرار می‌گیرد؛ این کار سناریویی را پیش می‌نهد که در آن امکان سودهای مشترک وجود دارد و این امر در برابر تفسیر با مجموع صفر نتایج مذاکره قرار می‌گیرد. نئوکورپراتیسم بر ارزش روابط بلندمدت و ساختارمند در مذاکرات سه‌جانبه بر سر اصلاحات فرآیندهای اقتصادی و وابستگی متقابل به عاملان اجتماعی و دولتی در تدوین و اجرای سیاست‌گذاری تأکید دارد. چنین ساختاری شفاف، غیررانت‌جویانه و مبتنی بر رقابتی بودن و مشارکت نهادی دموکراتیک است و بر بهبود نظام حکمرانی تمرکز دارد. علاوه بر این، از آنجایی که سیاست‌های نئولیبرالی همچون مقررات‌زدایی و آزادسازی اقتصادی مستلزم فضای رقابت آزاد و منصفانه است، بنابراین رویکرد نئوکورپراتیستی بیشتر احتمال دارد چنین شرایطی فراهم سازد. علاوه بر این، نئوکورپراتیسم اغلب به عنوان یک ابزار نهادی کارآمد برای حکمرانی تثبیت دموکراسی دیده می‌شود.

یک مرجع دولت حزب کارگر برای طراحی CDES، تجربه مدرن‌سازی کورپراتیسم مبتنی بر نهادهای مذاکره و مشورتی سه‌جانبه در ۱۹۹۰ برزیل و همچنین تجربه نهادهای مشابه در کشورهای دیگر (حدود ۳۰ کشور دیگر چنین نهادهایی دارند) از جمله فرانسه، پرتقال، اسپانیا و هلند بود. به طور خاص، تاریخ بلند گفت‌وگوهای موفق بین دولت و جامعه مدنی در هلند توجه رهبران حزب کارگر را به خود جلب کرد.

شورای اجتماعی-اقتصادی هلند[۲] که در سال ۱۹۵۰ تاسیس شد، شورایی نسبتاً کوچک (۳۳ عضو با نماینده‌هایی مساوی از سوی کسب‌وکار، کارگران و سلطنت) و بسیار کارآمد بود و تأثیرگذار تلقی می‌شد. این شورا علاوه بر کارکردهای مشورتی خود بر کار ۴۰ هیات صنعتی و کالایی نظارت داشت و بر پیاده‌سازی قوانین و مقرراتی خاص نظارت داشت. این شورا یک عنصر حیاتی در موفقیت دولت رفاه هلند تلقی می‌شد. با اینکه CDES این کارکردهای نظارتی را نداشت، اما این شورا به دو لحاظ به شورای هلندی شبیه بود: CDES نیز نقش مشورتی مهمی ایفا می‌کرد و همچنین مستقیماً به قوه مجریه گزارش می‌داد و تعهد محکمی به تضمین توسعه اقتصادی پایدار، توزیع عادلانه درآمدی و رقابتی بودن در سطح ملی داشت.

تجربه نئوکورپراتیستی اروپایی نشان داد که مشارکت نخبگان اقتصادی و دیگر اعضای جامعه مدنی (به‌ویژه کارگران) در فرآیند تدوین سیاست‌ها نه تنها در خدمت مطرح کردن دغدغه‌های جامعه و اصلاح سیاست‌ها است بلکه همچنین به دلیل درک بهتر جامعه و تشخیص نوآوری‌ها و اهداف اصلاحات سیاستی، فرآیند پیاده‌سازی را نیز تسهیل می‌کند. همه این موارد به انگیزه‌هایی برای دولتی تبدیل شدند که به دلیل نداشتن اکثریت در پارلمان، به شرکایی برای ائتلاف‌سازی نیاز داشت که ممکن بود لیست انتظارات اصلاحات سیاستی مشابهی با دولت داشته باشند.

در مسیر طراحی نهاد CDES،  حزب کارگر با دو روند دارای تعارض در سیاست‌گذاری مدرن مواجه بودند: از یک سو، نیاز به تخصصی‌سازی تکنوکراتیک بیشتر برای رسیدگی به پیچیدگی‌های ذاتی سیاست‌گذاری مدرن و از سوی دیگر، نیاز به واکنش به مطالبات بخش وسیع‌تری از جامعه مدنی برای مشارکت در سیاست‌گذاری عمومی.

تاسیس این نهادها به معنای حرکتی به سوی حل مشکلات از طریق «چانه‌زنی منسجم» است که در برابر «چانه‌زنی توزیعی» قرار می‌گیرد؛ این کار سناریویی را پیش می‌نهد که در آن امکان سودهای مشترک وجود دارد و این امر در برابر تفسیر با مجموع صفر نتایج مذاکره قرار می‌گیرد.

اعضای CDES شامل رئیس جمهور و ۱۰ نماینده دولت به همراه نمایندگان طبقات اجتماعی و بخش‌های مختلف جغرافیایی بودند. در CDES تعداد ۴۱ کرسی (۵۰ درصد) در اختیار کسب‌وکارها و ۱۳ کرسی (۱۶ درصد) در اختیار اتحادیه‌های صنفی بود و سازمان‌های اجتماعی و افراد مستقل نیز به ترتیب ۱۱ و ۱۰ کرسی و گروه‌های دیگر (مذهبی، آکادمیک و فرهنگی) ۶ کرسی داشتند. اعضای این شورا منصوب دولت بودند و دوره آن‌ها دو ساله بود.

دولت باور داشت که بیشتر بودن نماینده‌های کسب‌وکار برای بهبود شرایط اقتصادی و سرمایه‌گذاری و کسب حمایت برای تصمیمات سیاست‌گذاری عمومی حیاتی است. مسئولیت CDES تولید طرح‌های پیشنهادی در مورد اصلاحات کلیدی مورد بررسی بود. سه پروژه مربوط به ۱۸ ماه اول فعالیت شورا شامل اصلاحات قانون کار، مالیات و تأمین اجتماعی می‌شدند که از بخش‌های مهم برنامه حزب کارگر بودند. جالب است که در مقایسه با تنش‌های بین کارگران و نمایندگان سرمایه، تنش‌های بیشتری بین نمایندگان کارگری وجود داشت زیرا کارگران و صاحبان صنایع در مطالبات خود در جهت بازسازی اقتصاد و اولویت دادن به ایجاد شغل و سرمایه‌گذاری وجوه مشترکی می‌یافتند.

یکی از مشکلات CDES وابستگی آن به دولت بود که باعث می‌شد به جامعه پاسخگو نباشد. ناتوانی برخی نمایندگان از پیشبرد پروژه‌های اجتماعی در این شورا باعث دلسردی برخی از آنان شد. علاوه بر این، مجلس با اکثریت مخالف رئیس جمهور نیز رابطه خوبی با CDES نداشت. نمایندگان مجلس توجه زیادی به توصیه‌های CDES نداشتند و همچنین این نقد مطرح می‌شد که دولت تنها در صورتی از توصیه‌های CDES استفاده می‌کند که با مواضع خودش تطابق داشته باشند.

درنهایت، منفعت نداشتن نخبگان سیاسی (به عنوان مثال احزاب سیاسی و حکمرانان دولتی) به شکل‌های مختلفی موانعی در برابر فعالیت CDES در کوتاه مدت بودند و محدودیت‌های بسیار بیشتری بر سر بقای بلندمدت‌تر این نهاد فراهم ساختند. این مشکل یکی از مهم‌ترین نقاط ضعف CDES بوده است زیرا ممکن بود حکومت بعدی ارزشی برای نهادی قائل نشود که حمایتی از سوی نخبگان سیاسی ندارد.

تجربه نشان داده است که با مشارکت بیشتر جامعه مدنی و تقویت شفافیت و پاسخگویی می‌توان ظرفیت‌های حکمرانی را تقویت کرد. این شورا، محلی برای بحث بر سر منافع عاملان اجتماعی فراهم ساخت و ورودی جامعه مدنی را به فرآیند سیاستی تسهیل کرد. به عنوان مثال این شورا در طول زمان نقشی اساسی در برنامه توسعه آموزش[۳] (PDE) و برنامه شتاب به رشد اقتصادی[۴]  (PAC)حزب کارگر داشت و شفافیت و مصالحه را در سپهر عمومی تقویت کرد. علاوه بر این، CDES به عنوان ابزاری برای سرعت بخشیدن به فرآیند اصلاح مورد استفاده قرار گرفت. درنهایت اینکه این شورا یک نوآوری نهادی مهم بود که مشارکت اجتماعی حقیقی بیشتری در تدوین و پیاده‌سازی سیاست‌ها فراهم ساخت.

* این مقاله در روز چهاردهم آبان ماه ۱۳۹۹ در روزنامه شرق منتشر شده است.

منبع:

Doctor, M. (2007). Lula’s development council: neo-corporatism and policy reform in Brazil. Latin American Perspectives, ۳۴(۶), ۱۳۱-۱۴۸٫

پانوشت:

• [۱] Council for Economic and Social Development
• [۲] Sociaal-Economische Raad
• [۳] Education Development Program
• [۴] Growth Acceleration Program

مطالب مرتبط:

فروشکستن شناختی شهروندان دموکراتیک در برابر آوای پوپولیسم دموکراسی علیه دموکراسی اصلاح از بالا، چانه‌زنی در بالا زباله‌گرد ها؛ آخرین حلقه از مافیای بازیافت زباله و پسماند دموکراسی و کیفیت دولت اولین نشست توانمندسازی حاکمیت و جامعه: شفاف‌سازی بودجه به عنوان یک راه‌حل