تعارض منافع به‌ مثابه ناکارآمدی حکمرانی

نباید این‌گونه قلمداد شود که هر موقعیت تعارض منافع مساوی با فساد است. چنین نگاهی باعث واکنش تدافعی نظام دیوانسالاری به طرح­های اصلاحی خواهد شد. درصورتی‌که ارتباط دادن مفهوم تعارض منافع با ناکارآمدی و همچنین کاهش رفاه اجتماعی همراهی عمومی بیشتری به بار خواهد آورد. البته این موضوع به آن معنا نیست که با صرف چنین قلمدادی مدیریت موقعیت­های تعارض منافع سهل خواهد شد. مقاومت گروه­های ذی­نفع همواره پایدار خواهد بود و پیشبرد اصلاحات در این مسیر بسیار سخت و نیازمند استفاده از رویکردهای مناسب همچون «انطباق مداوم مسئله محور» است.

سعید هراسانی

پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

کارشناسی ارشد مطالعات توسعه

«تعارض منافع» در دستورکار سیاسی

چندی پیش بود که مشاور رسانه‌ای رئیس‌جمهور، حسام‌الدین آشنا، بیان کرد «اگر گرفتار آفت‌های مهمی چون «تعارض منافع»، «فساد»، «جهل و نادانی» و «دروغ» نبودیم، وضع کنونی کشورمان بسیار متفاوت بود». این اظهارنظر در کنار بسیاری موارد دیگر نشان می‌دهد مقامات کشور به پیامدهای مخرب تعارض منافع به‌عنوان یکی از جدی‌ترین مسائل سیاستی کشور پی برده‌اند.

معاون اول رئیس‌جمهور، اسحاق جهانگیری، هم کمی پیش‌تر در اکانت توئیتری خود عنوان کرد « ای‌کاش سه لایحه مهم شفافیت، تعارض منافع و مقابله با فساد و ارتقای سلامت اداری که می‌توانستند در مبارزه بنیادین با فساد مؤثر باشند، فرصت طرح می‌یافتند و به نام مجلس دهم ثبت می‌شد». در کنار یکدیگر قرار گرفتن شفافیت، مبارزه با فساد و تعارض منافع نشان از ارتباط وثیق این سه با یکدیگر دارد.

طرح لایحه مدیریت تعارض منافع، بخشنامه‌های متعدد وزارتخانه‌ها و سازمان‌های دولتی درباره مدیریت تعارض منافع همچون وزارت راه و شهرسازی، وزارت آموزش و پرورش، سازمان بهزیستی کشور، شهرداری تهران و غیره حاکی از آن است که مدیریت تعارض منافع در دستور کار سیاسی دولت دوازدهم قرارگرفته است. در کنار این تأکید سیاستمداران سرشناس همچون اسحاق جهانگیری، حسام‌الدین آشنا، محمد شریعتمداری و غیره را نیز باید به‌عنوان تبدیل مدیریت تعارض منافع به مسئله سیاست‌گذاری درک کرد.

پیامد تعارض منافع: فساد یا ناکارآمدی حکمرانی؟

بااین‌حال همچنان می‌توان یک چالش جدی در پیشروی قرار دادن تعارض منافع در گفتمان سیاسی-سیاستی جمهوری اسلامی ایران را شناسایی کرد. همزاد اصلی تعارض منافع در اکثر متون منتشرشده واژه فساد است. اگرچه هر فسادی از بستر تعارض منافع پدید می‌آید، اما آنچه ما تحت عنوان فساد عریان از آن یاد می‌کنیم، کمترین عارضه ناشی از تعارض منافع است. به زبان دیگر هرچه فسادهایی که ما در طول یک دهه اخیر دیده‌ایم، وحشتناک است؛ اما پیامد شیطانی تعارض منافع «ناکارآمدی حکمرانی» و درنتیجه آن عدم پاسخ‌گویی به مسائل پیش‌روی کشور و از دست رفتن رفاه اجتماعی است.

مطالعه اخبار و گزارش‌های مربوط به تعارض منافع به‌وضوح تأثیرات رفاهی آن بر زندگی مردم را نشان می‌دهد. فقر آموزشی و فقر مسکن از مباحث پرتاکید در حوزه تعارض منافع است، اما علاوه بر این‌ها دسترسی نابرابر به تسهیلات مالی، فقر انرژی، فقر بهداشتی و پزشکی و غیره را نیز می‌توان به این لیست بلند و بالا اضافه کرد.

برای مثال کارشناسان بسیاری در طول دو دهه اخیر اخذ مالیات از خانه‌های خالی را به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین راه‌های جلوگیری از سرمایه‌ای شدن مسکن در ایران عنوان کرده‌اند. دولت‌های متعدد نیز در طول این دوره‌ها لایحه آن را به مجلس تقدیم کرده‌اند، اما تا همین اواخر مجلس زیر بار این لوایح نمی‌رفت. بسیاری از کارشناسان دلیل این موضوع را ملاکی نمایندگان مجلس عنوان کرده‌اند. در بخش آموزش نیز که اخیراً وزیر آموزش و پرورش به دنبال مدیریت تعارض منافع است، بخش عمده‌ای از فرایندهای خصوصی‌سازی نادرست، عدم حذف کنکور و ناتوانی بسیاری از خانواده‌ها برای شرکت منصفانه در این رقابت، کاهش عمده کیفیت مدارس دولتی و غیره پی آمد تعارض منافع در وزارت آموزش و پرورش است. برای مثال چگونه می‌توان از مدیران آموزش و پرورش، که خود مدارس غیردولتی دارند، انتظار بهبود کیفیت مدارس دولتی را داشت؟ وقتی منافع آن‌ها در هدایت دانش‌آموزان به سمت مدارس غیردولتی است.

علاوه بر کاهش رفاه اجتماعی، نتیجه قطعی هر نوع تعارض منافعی ناکارآمدی نظام حکمرانی کشور است. به‌عبارت‌دیگر عدم پاسخ به بسیاری از مسائل سیاستی کشور، قوانین غیر کارآمد، اجرای ناکارآمد قوانین و غیره نتیجه تمام و کمال تعارض منافع است. تا قبل از برجسته‌سازی موضوع تعارض منافع در نظام سیاست‌گذاری ایران، اعطای کارگزاری‌های دولتی به کارکنان حاضر در آن بخش نه‌تنها خلاف قانون و غیراخلاقی نبود، بلکه توصیه و تشویق نیز می‌شد. بازنشستگان نیروی انتظامی در صدر صف دریافت مجوز پلیس بعلاوه ۱۰ بودند، کارمندان بهزیستی برای ایجاد مراکز خصوصی توان‌بخشی تشویق می‌شدند و بسیاری موارد دیگر که می‌توان به آن‌ها اشاره کرد.

مکانیزم تبدیل تعارض منافع به ناکارآمدی حکمرانی

این موارد نتیجه وجود تعارض منافع ساختاری در نظام دیوانسالاری ایران است. به زبان ساده پیشنهادکنندگان اصلی قوانین دستگاه‌های اجرایی کشور هستند و اگر کارکنان این دستگاه‌ها از اشتغال در بخش خصوصی قلمرو کاری خود منع نشوند، در تمام پیشنهادات خود منافع خود را در نظر خواهند گرفت. به‌عنوان‌مثال یکی از مشاغل پرسود برای بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی، ارائه خدمات مشاوره برای شرکت‌ها در حوزه حق بیمه است. نتیجه چنین شرایطی آن است که کارکنان سازمان تأمین اجتماعی هیچ‌گاه علاقه‌مند به شفاف کردن فرایندها یا اصلاح آن نخواهند داشت.

علاوه بر مرحله اصلاحات یا طرح پیشنهادهای قانونی، تعارض منافع مانع از اجرای درست قوانین نیز می‌شود. در شماره های قبلی خبرنامه تعارض منافع از عدم اجرای مناسب پیوست‌های ارزیابی زیست‌محیطی در پروژه‌های ملی به‌عنوان چالش ذکرشده است. مشکلات عدیده زیست‌محیطی طرح‌های توسعه‌ای در کشورهای جهان آنان را مجاب کرده است تا هر پروژه توسعه‌ای یک پیوست ارزیابی زیست‌محیطی داشته باشد. این پیوست‌ها ارزیابی می‌کنند که آیا پروژه‌های توسعه‌ای همچون سدها، بزرگ‌راه‌ها، کارخانه‌های صنعتی بزرگ و غیره مشکلات محیط زیستی ایجاد خواهند کرد یا خیر؟ اما اجرای همراه با تعارض منافع این ارزیابی‌ها عملاً باعث نمایشی شدن این پروژه‌ها شده است.

همین موضوع در شهرداری تهران نیز مشاهده می‌شود. شهرداری تهران برای پروژه‌های متوسط و بزرگ خود موظف به اجرای اتاف (ارزیابی تأثیر اجتماعی و فرهنگی) است. اما مکانیزم همراه با تعارض منافع آن باعث ضایع شدن تأثیرات مثبت آن شد. به‌عبارت‌دیگر مسئول اجرای طرح‌های اتاف خود شهرداری تهران است، بنابراین بدیهی است که شهرداری این پروژه‌ها را به پژوهشگران همراه‌تر خواهد سپرد. به زبان ساده اگر پژوهشگران مانع از اجرای یک طرح شهرداری شوند، از طرح‌های آتی اتاف حذف خواهند شد.

چرا باید ناکارآمدی حکمرانی در موضوع تعارض منافع برجسته شود؟

تمام موارد و مصادیق ارائه‌شده در بالا نشان می‌دهد علاوه بر فسادهای ناشی از موقعیت‌های تعارض منافع، ناکارآمدی حکمرانی و کاهش عمده رفاه اجتماعی پیامد اصلی موقعیت‌های تعارض منافع خواهد بود، حتی اگر به فساد منجر نشود.

اهمیت تغییر نگاه نسبت به تعارض منافع آن است که مرتبط کردن این مفهوم با فساد، پیشبرد آن در سطح سیاست‌گذاری را سخت خواهد کرد. به‌عبارت‌دیگر نباید این‌گونه قلمداد شود که هر موقعیت تعارض منافع مساوی با فساد است. چنین نگاهی باعث واکنش تدافعی نظام دیوانسالاری به طرح‌های اصلاحی خواهد شد. درصورتی‌که ارتباط دادن مفهوم تعارض منافع با ناکارآمدی حکمرانی و همچنین کاهش رفاه اجتماعی همراهی عمومی بیشتری به بار خواهد آورد. البته این موضوع به آن معنا نیست که با صرف چنین قلمدادی مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع سهل خواهد شد. مقاومت گروه‌های ذی‌نفع همواره پایدار خواهد بود و پیشبرد اصلاحات در این مسیر بسیار سخت و نیازمند استفاده از رویکردهای مناسب همچون «انطباق مداوم مسئله محور» است.

مطالب مرتبط:

تناسب سیاست‌گذاری و بستر موجود لازمه توسعه است امنیت ملی در گرو کارآمدی همه یا هیچِ نظام حکمرانی بروکراسی؛ دستگاه بی تفاوت‌سازی مهم­ترین مقررات تعارض منافع در ایران مشارکت مدنی از خلال حکمرانی شبکه‌ای