تصحیح مسیر دولت به سمت توسعه با قوانین مدیریت تعارض منافع

اندروز، پریچت و ولکاک، استاتید دانشگاه هاروارد در کتاب «توانمندسازی حکومت؛ شواهد، تحلیل، عمل» می‌نویسند امروزه اکثر اقتصاددان‌ها توافق دارند که هدف بلندمدت برنامه‌های توسعه باید این باشد که ادارات دولتی کارآمد، قانون‌مدار، شایسته‌سالار و پاسخگو (چیزی شبیه آنچه بوروکراسی وبری نامیده می‌شود) ساخته شده و پرورش یابند تا خدمات کلیدی همچون آب آشامیدنی سالم، آموزش، بهداشت، امنیت، جاده و راه‌آهن و سلامت عمومی را برای عموم شهروندان فراهم سازند. البته در جهان توسعه یافته، فرم‌های نهادی بسیار متفاوتی وجود دارند که برخی از این کارکردهای مشابه را مطابق با ایده‌آل‌ها ارائه می‌کنند. شواهد تاریخی نشان می‌دهند درحالی‌که در مورد خروجی عملکرد نهادی همگرایی وجود دارد، اما شکل خاص ترتیبات نهادی در کشورهای مختلف توسعه یافته بسیار متفاوت است.

بهنام ذوقی رودسری

پژوهشگر توسعه

کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

«در میانه کشاکش بین منافع و انگیزه‌های مدیران، ارباب رجوع و کارکنان در خط اولِ فراهم‌سازی خدمات است که راه‌حل مشکلات را می‌توان یافت.»

_مایکل لیپسکی

اما کشورهای در حال توسعه‌ای که راهبردهای مبتنی بر حرکت شتاب‌زده به سوی ارائه خدمات عملکردی مشابه با کشورهای توسعه یافته را از طریق الگوبرداری از فرم‌های سازمانی خاص این کشورها اتخاذ کرده‌اند، در اکثر موارد شکست خورده‌اند و این راهبرد، ریشه بسیاری از مشکلات توسعه‌ای در این کشورها بوده است. به عبارت دیگر، فعالیت‌های توسعه‌ای اغلب تلاش کرده‌اند تا با تکیه بر یک بوروکراسی متمرکز برای ارائه خدمات عمومی یکپارچه و از بالا به پایین، به مشکلات مربوط به «عدم وجود خدمات کافی» از جمله زیرساخت‌ها، آموزش، بهداشت یا مقررات رسیدگی کنند. این تلاش‌ها برای کوتاه کردن مسیر تاریخی به سوی دولتی وبری، به مسئله مهم روابط بین شهروندان، دولت و فراهم‌کنندگان خدمات توجهی ندارد. به عبارت دیگر، رویکردی به ارائه خدمات دولتی وجود داشت که بر اساس آن، راه حلی فنی برای رسیدگی به مشکلی عام تدوین می‌شد و فرض می‌کرد که این راه‌حل‌ها سپس توسط یک ارائه دهنده قانون‌مدار و بر مبنایی غیرشخصی اجرایی می‌شدند. این نویسندگان استدلال می‌کنند که چنین راه‌حل‌هایی خود بخش مهمی از مشکل توسعه در کشورهای در حال توسعه را تشکیل می‌دهند.

پریچت و ولکاک در مقاله «زمانی که راه‌حل‌ها خود بخشی از مشکل هستند»، توضیح می‌دهند که برای ارائه موثر خدمات دولتی (و نه صرفا تقلید توخالی از سازمان‌ها و سیاست‌های کشورهای توسعه یافته) باید ساختار انگیزه‌های فراهم‌کنندگان خدمات و نیز دریافت‌کنندگان خدمات تنظیم شود. بر این اساس، تفاوت بین راه‌حل‌های تقلیدی با راه‌حل‌های موثر در پنج عنصر زیر هستند که در علم اقتصاد معمولا ذیل مشکلات «عامل-کارگزار» بررسی می‌شوند.

۱)       منابع. بودجه خدمات از کجا می‌آیند و چگونه تخصیص می‌یابند؟ چه کسی بر این بودجه کنترل خواهد داشت؟

۲)       اطلاعات. آیا اطلاعات از بالا به پایین است یا بالعکس؟

۳)       تصمیم‌گیری. دامنه تصمیم‌گیری‌ها تا چه میزانی است؟ بر اساس مبانی حقوقی و درعمل، فراهم‌کنندگان خدمات، بر چه مواردی کنترل خواهند داشت؟

۴)       مکانیسم‌های ارائه. این خدمات در عمل به چه کسانی ارائه می‌شود؟ افراد یا گروه‌ها؟ و توسط چه کسانی ارائه می‌شوند؟ سازمان‌های بزرگ بوروکراتیک؟ آیا میانجی‌هایی نیز درگیر خواهند بود؟

۵)       پاسخگویی. ارائه‌دهندگان خدمات به چه کسانی پاسخگو خواهند بود؟ آن‌ها چه قدرتی خواهند داشت؟

ارائه خدمات دولتی کلیدی مستلزم سطح بالای تعاملات میان کنش‌گران مختلف (تصمیم‌گیران، بوروکرات‌ها و شهروندان) و تصمیم‌گیری و اعمال صلاح‌دید در سطوح مختلف است. بنابراین، طراحی نهادی و سازمانی مطلوب برای اجرای چنین عملیاتی به سه دلیل از دشوارترین مسائل عامل-کارگزار خواهند بود.

اول، سطوح بسیاری از مشکل وجود دارد که در هر کدام احتمال شکست وجود دارد. عموم مردم (در مقام کارگزار) باید راهی برای نظارت و کنترل بر حکومت (در مقام عاملی برای شهروندان) داشته باشند. حکومت (به عنوان کارگزار) نیز باید بر رفتار ادارات خود (به عنوان عامل) نظارت و کنترل داشته باشد تا به نوعی رفتار کنند که بیشترین نفع را به حکومت و مردم برسانند. درنهایت، همین ادارات هم باید به عنوان کارگزار راهی برای محدود ساختن رفتار کارکنان پرشمار خود بیابند. این ساختار پیچیده نیازمند الگوهای نهادی و سازمانی خاصی است که به تعاملات شکل دهند. دوم، بسیاری از فعالیت‌های بخش عمومی را نمی‌توان به دست سازوکارهای بازار سپرد. درواقع، همین شکست بازار علت ارائه این خدمات توسط دولت است. سوم، ارائه موثر این خدمات اساسا نیازمند اعطای قدرت تصمیم‌گیری به صلاحدید تعداد بسیاری از عاملان هستند. بنابراین، گرفتن قدرت اختیار بر اساس صلاحدید از عاملان، اگرچه باعث کاهش سوءاستفاده‌ها می‌شود، اما به نتایج عملکردی ضربه می‌زند. ارائه‌دهندگان خدمات دولتی، قدرت اعمال صلاحدید شخصی بر سر فعالیت‌هایی را دارند که نظارت بر آن‌ها بسیار دشوار است. چنین فعالیت‌هایی حتی در سازمان‌های فعال در بخش خصوصی نیز مشکلاتی در زمینه طراحی قرارداد ایجاد می‌کنند.

در تمامی این موارد، به دلیل وجود مشکل عدم تقارن اطلاعات و عدم وجود ابزارهای نظارت و پاسخگویی مناسب، عموم مردم نمی‌توانند بر تخصیص صحیح منابع کنترلی داشته باشند. از سویی، در سطوح پرشمار تصمیم‌گیری و مدیریت دولتی نیز هر کدام از مسئولین می‌توانند منابع را بنا بر اختیار و صلاحدید خود به مسیر دلخواه خود هدایت کنند.

یکی از مشکلات اساسی ما که درد مشترک جهان در حال توسعه است، داشتن نهادها و سازمان‌هایی با ظاهری مشابه با کشورهای توسعه یافته است که توانایی انجام وظایفی مشابه با کارکرد این نهادها در کشورهای توسعه یافته را ندارند. این مقدمات نظری یک راهکار برای خروج از این مشکل و چرخه ناکارآمدی، فساد، رشد اقتصادی پایین و فقر را ترسیم می‌کند. بنا بر این استراتژی، تنظیم جهت‌گیری این سازمان‌ها و تغییر ساختار انگیزه‌ها باید از اولویت‌های اساسی توسعه‌ای کشور باشد.

برای ترسیم موانع بر سر توسعه کشور و کارکرد مطلوب و کارآمد ادارات دولتی چند نمونه را با هم مرور می‌کنیم. موقعیتی را در نظر بگیرید که در آن رئیس‌های بانک مرکزی از میان مدیران شبکه بانکی به این مقام می‌رسند. در این صورت احتمال دارد که آن‌ها انگیزه داشته باشند تصمیماتی بگیرند که با متضرر ساختن عموم مردم، به بخش خصوصی تحت مدیریت خود سودرسانی کنند. یا به عنوان مثالی دیگر، وضعیتی را در نظر بگیرید که مدیران و قانون‌گذاران بخش آموزش کشور، خود دارای بنگاه‌های خصوصی در همین بخش باشند. در چنین وضعیتی، این خطر وجود دارد که این مدیران به جای تلاش برای ارتقای کیفیت مدارس دولتی، تسهیلاتی را برای بخش خصوصی فراهم سازند و تقویت بخش خصوصی که خود در آن فعال هستند، به قیمت بی‌توجهی به بخش عمومی انجام شود. نمونه دیگری می‌تواند تصمیم‌گیری در دوراهی سرمایه‌گذاری در نیروگاه‌های تولید برق تجدیدپذیر یا افزایش راندمان نیروگاه‌های با سوخت فسیلی باشد. یا تصور کنید که منعی وجود نداشته باشد و شرکت‌هایی خصوصی با سهام‌داری یا مدیریت مدیران وزارت نیرو یا اعضای خانواده این افراد وجود داشته باشند و بتوانند در اجرای قراردادهای پروژه‌های دولتی شرکت کنند. در این صورت ممکن است با محدود شدن فضای رقابت، کیفیت پیاده‌سازی پروژه‌ها در این حوزه کاهش یافته و هزینه‌ها افزایش می‌یابند. موقعیت دیگری را تصور کنید که در آن مسئولان و مدیران سازمان بهزیستی بتوانند در بخش خصوصی در همین حوزه فعالیت داشته باشند. این مراکز ممکن است در معرض تخلفات و فساد بیشتری قرار گیرند زیرا بازرسان و ناظران چنین مراکزی ممکن است از همکاران یا حتی زیردستان همین افراد باشند. یا این احتمال وجود دارد که هنگام تسهیم بودجه، به جای توجه به منافع عمومی، تلاش کنند تا مراکز خود را در اولویت قرار دهند.

در تمامی این موارد، به دلیل وجود مشکل عدم تقارن اطلاعات و عدم وجود ابزارهای نظارت و پاسخگویی مناسب، عموم مردم نمی‌توانند بر تخصیص صحیح منابع کنترلی داشته باشند. از سویی، در سطوح پرشمار تصمیم‌گیری و مدیریت دولتی نیز هر کدام از مسئولین می‌توانند منابع را بنا بر اختیار و صلاحدید خود به مسیر دلخواه خود هدایت کنند. از سوی دیگر، در صورتی که اختیار این مدیران در تصمیم‌گیری‌ها را از آن‌ها سلب کنیم، درعمل امکان ارائه موثر این خدمات وجود نخواهد داشت. علاوه بر این، سپردن چنین فعالیت‌هایی به دست نامرئی بازار نیز نه امکان‌پذیر و نه به صلاح خواهد بود. یکی از راه‌حل‌ها در جهت بازسازی ساختار انگیزشی فعالیت‌های دولتی، جدا ساختن منافع فردی مدیران و تصمیم‌گیران از منافع عمومی است. قوانین مدیریت تعارض منافع، اقدامی کلیدی در حل چنین مشکلاتی است. ممنوعیت عقد قرارداد مدیران بخش عمومی با شرکت‌های خود یا خویشاوندانشان، محدودیت دریافت هدیه توسط کارکنان بخش عمومی، ممنوعیت اشتغال همزمان کارکنان بخش عمومی در حوزه قانون‌گذاری خودشان، ممنوعیت استخدام خویشاوندان مدیران بخش عمومی و مبارزه با پدیده درب‌های گردان همگی می‌توانند بخش‌های مهمی از پروژه عظیم اصلاح و بازسازی ساختار انگیزشی بخش عمومی و ساخت سازمان‌های دولتی موثر و کارآمد باشد. لایحه جامع مدیریت تعارض منافع تلاشی برای حل همین مشکلات است. این لایحه صرفا اقدامی محدود به کنترل فساد یا نظارت بر مخارج عمومی نخواهد بود بلکه با کارآمدتر ساختن نظام برنامه‌ریزی و مدیریتی کشور می‌تواند به کارآمدتر شدن هر کدام از سازمان‌های دولتی و نهادهای عمومی کشور کمک کند. چنین گامی به نوبه خود به انجام فعالیت‌هایی با دامنه بیشتر و تاثیرگذاری بالاتر با بودجه‌های کمتر منجر شود. پژوهشگران بانک جهانی نیز در سندی با همکاری سازمان بازرسی دولت ویتنام در زمینه قوانین مدیریت تعارض منافع در این کشور، اشاره می‌کنند که در کشورهایی که به تازگی از اقتصادی با برنامه‌ریزی متمرکز به سوی اقتصاد بازارمحور حرکت کرده‌اند، حل مشکلات مربوط به تعارض منافع باید یکی از اولین اولویت‌ها در اصلاح ساختار اداری باشد. زیرا در صورت عدم کنترل موقعیت‌های تعارض منافع، با افزایش سطح مشترک بین بخش عمومی و خصوصی، فساد و ناکارآمدی افزایش پیدا خواهد کرد. علاوه بر این، در حین این تحول، این نیاز وجود خواهد داشت که فرآیندهای تصمیم‌گیری، هرچه بیشتر کارآمد و بر پایه بی‌طرفی بنا شوند.

البته منظور این قلم این نیست که قوانین مدیریت تعارض منافع می‌تواند تمامی مشکلات نظام اداری ما را به شکلی خلق‌الساعه حل کند. قطعا اصلاح مشکلاتی که در بخش اول این متن توصیف شدند، نیاز به مقررات و قوانین متعددی دارند و قطعا هیچ راه میان‌بری برای ساخت دولتی کارآمد وجود نخواهد داشت (فرآیندی تدریجی که فوکویاما آن را حرکت به سوی دانمارک شدن و عجم­اوغلو و رابینسون آن را ظرفیت‌سازی در دالان باریک آزادی می‌نامند). بلکه هدف از این نوشته، ترسیم یک راه‌حل عملی و کارآمد برای حل مشکلاتی دیرپا است که با تغییر مدیران یا حتی بالاترین مقامات وزارتی و دولتی حل برجای خواهند ماند. مشکلات توسعه‌ای ما با جذب سرمایه‌گذار یا توسعه زیرساخت‌ها حل نخواهند شد. امروزه در این زمینه، میان نظریه‌پردازان مختلف توسعه با دیدگاه‌های مختلف این توافق نظر وجود دارد که توسعه نه بر مبنای پروژه‌های عظیم گازرسانی، نیروگاهی و سدسازی بلکه بر شانه یک بوروکراسی سالم و کارآمد به پیش می‌رود.

این یادداشت به عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی تعارض منافع شماره ۲۳ در تاریخ ۱۳۹۹/۰۹/۱۶ منتشر شده است.

منابع:

• اندروز، مت، لنت پریچت، مایکل وولکاک، ۱۳۹۸)، توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل و عمل، ترجمه جعفر خیرخواهان و سعید درودی، مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه با همکاری انتشارات روزنه، چاپ دوم.(
• Pritchett, L., & Woolcock, M. (2004). Solutions when the solution is the problem: Arraying the disarray in development. World development, 32(2), 191-212.

.

مطالب مرتبط:

تعارض منافع و بهره‌وری در ایران تعارض منافع درب گردان یا ارتباطات پسا شغلی چیست؟ شناسایی مصادیق تعارض منافع: راهبردها و راهکارها تعارض منافع از سهامداران تا مدیران منافع ذی نفعان شرکت‌ها و راهکارهای حل آن ادبیات تعارض منافع در دانش اقتصاد