قدرت نفوذ پیمانکاران و ذی‌نفعان در مدیریت پسماند خشک

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در راستای تفاهم‌نامه‌ای که میان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، مرکز پژوهش‌های مجلس اسلامی و جهاد دانشگاهی تحت عنوان «تدوین سند تعارض منافع و تأثیر آن بر رفاه اجتماعی» به امضا رسیده، مأموریت یافته است، گزارش‌هایی درباره تعارض منافع در دستگاه‌های اداری کشور تنظیم و تدوین کند. در این راستا، کارگروه شناسایی تعارض منافع در سازمان شهرداری بر مدیریت تعارض منافع در حوزه پسماند متمرکز گشته و در صدد است از طریق مصاحبه با مسئولین مدیریت شهری، پژوهشگران و صاحب‌نظران بخشی از مصادیق تعارض منافع در این حوزه را شناسایی و دسته‌بندی کند. به این منظور، در این مصاحبه با آقای کامیل احمدی پژوهشگر و مردم‌شناس که پژوهش‌های گسترده‌ای در حوزه زباله‌گردی انجام داده است، به گفتگو نشستیم. آقای احمدی که سرپرستی پژوهشی تحت عنوان «یغمای کودکی» برای انجمن حمایت از حقوق کودکان را به عهده داشته است، معتقد است ذی‌نفعانی در سطوح میانی مدیریت پسماند تهران وجود دارند که منافع‌شان در تداوم رویه‌های موجود است.

زهره نجفی

کارشناس ارشد فلسفه

کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه (1399-1398)

بر اساس طرحی که در پژوهش یغمای کودکی  ارائه شده و شما مدیریت آن را برای انجمن حمایت از حقوق کودکان بر عهده داشتید، عوامل علّی زباله گردی کودکان به دو دسته عوامل اقتصادی و مدیریت شهری ناکارآمد تقسیم شده است. از نظر شما مهم‌ترین عواملی که به ناکارآمدی مدیریت شهری در حوزه پسماند خشک منجر شده است، چیست؟

یکی از مهم ترین عواملی که منجر به بروز بحران‌های کنونی در حوزه پسماند خشک شده است، نبود زیرساخت‌های لازم برای جمع آوری مکانیزه پسماندهای شهری است. تجارب جهانی نشان می‌دهند تا زمانی که این مسئله مورد توجه جدی قرار نگیرد، و ایجاد زیرساخت‌های لازم در اولویت مدیریت شهری قرار نگیرد، این بحران‌ها ادامه خواهند داشت. بر اساس یافته‌های پژوهش یغمای کودکی، کشورهای متعددی مشابه ایران وجود داشته‌اند که فاقد زیرساخت‌های مکانیزه بوده‌اند و به انحای گوناگون با پدیدۀ زباله‌گردی درگیر بوده‌اند. در این کشورها زمانی که مراکز تفکیک زباله مکانیزه شد و زیرساخت‌های مکانیکی فراهم گشت، در طی سالیان از شمار زباله‌گردها کاسته شده و بهره‌وری سیستم افزایش یافت. ایجاد این تغییرات باعث می‌شود سود سرشاری در طول زمان نصیب مدیریت شهری و شهرداری‌ها شود. زباله‌ها در حقیقت متعلق به شهرداری‌ها و یک ثروت عمومی است. اما در حال حاضر این ثروت عمومی توسط بخش غیررسمی جمع‌آوری زباله تصاحب می‌شود. این زباله‌ها به قیمت ناچیزی از شهرداری‌ها خریده می‌شود و با سازوکارهای یدی تفکیک می‌شود. تخمین زده می‌شود که تجارت پسماند خشک در تهران بازاری با ارزش حدودی ۲ تا ۳ هزار میلیارد تومان است که سهم شهرداری از این بازار تنها ۲۰۰ میلیارد تومان است. اگر شهرداری این امکان را داشت که تمام زباله‌های تهران را خودش جمع آوری و به صورت مکانیزه تفکیک کند، این بازار ۲ تا ۳ هزار میلیاردی نصیب شهرداری می‌شد. اما کسب چنین درآمدی مستلزم تمهید زیرساخت‌های فنی و مکانیکی مورد نیاز است. شهرداری هرچه در این حوزه هزینه کند، به مرور زمان نتایج این سرمایه‌گذاری را خواهد دید. اما در حال حاضر مدیریت شهری مانند هر ساختار بوروکراتیک دیگری دچار رخوت و سستی است و از تحرک و کارامدی لازم برخوردار نیست. ارزش زبالۀ منطقه‌ای که شهرداری ماهیانه ۶ میلیارد تومان اجاره می‌دهد، شاید به ۴۰ میلیارد تومان هم برسد. این درآمد به عنوان یک ثروت عمومی می‌تواند در اختیار شهرداری قرار گیرد. اما از آن جا که مستلزم برنامه‌ریزی‌های بلند مدت و سرمایه‌گذاری و تأمین زیرساخت‌هاست، و شهرداری انگیزه یا توان لازم را برای انجام این اقدامات ندارد، ترجیح می‌دهد مانند یک صاحب ملک، منطقه را اجاره دهد و یک منبع درآمدی آسان و شسته و رفته‌ای را به دست آورد، با این تفاوت که مسئولیت‌های اجتماعی و عمومی متوجه شهرداری است که با این شکل درآمدزایی از بیشتر آن‌ها عدول می‌کند.

به نظر شما این ناکارآمدی‌ها تا چه حد ریشه در تعارض منافع در سازمان شهرداری دارد؟ شهرداری از طریق اجاره مناطق به پیمانکاران سود زیادی کسب می‌کند. آیا این موضوع باعث نمی‌شود شهرداری از مسئولیت اجرای طرح تفکیک در مبدأ و مسئولیت قانونی‌اش نسبت به نیروی کار شاغل در بخش خدمات شهری شانه خالی کند؟

کل درآمد شهرداری از سیستم فعلی مدیریت پسماند ۲۰۰ میلیارد تومان است و به گفته مسولان شهری و اعضای شورای شهر تهران، این مبلغ در مقابل سایر درآمدهای شهرداری در بخش ساخت و ساز و… چندان قابل ملاحظه نیست. به لحاظ سیاسی هم وضعیت فعلی زباله‌گردی باعث ایجاد تبلیغات و انعکاس خبری منفی و بد چهره شدن شهر برای شهرداری و شورای شهر شده است. به نظر من آن چه باعث تداوم وضع موجود شده است، وجود رابطه‌ای ناسالم بین پیمانکاران و شهرداری است؛ مسئولان شهرداری و شورای شهر به خوبی می‌دانند که در حال حاضر سیستم جایگزینی برای سیستم فعلی جمع‌آوری پسماند ندارند و اگر امروز مجموعۀ پیمانکاران دست از کار بکشند، مدیریت پسماند تهران دست کم در حوزه جمع‌آوری پسماند فلج می‌شود و جایی برای دفن این حجم از زباله تر و خشک وجود نخواهد داشت، زیرا در صورت دفن و یا سوزاندن این حجم از پلاستیک اثرات غیر قابل جبران تری به محیط زیست وارد خواهد شد.

در خصوص پیمانکاران پسماند خشک هم چنین تحلیلی صادق است؟ تا ده سال پیش این پیمانکاران وجود نداشتند و زباله‌های خشک به صورت پراکنده توسط عوامل متفرقه جمع‌آوری می‌شد.

در سال‌های اخیر شرایط بسیاری به نحوی تغییر کرده است که اتخاذ سازوکارهای پیشین را ناممکن می‌سازد. رشد جمعیت، مصرف‌گرایی و بسته‌بندی (packaging) و ارزشمند بودن زباله خشک و علی الخصوص پلاستیک و ظرف‌های آلومینیومی از جمله مواردی است که در سال‌های اخیر به شکل محسوس تغییر کرده است. این تغییرات به سوددهی و رشد بازار زباله کمک کرده است و باعث می‌شود بازگشت به سیستم قبلی ناممکن باشد. پیمانکاران پسماند خشک باعث ایجاد ساماندهی در این حوزه شده‌اند و در نبود آن‌ها تهران دچار هرج و مرج می‌شود و مدیریت شهری با مسائل جدی مواجه می‌شود. در سیستم فعلی، پیمانکاران برای تمام ناحیه‌های شهری قرارداد بسته‌اند.

در برخی موارد بخش‌هایی از بدنۀ مدیریت شهری برای حضور شرکت‌های بزرگ خارجی برای ارائه خدمات در حوزه پسماند تلاش‌هایی کرده‌اند، اما تعارض منافع ذی‌نفعان مانع به سرانجام رسیدن این طرح‌ها شده است. این تعارض منافع باعث می‌شود در مواردی که منافع پیمانکاران به خطر می‌افتد و ایده‌های جدید روی میز گذاشته می‌شود، اقداماتی در جهت خنثی کردن این تلاش‌ها صورت گیرد.

افراد زباله‌گرد در ساعت‌های مشخصی در دو شیفت کاری با وانت به محل کارشان برده می‌شود، زباله‌ها را در دو شیفت جمع‌آوری می‌کنند و همراه با زباله‌ها به محل اسکان‌شان در گودها و کوره‌های آجرپزی بازگردانده می‌شوند و کار تفکیک در آن‌جا آغاز می‌شود. این گودها و گاراژها و صاحب‌کاران زباله گردها که ارباب هم نامیده می شوند با کارگاه‌های تولید پلاستیک و کارتن و فیبر کار می‌کنند و قرارداد دارند. این مجموعه به شکلی پیچیده و درهم تنیده شکل گرفته است. بنابراین یک رابطۀ وابستگی ناسالمی بین این پیمانکاران و شبکه‌های غیررسمی‌شان با شهرداری شکل گرفته است. در وضعیت کنونی، شهرداری به شکل ناسالمی به پیمانکاران وابسته است، زیرا در نبود آن‌ها تکلیف زباله‌های شهر روشن نخواهد بود و ممکن است دوباره پای کارتن‌خواب‌ها و افراد با سوء مصرف مواد به سطل‌های زباله باز شود و تمام سازوکارهایی که طی چندین سال شکل گرفته است، از بین برود. این رابطۀ ناسالم دو سویه است و هر دو سوی این رابطه، یعنی شهرداری و سیستم فعلی زباله‌گردی به یکدیگر نیاز دارند. بنابراین گرچه به لحاظ مالی شهرداری به صورت سازمانی از سیستم فعلی جمع‌آوری پسماند خشک سود چندانی نمی‌برد، اما به لحاظ ساختاری به وجود این بخش غیررسمی جمع‌آوری پسماند که کم‌هزینه‌ترین و دردسترس‌ترین راه است، نیاز دارد و از این جهت می‌توان شهرداری را در این ساختار منتفع دانست.

در سیستم فعلی، شهرداری از نظر مالی به شکل و در سطح دیگری نیز منتفع است؛ ظاهرا روابط ناسالم و غیرشفافی در بخش‌های میانی این سازمان، یعنی مدیران و مسئولان میانی شهرداری با پیمانکارانی که در ظاهر قانونی عمل می‌کنند، وجود دارد. این طور به نظر می‌رسد افراد زیادی در مزایده‌ها با تکنیک‌ها و روش‌هایی که طی سالیان در این حوزه به کار گرفته شده است، کنار زده می‌شوند و پیمانکارانی کار را به دست می‌گیرند که از سال‌ها قبل در این کار حضور داشته و منافعی را برای مدیران شهری تأمین می‌کنند. بنا به گزارشات موجود و مشاهدات، یک سیستم مبتنی بر فساد وجود دارد که به ایجاد رانت منجر می‌شود و این رانت منافعی برای شهرداری، نه به صورت سازمانی و همه‌گیر، بلکه برای برخی از مدیران و مسئولان شهرداری ایجاد می‌کند. بنابراین سیستم فعلی جمع‌آوری پسماند، از منظر سودآوری، سود چندانی برای شهرداری به لحاظ سازمانی ایجاد نمی‌کند، اما گویا به صورت جزئی و فردی، افرادی در سازمان شهرداری منتفع می‌شوند.

به نظر شما مقاومت این گروه‌های ذی نفع در سطوح میانی سازمان شهرداری و گروه‌های ذی نفع در بازار زباله (مانند پیمانکاران و ارباب‌ها و…) تا چه حد در تداوم سیستم فعلی جمع‌آوری پسماند و عدم تغییر رویه‌ها تأثیر داشته است؟

بنا به گزارشات رسانه‌ای، گفته‌های پیمانکاران خرد (ارباب‌ها) و زباله‌گردها پیمانکاران از طریق افرادی که متصل به مدیریت شهری هستند و ارتباطاتی که با شهرداری‌های مناطق دارند، برای هر واکنش مؤثری که ممکن است منجر به تغییر وضعیت در آیین‌نامه‌ها یا سخت‌تر شدن شرایط قراردادها شود، ابزارهای لابی‌گری‌شان را فعال و از امکان ایجاد تغییر جدی در این حوزه جلوگیری می‌کنند. در برخی موارد بخش‌هایی از بدنۀ مدیریت شهری برای حضور شرکت‌های بزرگ خارجی برای ارائه خدمات در حوزه پسماند تلاش‌هایی کرده‌اند، اما تعارض منافع ذی‌نفعان مانع به سرانجام رسیدن این طرح‌ها شده است. این تعارض منافع باعث می‌شود در مواردی که منافع پیمانکاران به خطر می‌افتد و ایده‌های جدید روی میز گذاشته می‌شود، اقداماتی در جهت خنثی کردن تلاش‌ها صورت گیرد. این موضوع نشانگر آن است که پیمانکاران حلقه‌های ارتباطی‌ای دارند که زمانی که دچار مشکل می‌شوند و منافع‌شان به خطر می‌افتد، این حلقه‌ها را فعال می‌کنند و از تغییر جدی سازوکارها و رویه‌های فعلی جلوگیری می‌کنند.

به نظر شما در ساختار فعلی مدیریت پسماند خشک، بیشترین سود متوجه چه کسانی است و چه کسانی بیشترین آسیب را می‌بینند؟

پیمانکاران اصلی‌ترین ذی‌نفعان هستند و تنها بخشی از این سود به شهرداری‌ها می‌رسد. هر پیمانکار منطقه‌ای و یا چند ناحیه را قرق کرده و قراردادهای خرد و شفاهی با دیگر افراد مثل مهاجرین غیرقانونی دارد. این افراد که ارباب نامیده می‌شوند، معمولا از ۱۰ تا ۱۵ کارگر زباله‌گرد زیر نظرشان کار می‌کند. این مهاجرین، نیروی کار ارزانی هستند. اگر این سیستم غیررسمی کنونی به سیستم رسمی تبدیل شود، هزینه‌ها که بخش عمده‌ای از آن را مزد نیروی کار رسمی، بیمه، مزایای مشاغل سخت و تمهید شرایط بهداشتی و… تشکیل می‌دهد، افزایش بسیاری خواهد داشت. اگر این خدمت با قیمت واقعی انجام شود، اساسا صرفۀ چندانی برای پیمانکار نخواهد داشت و پیمانکار حذف خواهد شد. از همین روست که پیمانکاران و اربابان نیروی کار غیررسمی خارجی و کودکان را به کار می‌گیرند.

سازمان مدیریت پسماند به عنوان یک ناظر نظاره می‌کند و نهایتا گزارش‌هایی به شهرداری مناطق تحویل می‌دهد. یعنی سیستمی وجود دارد که به صورت درون سیستمی باید بر خود نظارت کند. چنین سازوکاری کارامد نیست و یکی از مصادیق تعارض منافع است.

قراردادهایی که در این حوزه بسته می‌شود، شکل قانونی دارد و اتفاقا بیشتر حقوق اولیه کارگر در آن نوشته شده است. پروتکل و بیشتر بندهای قرارداد مطابق با آیین نامه‌ها است، به کارگیری کودکان در این قراردادها منع و برای تخلفاتی از این دست جریمه نیز تعیین شده است، مسئله و مشکل در اجرای مفاد این قراردادهاست. شهرداری و مدیریت شهری بر تخلفاتی که در این حوزه رخ می‌دهد از جمله زباله‌گردی کودکان و … واقف است. به هیچ وجه نمی‌توان گفت که مدیریت شهری و بخش حاکمیت از تخلفات گسترده این حوزه آگاهی ندارد. این موارد و حضور کودکان زباله‌گرد به کرات نیز توسط مسئولین بالا رتبۀ شهرداری‌ها و اعضای شورای شهر تایید شده است. بخشنامه اخیر شهردار تهران در خصوص منع کامل زباله گردی در تهران نیز گواه همین موضوع است. ولی جواب این سوالات همچنان بی پاسخ می‌ماند که حضور این کودکان هم‌اکنون در عرصه زباله گردی چرا همچنان ادامه دارد و آیا با رویه‌های دستوری می‌توان آن را حذف کرد. بنابراین آن چه اتفاق می‌افتد چشم‌پوشی تعمدی بر این تخلفات واضح و آشکار است. علت تداوم این وضعیت را می‌توان به چند دسته تقسیم کرد: وابستگی شهرداری به سیستم فعلی جمع‌آوری پسماند خشک؛ نبود اراده لازم برای اصلاح ساختار مدیریت پسماند که آن هم ناشی از نبود انگیزه و اراده برای تهیه و تأمین زیرساخت‌هایی که در درازمدت می‌توانند ساختار مدیریت پسماند را تغییر دهند. البته این پروژه بسیار هزینه بردار است و شاید از محل بودجه شهرداری قابل تأمین نبوده و کمک مالی از طرف دولت را بطلبد؛ سومین عامل تداوم وضع موجود نیز منافع برخی از مدیران و مسئولان میانی در شهرداری‌های مناطق است. این سیستم، سیستم معیوبی است که در آن همه بازیگران با هم کنار آمده و سازش می‌کنند. تمام برخوردها اگر احیانا امنیتی نباشد، بخش‌نامه‌ای و ضربتی است، به همین ترتیب که تا کنون مشاهده کرده‌ایم این نوع برخوردها نتایج مثبتی نخواهد داشت.

به نظر شما آیا وظایف پیمانکاران نیز آنها را به نوعی در موقعیت تعارض میان منافع و وظایف قرار داده است؟ به عنوان مثال درآمد پیمانکار از طریق تولید حداکثری زباله توسط شهروندان و جمع آوری حداکثری این زباله توسط زباله‌گردها تأمین شده و افزایش می‌یابد،این در حالی است که بر اساس مفاد قرارداد، پیمانکار ملزم شده است برای ترویج تفکیک در مبدأ و آموزش شهروندی، آموزشگرانی را استخدام کند و در این راستا هزینه کند.

بله وظایف متعارضی همچون دریافت اجاره به ازای جمع آوری پسماند بیشتر و از سوی دیگر وظیفه آموزش و ترویج تفکیک از مبدأ و کاهش تولید پسماند مصداق بارزی از تعارض منافع است. این سیستم نمی‌تواند کار کند. پیمانکاری می‌آید و بابت وظیفه مشخصی اجاره‌ای پرداخت می‌کند و از سوی دیگر از این پیمانکار انتظار وجود دارد که برای افزایش آگاهی شهروندان هزینه کند و آموزشگر استخدام کند. مشخص است این دو وظیفه با هم تعارض دارند. این سیستم منسوخ است و در کشورهای توسعه‌یافته وظایف به این شکل تعیین نمی‌شوند. در این کشورها شرکت‌های خصوصی که پیوند و رابطه‌ای با پیمانکاران ندارند برای بحث آموزش و ترویج فرهنگ تفکیک به کار گرفته می‌شوند که وظایف کاملا مجزا و تعریف‌شدۀ دیگری دارند.

به علت ناکارآمدی نهادهای نظارتی مدیریت پسماند مانند سازمان حفاظت محیط زیست و وزارت کشور، سازمان مدیریت پسماند سازمان شهرداری به مهمترین ناظر مدیریت پسماند شهر تهران بدل شده است. به نظر شما اتحاد بخش‌های اجرایی و نظارتی مدیریت پسماند درون سازمان واحد شهرداری، این سازمان را دچار تعارض اتحاد ناظر و منظور نکرده است؟

بر اساس مصاحبه‌هایی که در پژوهش یغمای کودکی با مسئولان و مدیران سازمان مدیریت پسماند داشته‌ایم، نقش این سازمان بیش از آن که نظارتی باشد، توسعه‌ای و برنامه‌ریزی است و برای نظارت این سازمان ابزارهای مشخص و ضمانت اجرایی چندانی در نظر گرفته نشده است. بخش عمده‌ای از کارهای پژوهشی و رویه‌های تعیین شده از سوی این سازمان اساسا مورد توجه و استفادۀ شهرداری‌های مناطق قرار نمی‌گیرد. سازمان مدیریت پسماند به عنوان یک ناظر نظاره می‌کند و نهایتا گزارش‌هایی به شهرداری مناطق تحویل می‌دهد. یعنی سیستمی وجود دارد که به صورت درون سیستمی باید بر خود نظارت کند. چنین سازوکاری کارامد نیست و یکی از مصادیق تعارض منافع است. روابط درون سیستمی، باعث کاهش قدرت نظارت می‌شود. حتی اگر در اینجا روابط درون سیستمی هم وجود نداشته باشد، به راحتی می‌توان از توصیه‌ها و رویه‌هایی که لازم‌الاجرا نیستند و برای آن‌ها ضمانت اجرایی در نظر گرفته نشده است، تخطی کرد، چرا که مجازاتی برای آن در نظر گرفته نشده است. در نهایت اگر در مقابل این تخلفات گزارشاتی تنظیم شود، این گزارشات به کجا ارائه خواهد شد؟ طبیعتا به بخشی درون خود سازمان شهرداری ارجاع داده خواهد شد که پیگیری و اصلاح رویه‌ها از این طریق در حال حاضر دور از ذهن است.

مطالب مرتبط:

تعارض درآمد و وظیفه در مدیریت پسماند تعارض منافع جان صنعت بازیافت را می‌گیرد راهکاری برای مدیریت تعارض منافع در بخش مدیریت پسماند (بررسی تطبیقی نمونۀ موردی بریتانیا) بازنشستگان وزارت نیرو و تعارض منافع درب گردان تعارض منافع در ردیف اول اتهام: از آمایش سرزمین علوم تغذیه تا مدارس غیردولتی هزینه کارگزاری و تعارض منافع