تجربه انحراف‌های مثبت در مشکلات بودجه‌ای وزارت نفت

سلسله نشست‌ های مبانی نظری توانمندسازی حاکمیت و جامعه


یاسر میرزایی، مدیرکل بودجه و تامین منابع وزارت نفت، در چهارمین نشست از سلسله نشست‌ های مبانی نظری توانمندسازی حاکمیت و جامعه که در ۱۶ بهمن ۹۸ در ساختمان مرکزی جهاد دانشگاهی تهران برگزار شد به تدوین برخی از تجربیاتش در وزارت نفت، با چارچوب ارائه شده در کتاب «توانمندسازی حکومت؛ شواهد، تحلیل، عمل» پرداخت. برنامۀ توانمندسازی حکومت در مرکز توسعۀ بین‌الملل دانشگاه هاروارد، نتایج تحقیقاتش در زمینۀ توانمندسازی اجرایی دولت‌ را در مجموعه‌ای آموزشی، شامل کتاب مذکور، منتشر کرده و معاونت رفاه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، با همکاری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه، این مجموعه را به فارسی ترجمه کرده‌ است.

این مجموعۀ آموزشی، به دنبال باز کردن دریچه‌ای دیگر به سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌گذاری‌هاست. میرزایی، با استفاده از مثال توزیع قیر رایگان برای پروژه‌های عمرانی کشور، نشان داد چگونه در مسائل پیچیده اجرایی عدم قطعیت زیاد است، گام‌های بعدی نامشخص است و چا‌ره‌ای جز کورمال کورمال پیش رفتن نیست. یعنی مساله مشخص می‌ شود، راه حلی خاص امتحان می‌ شود، راه حل تغییر شکل می‌ یابد، به شکل تغییریافته امتحان می‌شود و همین طور جلو می‌رود تا مسئله حل شود.

میرزایی در ابتدا با نکته‌ای در مورد ترجمه کتاب آغاز کرد. وی در مورد کتاب توانمندسازی حکومت، نوشتۀ مت اندروز، لنت پریچت و مایکل وولکاک، گفت که علی‌رغم زحمتی که دوستان کشیده‌اند اما ترجمه بسیار ضعیف است و با این کیفیت ترجمه، مخاطبین قطعا در فهم کتاب با مشکل مواجه می‌شوند. وی افزود: امیدوارم هر چه سریعتر ترجمۀ دیگری از این کتاب ارائه شود.

وی گفت: من از دو بخش کتاب بسیار لذت بردم. یکی مقدمۀ دکتر احمد میدری بر کل کتاب و دیگری تلاش ایشان برای توضیح یکی از مسائل مهم وزارت رفاه در چارچوب نظری این کتاب. در هفته‌ای که گذشت فکر کردم راجع به چه تجربه‌ای در وزارت نفت صحبت کنم و مثال‌های متعددی به ذهنم رسید. در تمام این مثال‌ها، همان‌طور که در مثال آقای دکتر میدری هم آمده، ما با مساله‌ای که تمام شده یا حل شده باشد روبرو نیستیم. شاید از آن‌چه در این کتاب ترجمه شده بتوان فهمید که قرار هم نیست یکسری مسائل را حل کرده و کنار بگذاریم. چالش‌های سیاست‌گذاری ابعاد مختلفی دارند و به آسانی حل نمی‌شوند. برای نمونه در مثال دکتر میدری در کتاب هم مشخص است که اگرچه مساله هویت نداشتن فرزندان از پدر غیرایرانی و مادر ایرانی به نحوی با اصلاح یک ماده قانونی رفع شده، ولی مساله آن‌ها به طور کلی حل نشده و همچنان گرفتار معضلات هستند.

مدیرکل بودجه و تامین منابع وزارت نفت در طول جلسه، با استفاده از مسالۀ توزیع قیر رایگان، سعی کرد این تجربه را در چارچوب نظری کتاب تدوین کند. وی توضیح داد که مهم‌ترین استفادۀ قیر برای تولید آسفالت است و بخش مهمی از هزینه‌های پروژه‌های عمرانی تامین قیر است. مادۀ اولیۀ قیر را پالایشگاه‌ها تامین کرده و به شرکت‌های قیرسازی برای تولید محصول نهایی می‌فروشند. از طرفی، بسیاری از پروژه‌های عمرانی در کشور توسط چند دستگاه اصلی انجام می شود: وزارت راه، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت آموزش و پرورش، وزارت کشور و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی. از حدود یک دهه پیش تا کنون، در قانون بودجۀ سنواتی، وزارت نفت موظف میشود سالانه مقدار مشخصی ماده اولیه تولید قیر را به دستگاه‌های ذینفع تحویل دهد. طی این مدت، در قوانین بودجه، میزان قیر رایگان تکلیف شده از حدود ۵۰۰ هزار تن به ۴ میلیون تن در سال رسیده است.

میرزایی اظهار کرد: اما توزیع قیر برای ذینفعان مختلف، از وزارت نفت، تا پالایشگاه‌ها، قیرسازان، دریافت‌ کنندگان قیر و سازمان برنامه و بودجه، طی این سال‌ها چالش‌های متعددی، ولی نه لزوما یکسانی، به همراه داشته، و هر سال، در جهت رفع این چالش‌ها توسط ذینفعان تلاش‌هایی صورت گرفته است. بنا به گفته مدیر بودجه وزارت نفت در سال‌های اول که به جای معادل ریالی، فقط حجم کالای مبادله شده در قوانین ذکر می‌شد، کار بودجه‌ ریزی کشور را دچار ایراد می‌کرد. مضاف بر این که، وقتی راجع به کالایی بدون قیمت یا دارای قیمت‌های متعدد حرف زده می‌شود حتما جا برای فساد باز می‌شود. مسیر گردش پول، وقتی مستقیما کالایی تحویل داده می‌ شود، شفاف نبوده و مانع بودجه‌ریزی درست می شود.

وی ادامه داد: جهت رفع این مسئله، پس از تلاش‌ها و مذاکرات بسیار، از چند سال قبل به این سو در قانون بودجه سنواتی علاوه بر مقدار، مبلغ هم آمده است و در نهایت در سال ۹۸شورای نگهبان طی استفساریه‌ ای مقدار را حذف و فقط مبلغ را ذکر کرد. یعنی تا سال ۱۳۹۷ وزارت نفت باید کالا تحویل می داد، اما از سال ۹۸ به بعد، در جهت حل مشکلات مذکور، این وزارت موظف شد پول خرید کالا را به خزانه‌داری دهد و در آنجا میان دستگاه‌ها توزیع شود. مسئله دیگر اولویت‌بندی دولت در شرایط سخت اقتصادی بود که به عدم پرداخت بخشی از اعتبار تخصیص یافته انجامید. دولت، برای نمونه، باید تصمیم می‌گرفت که پرداخت حقوق بخشی از کارمندان مهم‌ تر است یا قیر ریختن کف جاده‌های فلان روستای دورافتاده. در مدلی که به جای معادل ریالی فقط حجم کالا در قانون ذکر می‌شود، امکان این اولویت‌بندی از بین می‌رود.

مدیرکل بودجه و تامین منابع وزارت نفت اشاره کرد که خصوصی شدن پالایشگاه‌ها نیز نقش مهمی در اصرار وزارت نفت به تغییر میزان و چگونگی پرداخت نفت، از حجمی به معادل ریالی، بازی کرد. از یک دهه قبل که وزارت نفت باید ماده اولیه قیر را تحویل دستگاه‌های ذینفع می‌ داد، پالایشگاه‌هایی که ماده اولیه را تولید می‌ کردند همگی دولتی بودند. بنابراین معنادار بود که از وزارت نفت بخواهیم کالایی را که در زیرمجموعه‌اش تولید می‌ شود در اختیار دستگاه دیگر بگذارد. اما خصوصی شدن پالایشگاه‌ها باعث شد وزارت نفت نسبت به این موضوع حساس شود. پالایشگاه‌ها نیز درخواست کردند که حساب‌ها شفاف شوند و تکلیف مبلغ ماده اولیه قیری که در اختیار وزارت نفت قرار می‌دهند روشن شود. بنابراین وزارت نفت جهت رفع چالش حسابرسی به این موضوع بر پیشنهاد اضافه کردن معادل ریالی به متن قانون تاکید کرد. البته، همان‌طور که ذکر شد، مقاومت‌ها در مقابل این تغییر زیاد بود، زیرا صحبت کردن بر اساس عدد و رقم ریالی ایجاد محدودیت می‌کند و با ایجاد شفافیت در از بین بردن فساد هم موثر بود. در این مسیر اولین نهادی که همراه شد دیوان محاسبات بود. این دیوان از آنجا که باید دائما نظارت بر حسن اجرای بودجه را گزارش و رصد می‌کرد با تعیین عدد ریالی راحت‌تر بود.

او در بخش دیگری از سخنان خود گفت: استفاده از اقتدار شورای نگهبان و کسب همراهی و همدلی‌اش، به دلیل تطابق موضوعات قانونی و البته شرعی با این مساله، به پیش‌برد مساله کمک بسیاری کرد. نهایتا این همدلی‌ها و طرح مساله برای ذینفعان مختلف از منظرهای گوناگون برای رسیدن به یک راه حل مشترک همان اتفاقی را رقم زد که در سال ۹۸ افتاد. پیشنهاد اولیه قانون بودجه ۹۸ این است که وزارت نفت ۶ هزار میلیارد تومان پول را به خزانه داری دهد و آن‌جا نیز این پول را در اختیار دستگاه‌ها قرار دهد تا بتوانند قیر بخرند. نمایندگان مجلس، آخرین کسانی بودند که از این موضوع عقب نشستند و علاوه بر مبلغ، خواستار تعیین مقدار شدند که یک نوع قیمت‌گذاری تکلیفی ایجاد می‌کرد.

مدیرکل بودجه و تامین منابع وزارت نفت گفت: در سال ۹۸، و به دلیل همان مساله اولویت که مطرح شد، در مرحله اجرا سازمان برنامه به دلیل اینکه با کمبود منابع مالی مواجه بود از ۶هزار میلیاردی که وزارت نفت پرداخت کرد، صرفا ۲هزار میلیاردش را در اختیار دستگاه‌ها قرار داد. در نتیجه این عدم پرداخت، استدلالی در مباحثات اخیر لایحه بودجه ۹۹ پیش آمد که بهتر است وزارت نفت دوباره به جای پول کالا دهد. این در حالی است که سازمان برنامه، به درستی، ناچار است اولویت‌بندی کند و به جای تخصیص پول به قیر، ممکن است اولویت‌های دیگری را در نظر بگیرد. اخیرا وزارت نفت، در برابر این ایراد که چرا پول قیر تخصیص یافته به دستگاه‌ها تعلق نمی‌گیرد، پیشنهادی روی میز کمیسیون تلفیق مجلس گذاشته که البته رای نیاورد.

وی در پایان گفت: پیشنهاد وزارت نفت این است که حال که می‌گویند منابع به دستگاه‌ها نمی‌ رسد متن را طوری تنظیم می‌کنیم که وزارت نفت وجوه را مستقیما به دستگاه‌ها دهد و به خزانه‌ داری کل کشور گزارش دهد. این نگرانی وجود دارد که برای حل مساله‌ی سازمان برنامه که به دنبال اولویت‌ بندی منابع است، اصل داستان و تمام قدم‌هایی که در سال‌های اخیر برداشته شده هدر رود.

منبع: گزارش این نشست در پایگاه اطلاع رسانی و خبری جماران -تهران منتشر شده است (مشاهده)

انضباط مالى و شفافيت بودجههمایش‌ها و نشست‌های تخصصی

توانمندسازیتوانمندسازی حاکمیت و جامعه

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *