روابط غیررسمی به دلیل تضعیف سازمان برنامه بودجه

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه از سال گذشته با همکاری روزنامه شرق به بررسی ابعاد گوناگون تعارض منافع در نظام اجرایی کشور در بخش‌هایی نظیر نظام بانکی، بازار سرمایه، برنامه و بودجه، شرکت‌های دولتی و ... پرداخته است. در گزارش پیش رو، آقای حسن خوشپور، مدیر سابق سازمان برنامه‌و‌بودجه به بررسی نظام برنامه ریزی ایران و تعارض منافع پرداخته و معتقد است تنها با اصلاح ساختار اداری می‌توان منشأ بروز فساد را از بین برد. همچنین او معتقد است تضعیف سازمان برنامه در سال‌های گذشته باعث شده بعضا بین بدنه کارشناسی این سازمان و دستگاه‌های اجرائی روابط غیررسمی برقرار شود و این اتفاق بودجه‌نویسی‌ها را نیز گاه متأثر کرده است.مشروح این گزارش را در ادامه می‌خوانیم.

حسن خوشپور

مدیر سابق سازمان برنامه‌ و‌ بودجه

به باور بسیاری از صاحب‌نظران به‌تعویق‌انداختن و عدم موفقیت در اجرای اصلاحات اقتصادی و ساختاری در سه دهه اخیر در ایران، نتیجه‌ نبود سیستم‌های لازم در همسو و هم‌راستا‌کردن منافع میان گروه‌های ذی‌نفع است. بنابراین مورد انتظار است که گروه‌های متضرر در مقابل اجرای آن کارشکنی کنند. اجرای ناقص و مهندسی‌شده قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب سال ۱۳۸۸ یکی از بارزترین مصداق‌های این پدیده در ایران است. با وجود آنکه مفاهیم تعارض منافع حتی در میان جامعه دانشگاهی نیز غریب است اما در تاروپود زندگی مردم حضور دارد. این مسئله را می‌توان شاکله اکثر فسادها دانست زیرا هر فسادی در بستر آن شکل می‌گیرد؛ برای مثال زمانی که یک سهام‌دار عمده شرکت‌های پتروشیمی، وزیر نفت شود، تصمیم‌گیری میان منافع ملی و شخصی اتفاق خواهد افتاد. در این صورت اگر فرد برمبنای نفع شخصی خود تصمیم‌گیری کند، فساد رخ خواهد داد.

سازمان همکاری و توسعه اقتصادی این پدیده را تعارضی میان وظایف دولتی و منافع خصوصی مأموران دولتی تعریف می‌كند، به‌طوری‌که این منافع می‌تواند به‌صورت ناصحیحی وظایف آنها را تحت تأثیر قرار دهد؛ درحالی‌که سازمان شفافیت بین‌المللی آن را شرایطی می‌داند كه افراد یا نهادها ـ که می‌تواند دولت، رسانه، كسب‌وكار یا سازمان مدنی باشد ـ با انتخاب بین وظایف خود و منافع شخصی‌شان مواجه می‌شوند.

حسن خوشپور، مدیر سابق سازمان برنامه‌و‌بودجه در گفت‌وگو با «شرق» ضمن اشاره به اینکه در قانون برنامه چهارم توسعه اصلاح نظام اداری در دستور کار قرار گرفته بود، با توضیح آنچه در جریان برنامه‌نویسی توسعه روی داد، می‌گوید تنها با اصلاح ساختار اداری می‌توان منشأ بروز فساد را از بین برد. همچنین او معتقد است تضعیف سازمان برنامه در سال‌های گذشته باعث شده بعضا بین بدنه کارشناسی این سازمان و دستگاه‌های اجرائی روابط غیررسمی برقرار شود و این اتفاق بودجه‌نویسی‌ها را نیز گاه متأثر کرده است.

 ارزیابی شما از تعارض منافع در دستگاه‌های اجرائی کشور و سیاست‌گذاری کلان کشور چیست؟

این یک معضل دیرینه است که در نظام اداری وجود دارد. افرادی که در جایگاه حاکمیتی و سیاست‌گذاری قرار دارند به‌نوعی با بخش‌های تصدی‌گری و عملیاتی دولت هم مرتبط هستند یا حتی ممکن است در بخش‌های عمومی غیردولتی یا بخش‌های شبه‌دولتی که از نظر مفاد قانون اساسی یک بخش بی‌هویت است؛ حضور داشته باشند. طبیعی است، در سیاست‌گذاری ممکن است منافعی که در بخش تصدی‌گری یا بخش عمومی و شبه‌دولتی دارند مورد نظر قرار گیرد. نکته دیگر مشکل ساختاری نظام اداری است. برخی افراد در جاهایی حضور دارند که دو نقش را باید ایفا کنند که ممکن است بین این دو نقش تعارض منافع صورت ‌گیرد. مثلا رئیس سازمان برنامه یا وزیری که در یک شرکت بزرگ دولتی عضو مجمع و نماینده سهام دولت در آن شرکت است، هم‌زمان وظایف حاکمیتی مانند برنامه‌ریزی و بودجه‌‌ریزی یا سیاست‌گذاری مالی نیز دارند. وزیر اقتصاد و دارایی هم‌زمان در جایگاه بالاترین مقام مالیاتی تصمیم‌گیری می‌کند و درعین‌حال عضو مجمع شرکت دولتی‌ای که باید مالیات و عوارض بپردازد نیز هست. این وضعیت تداخل یا هم‌پوشانی بین اهداف و وظایف حاکمیتی با اهداف و وظایف تصدی‌گری ایجاد می‌کند و مشکلات زیادی را در کارکرد اقتصادی کشور و بازارهای مختلف کسب‌و‌کار به‌وجود می‌آورد.

همچنین سازمان‌هایی وجود دارد که هم‌زمان هم به تدوین مقررات یا شاخص‌های نظارت بر اجرای مقررات می‌پردازد و در‌عین‌حال این سازمان خودش در آن حوزه‌ها یک نقش عملیاتی نیز دارد. بنابراین تعارض منافع در کارکرد آن سازمان وجود دارد. این تعارض منافع در عملکرد افرادی که در جایگاه تدوین استاندارد و هم مکلف به اجرای آن استاندارد هستند، به وجود می‌آید .

 آیا به‌طور مشخص راهکاری برای حل این معضل یا بهتر است بگویم مدیریت تعارض منافع‌های مزبور وجود دارد؟

راه‌حل این مشکل اصلاح ساختار است. باید مقوله تصدی‌گری و مقوله حاکمیتی به‌گونه‌ای از هم تفکیک شود که تضادی در منافع اشخاص حقیقی یا حقوقی هنگام حکمرانی و تصدی‌گری به وجود نیاید. اصلاح ساختار ربطی به شرایط اقتصادی ندارد و می‌توان همین امروز هم برای آن قدم برداشت. برای اینکه استانداردها رعایت شود، سیاست‌ها به‌درستی تدوین شود و برنامه‌های اجرائی که در سایه سیاست‌ها مشخص می‌شود، کارآیی داشته باشد و برای اینکه نظارت کارا شود و تعهد به پاسخ‌گویی پدید بیاید، لازم است این اصلاحات صورت گیرد.

چرا تا‌به‌حال این اقدام انجام نشده. آیا ضرورت آن احساس نشده است؟

در ابتدای دهه۱۳۶۰ که من در سازمان برنامه حضور داشتم، طرحی برای اصلاح ساختار تهیه شد. بسیار هم تلاش کردیم در برنامه دوم توسعه این طرح اساسی اصلاح ساختار را بگنجانیم اما موفق نشدیم. در برنامه سوم توسعه یک مفاد مشابهی با آنچه ما مد نظر داشتیم، گنجانده شد ولی با انتظار ما فاصله داشت. در برنامه بعدی یعنی برنامه چهارم توسعه، بندی مطابق با نظرات و اهداف ما آورده شد؛ این‌گونه که مقرر شد شرکت‌های دولتی به‌طور کامل از بخش حاکمیتی دولت منفک شود و یک هلدینگ بزرگ تشکیل شود تا تمام شرکت‌ها و بنگاه‌های دولتی بزرگ اقتصادی که آن زمان ۸۰ درصد اقتصاد کشور را شامل می‌شدند، زیرمجموعه آن فعالیت کنند. متأسفانه این حجم از اقتصاد کشور امروز دست بخش شبه‌دولتی افتاده است که می‌توانست در قالب هلدینگ مورد نظر ادامه مسیر دهد. در‌هرحال این طرح به‌گونه‌ای طراحی شده بود تا بخش بنگاه‌داری از بخش حکمرانی جدا شود و وزرا منافع شرکت‌ها را به‌عنوان مدیران عالی و ارکان صلاحیت‌دار آنها پیگیری نکنند. برای مثال وزیر نیرو باید با تدوین سیاست‌های مناسب انرژی برق و آب کشور را تأمین کند ولی اگر در آن شرکتی که مجری این سیاست‌هاست، رکن صلاحیت‌دار و مجمعی داشته باشد، لازم است صرفه و صلاح شرکت را تعقیب کند. درحالی‌که اگر این تفکیک صورت می‌گرفت، هم عملکرد آن شرکت در ارتباط با سیاست‌ها به‌درستی نظارت می‌شد و هم از انتصاب‌های افراد بدون صلاحیت و وابسته جلوگیری می‌شد. از همه مهم‌تر این امکان به وجود می‌آمد که عملکرد این شرکت با عملکرد شرکت‌های مشابه خصوصی قیاس و ارزیابی شود.

سرنوشت احکامی که در برنامه در این ارتباط پیش‌بینی شده بود، چه شد؟

متأسفانه به اجرا درنیامد. به دلیل اینکه به منافع مدیریتی مقامات دولتی کشور تنه می‌زد. کسی هم اجرای این احکام را پی نگرفت تا اجرای آنها محقق شود. به عبارت بهتر، تعارض منافع موجود امکان عملیاتی این مهم را نخواهد داد.

در برنامه‌های بعدی هم مانند این احکام دیده شد؟

خیر. تا جایی که خبر دارم، فقط در برنامه چهارم گذاشته شد. آن‌ هم بعد از برگزاری جلسات مکرر و کارهای کارشناسی بسیار در برنامه چهارم تصویب شد. اما نه در برنامه چهارم اجرا شد و نه در برنامه‌های بعدی آورده شد. این وضعیت و عدم کارایی که حاصل تعارض منافع در بخش‌های سیاست‌گذاری است، در نتیجه بزرگ‌شدن دولت و دخالت بی‌رویه آن در همه امور در مقابل اضمحلال بخش خصوصی و فن‌سالاری‌ای است که از دستش کار برمی‌آید.

 اگر به‌طور مشخص در ارتباط با سازمان برنامه‌و‌بودجه کشور به‌عنوان سازمان متولی سیاست‌های مالی و برنامه‌ریزی کشور که شما نیز در آن مسئولیت و سابقه داشته‌اید صحبت کنیم، چه مصادیقی از تعارض منافع را می‌توانیم نام ببریم؟

سازمان برنامه‌وبودجه همان‌طور که اشاره داشتید، با توجه به مأموریت و اهداف آن در حوزه‌های گسترده‌ای وظایف دارد و به‌طور بالقوه بستر تعارض منافع در اغلب بخش‌های آن وجود دارد، شاید بارزترین آن، ملاحظات کارشناسان تهیه و تخصیص بودجه باشد که ناشی از ارتباطات با سایر دستگاه‌ها (دریافت هدیه، روابط خویشاوندی و…) و جهت‌گیری‌های سیاسی، منطقه‌ای و قومی است.

 به ارتباط کارشناسان سازمان با سایر دستگاه‌های اجرائی اشاره داشتید، آیا علی‌الاصول نباید از آن دستگاه مستقل باشند؟

این موضوع یک جنبه رسمی دارد و یک جنبه غیررسمی. در گذشته با سازمان برنامه‌ و کارشناسان آن که یک سر‌وگردن از سایر دستگاه‌ها بالاتر هستند، به لحاظ مالی به‌گونه‌ای برخورد می‌شد که انگیزه‌ای برای اینکه به سازمانی وابسته شوند، نداشتند. نظرشان کارشناسی مستقل از دستگا‌ه‌های اجرائی بود. اما رفته‌رفته سازمان برنامه ضعیف شد و کم‌کم روابطی هم بعضا بین برخی کارشناسان با دستگاه‌ها به وجود آمد. امروز داریم برخی کارشناسانی که در هیئت‌مدیره برخی دستگا‌ه‌ها حضور دارند. این یک ایراد ساختاری است و به فرد به‌طور جزء خلاصه نمی‌شود. این ساختار اگر اصلاح شود؛، نیازی نیست با مصادیق تک‌تک برخورد شود. یا اتفاقاتی که در قوه قضائیه افتاده از مشکلات ساختاری ناشی می‌شود.

منبع: روزنامه شرق ۱۸ تیر ۹۹

http://sharghdaily.com/fa/main/detail/267308/

مطالب مرتبط:

حذف دستگاه‌های غیرکلیدی به خاطر تعارض منافع ساختاری بنگاه‌های رفاقتی ذیل شرکت‌های دولتی‌ رابطه نفع حوزه‌های انتخابیه به نوع کمیسیون‌ نمایندگان شفافیت مهمترین راهکار مقابله با تعارض منافع در نظام سلامت افزایش ریسک بانکداری به واسطه اشتغال هم‌زمان ظهور قریب‌الوقوع یک ابرطبقه