پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
کارشناسی ارشد مطالعات توسعه
تعارض منافع در شرکت‌های دولتی در ایران همواره مغفول بوده است. زمانی که کارشناسان از تعارض منافع سخن به میان می‌آورند معمولاً نگاهشان به بخش عمومی است. این مفهوم اگرچه به‌صورت کلی در برابر «بخش خصوصی» قرار دارد و هر نوع نظام غیرانتفاعی شامل دولت، سازمان‌های مردم‌نهاد، دانشگاه، رسانه و غیره را در برمی‌گیرد، اما طرح مفهوم تعارض منافع اغلب با «سازمان‌های دولتی» گره‌خورده است. این در حالی است که حوزه‌هایی همچون شرکت‌های دولتی و نهادهای فرادولتی (نهادهایی که دولت و مجلس توان نظارت کامل بر آن را ندارند) می‌تواند تأثیر قابل‌توجهی از تعارض منافع ببیند.
در مقدمه خبرنامه شماره ۷۶ به این موضوع اشاره شد که در کشورهای مختلف بسته به ساختار اقتصادی، اجتماعی، سیاسی تمرکز نظام مدیریت تعارض منافع بر موارد خاصی است. برخی نظام‌ها به تعارض منافع داخل دولت تأکید بیشتری دارند و برخی دیگر موضوع تعارض منافع در پارلمان را دارای اهمیت می‌دانند. در همان شماره بیان گردید که «موضوع دیگری که ساختارهای مدیریت تعارض منافع در کشورها را تعیین می‌کند، سهم اقتصاد خصوصی، دولتی و مختلط است. در کشورهایی که بیشتر اقتصاد در دست بخش خصوصی است نسبت به کشورهای با اقتصاد دولتی و مختلط احتمال بروز موقعیت‌های تعارض منافع کمتر است. هرچه سهم دولت در اقتصاد بیشتر باشد، منافع مالی حاضر در دولت امکان بروز موقعیت‌های تعارض منافع را بیشتر خواهد کرد.» بنابراین حجم گسترده شرکت‌های دولتی در ایران ضرورت توجه ویژه به این بخش را بسیار افزایش می‌دهد.
اگرچه پیامدهای ویرانگر تعارض منافع تنها از طریق هدررفت منابع دولتی رخ نمی‌دهد و بخش عمده‌ای از خسارت‌های آن از طریق تخریب نهادی بخش خصوصی برای تولید ثروت به شهروندان منتقل می‌شود؛ اما برای آنکه روشن شود اهمیت پرداختن به تعارض منافع در شرکت‌های دولتی چقدر زیاد است تنها کافی است اختلاف بودجه بخش عمومی و شرکت‌های دولتی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ را مقایسه کرد. درحالی‌که بودجه عمومی این سال بالغ‌بر ۱۵٫۰۵۲ همت در نظر گرفته‌شده است، رقم بودجه شرکت‌های دولتی بالغ‌بر ۲۲٫۳۱۴ همت مرقوم شده است، یعنی حدود ۵۰ درصد بیشتر از منابع عمومی و اختصاصی بودجه.
در کنار این، باید اضافه کرد که در سال‌های اخیر بارها مورد تأکید قرارگرفته است که نظارت بخش دولتی و مجلس بر شرکت‌های دولتی بسیار محدود است. همچنین اگرچه در چند سال اخیر توجه شهروندان به این شرکت‌ها اندکی افزایش پیداکرده است، اما همچنان دور از چشم مردم بوده و بنابراین حساسیت عمومی به آن کمتر است. چنین شرایطی فضای غبارآلودی را فراهم می‌کند که بروز موقعیت‌های تعارض منافع در این شرکت‌ها را بسیار افزایش می‌دهد.
یکی از اصلی‌ترین لایه‌های تعارض منافع در شرکت‌های دولتی که در ارتباط میان آن‌ها و دولت رخ می‌دهد، تعارض «مقررات گذاری برای خود» است. شرکت‌های دولتی در ایران تحت مالکیت بخشی وزارتخانه‌های متعدد قرار دارند. یعنی منافع آن‌ها به‌صورت مستقیم با منافع این وزارتخانه‌ها گره‌خورده است. از طرف دیگر این وزارتخانه‌ها بسته به حوزه کاری مسئول تنظیم‌گری شرکت‌های بخش خاص خود هستند. بنابراین آن‌ها درحالی‌که مالکت بخش بزرگی از شرکت‌های آن حوزه هستند، باید روابط و مناسب آن‌ها را نیز تنظیم کنند. چنین موقعیتی آن‌ها را مستقیماً در معرض تعارض منافع قرار می‌دهد.
این نوع تعارض منافع انواعی از مقررات گذاری‌های سودبخش را برای شرکت‌های دولتی موجب می‌شود. محدودیت‌های ساختاری برای جلوگیری از ورود رقبای جدید، معافیت شرکت‌های دولتی از سیاست‌ها و مقررات مختلف، رفتار نظارتی نابرابر بین شرکت‌های دولتی و خصوصی، تبعیض اداری، یارانه متقابل فعالیت‌های تجاری با استفاده از حمایت دولت برای انجام فعالیت‌های غیرتجاری، رفتار مالیاتی متفاوت و درنهایت دسترسی آسان‌تر به تأمین مالی بخشی از این مزایا را تشکیل می‌دهد.
تعارض منافع «مقررات‌گذاری برای خود» که تنظیم‌گری و مالکیت دولت را درون یک نقش واحد می‌گذارد، اگرچه مهم‌ترین موقعیت تعارض منافع در شرکت‌های دولتی است، اما تنها موقعیت قابل توصیف نیست. تعارض درآمد و وظیفه موقعیت دیگری است که در بسیاری مواقع دولت در رابطه با شرکت‌های دولتی درگیر آن می‌شود. با توجه به اینکه سود نهایی شرکت‌های دولتی در جیب دولت خواهد رفت (یا حداقل بخشی از ضررهای انباشته این شرکت‌ها را جبران خواهد کرد) به‌صورت متداول بخش عمده‌ای از تأمین تدارکات دولتی به همین شرکت‌ها سپرده می‌شود.
علاوه بر موارد مورداشاره در بالا، باید اضافه کرد که تعارض منافع در شرکت‌های دولتی همیشه در ارتباط با دولت شکل نمی‌گیرد و در درون خود این شرکت‌ها تعارضات هولناکی وجود دارد. اولگباده و همکارانش تخمین می‌زنند خریدهای دولتی، از جمله توسط شرکت‌های دولتی، نزدیک به ۳۰ درصد تولید ناخالص داخلی در منطقه خاورمیانه بوده است[۱]. اظهار می‌شود که بیشتر تدارکات شرکت‌های دولتی از طریق روش‌های غیررقابتی انجام می‌شود و تمرکز تأمین‌کننده‌ها در آن بالاست. تدارکات سازمان‌های دولتی به‌طور متداول از طریق مناقصه‌ها تأمین می‌شود؛ اما در اغلب موارد با توجه به حاکمیت قانون تجارت بر شرکت‌های دولتی تدارکات آن‌ها از روش‌های غیررقابتی تأمین می‌شود. در چنین شرایطی امکان بروز موقعیت‌های تعارض منافع برای این شرکت‌ها و مدیران آن بسیار فزاینده است که می‌تواند تعادل بازار و وضعیت شرکت‌های خصوصی را بر هم بزند.
نکته قابل‌تأمل آنکه بسیاری از سیاست‌گذاران استنباط می‌کنند که با خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی بتوانند بخش عمده‌ای از این مشکلات را سامان دهند. اما نتیجه این اقدامات پیامدهای ناگوارتر دیگری را به همراه خواهد داشت. درصورتی‌که وضعیت نهادی کشور شرایط مناسبی نداشته باشد، موقعیت‌های تعارض منافع و شبهه‌ناک به فساد می‌تواند کل فرایند خصوصی‌سازی را به انحراف برده و تنها ثمره آن حذف نظارت عمومی بر شرکت‌های خصولتی شده باشد.
به زبان ساده‌تر خود فرایند خصوصی‌سازی از منظر برخی کارشناسان مصداقی از تعارض منافع بوده است. همچنان که گفته شد در ادبیات ایران سازمان‌هایی همچون تأمین اجتماعی، بنیادها و غیره به‌عنوان بخش عمومی شناسایی نمی‌شوند، نتیجه چنین ادراکی آن می‌شود که بخش عمده‌ای از شرکت‌های خصوصی‌سازی شده در ایران در حقیقت به گروه‌های تجاری بخش عمومی و نهادهای فرادولتی واگذار شد. نکته مهم آنکه حتی در این میان نیز رقابت کاملی میان بخش خصوصی واقعی و نهادهای غیرخصوصی شکل نگرفت و کل فرایند خصوصی‌سازی بر بستری از تعارض منافع شکل گرفت.
از طرف دیگر، در بسیاری از موارد شرکت‌های خصوصی‌سازی شده در ازای رد دیون دولت به این بخش‌ها (ازجمله سازمان تأمین اجتماعی) واگذارشده است. بنابراین از انتخاب شرکت‌های دولتی گرفته تا فرایند خصوصی‌سازی و درنهایت طرف دوم معاملات مملو از موقعیت‌های تعارض منافعی بوده است که در بسیاری از موارد کشور را از مزایای خصوصی‌سازی بی‌نصیب گردانده است.
نتیجه این خصوصی‌سازی‌ها نیز انتقال شرکت‌های دولتی از یک جیب به جیب دیگر بوده است که تنها امکان نظارت عمومی بر آن‌ها را از میان برده است، بدون اینکه کوچک‌ترین تغییری در حل مشکلات پیشینی آن‌ها به وجود آماده باشد.
* این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۸۴ منتشرشده است.
** این یادداشت با تغییراتی تحت عنوان «تمام سطوح تعارض منافع در شرکت‌های دولتی: رقیبی به نام دولت» برای همایش اتحادیه صادرکنندگان نفت، گاز و پتروشیمی بازنشر شده است.
پانوشت:
- [۱] Olugbade, O. A., Anderson, G., Atamanchuk, M., Ioannou, I., Kass-Hanna, T., Shi, W., & Wong, J. (2021). State-Owned Enterprises in Middle East, North Africa, and Central Asia: Size, Costs, and Challenges, Departmental Papers, 2021(019), A001. Retrieved Feb 5, 2022,
بدون دیدگاه