وقوع تعارض منافع بر بستری از منازعه سیاسی

مسئلۀ امروز ما، نه صرفاً اصلاحات محدود در نظام اداری بلکه یافتن راهی برای مدیریت تعارضات سیاسی نخبگان، جریان‌های سیاسی و نیروهای اجتماعی در سطوح کلان است. بدون طراحی سازوکارهایی برای فرونشاندن تعارض‌های چندلایۀ اجتماعی و سیاسی در میان دولت و جامعه، پروژه‌های اصلاح اداری یا تبدیل به پراکنده‌کاری‌های جزئی می‌شوند و یا خود به موضوعی برای کشاکش‌های سیاسی و جناحی بدل می‌گردند. این سرنوشتی است که مقابله با فساد اداری و اقتصادی در سیستم به آن دچار شد و یحتمل پیش روی مدیریت تعارض منافع نیز هست. اگر نتوانیم تعارض منافع را به عنوان یک امر کارشناسی و فنی بر بستر وسیع‌تری از منازعه سیاسی قرار داده و درک کنیم، در مبارزه با آن به خطا رفته‌ایم.

سمانه سهرابی

کارشناسی ارشد جامعه‌شناسی دانشگاه تهران

کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

سرنوشت لایحه مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی دولت در مجلس شورای جدید، یک نشانه و نمود آشکار از سرنوشتی است که هر طرح و لایحه و اقدام کارشناسانۀ دیگر در ایران ممکن است به آن دچار شود: بی‌خاصیت شدن امر کارشناسی ذیل کشمکش‌ها و منازعه سیاسی دامنه‌دار. استدلال من در این نوشته این است که اگر نتوانیم تعارض منافع را به عنوان یک امر کارشناسی و فنی بر بستر وسیع‌تری از منازعه سیاسی قرار داده و درک کنیم، در مبارزه با آن به خطا رفته‌ایم. برای اینکه این مسئله را توضیح دهم، بر ماجرای کشمکش مجلس و دولت دربارۀ لایحۀ تعارض منافع تمرکز کرده‌ام.

اجماع نخبگان درون حکومت حول مقابله با تعارض منافع

ماجرا به طور خلاصه از این قرار است که در سال‌های ۱۳۹۶-۱۳۹۴ با ورود ادبیات جهانی مقابله با تعارض منافع و عیان شدن تدریجی عوارض و پیامدهای تعارض منافع کارکنان و مدیران سطوح مختلف دستگاه‌های حکومتی، نوعی اجماع‌نظر نسبی در میان نخبگان درون حکومت پدید آمد که برای مقابله با فساد و منفعت‌طلبی شخصی که زمینه‌ساز ناکارآمدی سیستم و گسترش فقر و تضاد طبقاتی است، مقابله با تعارض منافع امری ضروری است. پیرو شکل‌گیری همین اجماع بطئی و تدریجی، هم در مجلس و هم در دولت تلاش‌هایی در این زمینه آغاز شد. در معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری و مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری به عنوان بازوی اندیشکده‌ای دولت و در مرکز پژوهش‌های مجلس به عنوان بازوی اندیشکده‌ای مجلس، تیم‌های کارشناسی وارد بررسی مسئله شدند. همزمان در سایر اندیشکده‌ها و بخش‌های دولت و نهادهای تحقیقاتی بررسی‌های در این زمینه آغاز شد تا اینکه اولین خروجی این دستاوردها در پیش‌نویس لایحه مدیریت تعارض منافع دولت که برای نظرخواهی عمومی منتشر شد (دی ۱۳۹۶) و همزمان گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در مورد دسته‌بندی و انواع موقعیت‌های تعارض منافع (تیر ۱۳۹۶) و راهکارهای پیشگیری و مدیریت تعارض منافع (اسفند ۱۳۹۶) بازتاب یافت.

از اجماع به رقابت و موازی‌کاری

یک سال پس از اقدام دولت برای نظرخواهی عمومی در مورد لایحۀ مدیریت تعارض منافع و برگزاری جلسات و نشست‌های کارشناسی متعدد در این زمینه، تعدادی از نمایندگان مجلس اقدام به ارائه‌ی طرح مدیریت تعارض منافع به هیئت رئیسه مجلس کرده و با پیگیری‌هایی که انجام دادند طرح همان زمان اعلام وصول شد (اسفند ۱۳۹۷). نظری اولیه به آن طرح نشان می‌دهد که طرح عجولانه، بدون ساختار دقیق کارشناسانه و پختگی لازم حقوقی نوشته شده است و در واقع چیزی بیش از یک تمرین دانشجویی نیست. چند نقطه مبهم و پرسش کلیدی در اینجا وجود دارد:

• در شرایطی که دولت تیم کارشناسی خبره و فراگیری برای طراحی لایحه مدیریت تعارض منافع تشکیل داده و این تیم نیز بعد از یک سال کار فشرده اقدام به انتشار پیش نویس لایحه برای نظرخواهی عمومی کرده بود، چه لزومی داشت که شماری از نمایندگان مجلس اقدام به ارائه طرحی نه چندان کارشناسی نموده و آن را با عجله در مجلس اعلام وصول کنند؟
• در چه نقطه‌ای افرادی به این جمع‌بندی رسیدند که باید به موازات دولت به فکر تدوین یک طرح قانونی برای مدیریت تعارض منافع بیفتند؟ آیا پای منافع شخصی و جناحی در میان بود که تهیه یک طرح جدید و موازی را ایجاب می‌کرد یا در روند اقدام کارشناسی دولت برای تهیه لایحه خللی وجود داشت و زمین بازی مناسبی برای همۀ شرکا تعبیه نشده بود که سبب شد عده‌ای به موازی‌سازی روی آورند؟
• دولت برای حل این موازی‌کاری و پرهیز از هدررفت منابع و توان کارشناسی مصروف‌شده برای لایحه چه اقدامات و رایزنی‌هایی انجام داد؟ آیا دولت کوشش کرد با نمایندگان مجلس که طرح غیرکارشناسی فوق را ارائه کرده بودند وارد گفتگو شده و آن‌ها را متقاعد کند که لایحه دولت جامعیت و فراگیری بیشتری دارد و اگر نواقصی هم داشته باشد در مجلس قابل تکمیل و رفع است و نباید اقدام به تدوین طرح موازی در این زمینه کرد؟

این سؤالات هنوز برای افکار عمومی پاسخی نیافته است و امید است که مسئولان دولتی دخیل و نمایندگان مجلس مقدِم در این زمینه پاسخی به این سؤالات افکار عمومی بدهند. اما مسئله این است که این سنگ‌بنای کج طی دو سال بعد تداوم یافت. با اینکه دولت در آبان ۱۳۹۸ اقدام به تقدیم لایحه پیشنهادی خود کرد، لایحه در مجلس دهم اعلام وصول نشد و بلاتکلیف باقی ماند. هرچند طرح ارائه‌شده توسط نمایندگان نیز به جایی نرسید. با تغییر مجلس و آغاز به کار مجلس یازدهم، رئیس‌جمهور طی نامه رسمی در تیر ۱۳۹۹ اقدام به ارسال مجدد لایحه به مجلس کرده و درخواست اعلام وصول لایحه و قرار گرفتن آن در دستور کار مجلس را مطرح کرد. اما به فاصله چند هفته، طرح تعدادی نمایندگان در مجلس قبل بدون هیچ تغییری مجدداً در مجلس یازدهم اعلام وصول شده و بلافاصله در دستور کار کمیسیون اجتماعی قرار گرفت. کمیسیون اجتماعی نیز در یک فاصله‌ی زمان حدوداً ۲-۳ ماهه (آبان تا دی ۱۳۹۹) اقدام به بررسی و تصویب طرح کرده و طرح برای بررسی و تصویب به صحن علنی مجلس ارسال شده است. با وضعیت پیش رو، این طرح احتمالاً در مجلس تصویب می‌شود و تبدیل به قانونی ضعیف برای مدیریت تعارض منافع خواهد شد. در واقع اولین قانون مدیریت تعارض منافع همان سرنوشتی را پیدا می‌کند که اولین قانون سلامت اداری و مقابله با فساد بدان دچار شد؛ قانونی پر ایراد، بدون ساختار و جامعیت حقوقی لازم و فاقد ضمانت‌های اجرای واقع‌بینانه.

ابعاد غیرکارشناسی طرح تعارض منافع

اخباری که همین ماه‌ها از روند تصویب طرح مدیریت تعارض منافع در کمیسیون اجتماعی مجلس منتشر شده نشان می‌دهد این طرح با مقوله‌ی پیچیده و بهنجارشده‌ی تعارض منافع، برخوردی به شدت جرم‌انگارانه کرده است. در نظر گرفتن مجازات‌های سنگین و چندلایه برای افراد و کارکنانی که مشمول تعارض منافع شوند، با منطق حقوقی و راهبرد صحیح مدیریت تعارض منافع همخوانی ندارد. تعارض منافع از جنس ضوابط اخلاق حرفه‌ای کارکنان است و نیاز به ساخت هنجارهای اجتماعی مناسب و تقویت سازوکارهای حرفه‌ای درون‌سازمانی برای مدیریت دارد و قانونی که در این زمینه تصویب می‌شود باید بر اساس همین استانداردها و قواعد تهیه شود نه اینکه مسئله را از ریل اخلاق حرفه‌ای خارج کرده و در قالب کیفری و جرم‌شناختی چندلایه بدون ابزارها و زیرساخت‌های پیشگیری لازم درآورد. امنیتی‌سازی مقولۀ مقابله با تعارض منافع در بندهایی از طرح مصوب کمیسیون اجتماعی مجلس آشکار است و این نیز یکی دیگر از خلل‌های جدی در مدیریت پدیده‌ای نرم و پیچیده چون تعارض منافع است.

اما جدای از نقدهای متعددی که می‌توان در مورد مضامین و جهت‌گیری طرح مصوب مجلس برای مدیریت تعارض منافع مطرح کرد و نیازمند بررسی کارشناسان حقوقی است، روند کشمکش بر سر طرح و لایحه در ساختار سیاسی کشور بسیار قابل تأمل است.

یک بار دیگر فرایند را ساده‌سازی و از منظر یک ناظر بیرونی به آن نگاه کنیم: میان نخبگان سیاسی و اداری کشور اجماعی در مورد مضرات و مشکلات یک پدیده به نام تعارض منافع شکل می‌گیرد و برای مقابله با این پدیده تقسیم‌کار ناگفته‌ای میان اندیشکده‌های مجلس و دولت انجام می‌شود. اما میانه راه موازی کاری صورت گرفته و اجماع و همکاری فوق، جای خود را به رقابت غیرقابل فهم برخی نمایندگان مجلس با دولت برای پیش‌دستی در ارائه طرح مدیریت تعارض منافع می‌دهد. همین روند با جدیت ادامه یافته و حتی از اعلام وصول لایحه دولت در مجلس نیز به شکل عجیب و سؤال‌برانگیزی پرهیز می‌شود تا طرح موازی در مجلس تصویب‌شده و به صحن علنی مجلس بیاید.

مدیریت تعارضات سیاسی نخبگان مقدم بر مدیریت تعارض منافع

موازی کاری در بستری از منازعه سیاسی رخ می‌دهد و سبب هدر رفت منابع و فرصت‌ها و تقویت رقابت مخرب به‌جای همکاری رقابت‌آمیز سالم می‌شود. مقوله‌ای کارشناسی چون تعارض منافع به‌زودی به محوری برای کشمکش و رقابت بی‌حاصل جناحی بدل می‌شود که نتیجه آن تصویب قانونی ضعیف در این زمینه است. در این قانون ردپای منازعات سیاسی ریشه‌دار آشکار است: به‌جای همکاری و هم‌افزایی دولت و مجلس و تلفیق لایحه با مفاد مفید طرح پیشنهادی برخی نمایندگان، لایحه به‌کلی بایگانی‌شده و حتی اعلام وصول نمی‌شود (ایجاد منازعه میان کاذب میان مجلس و دولت)؛ به‌جای سازوکار پیش‌بینی‌شده در لایحه که مبتنی بر شورای عالی مدیریت تعارض منافع در ساختار دولتی است، ابتکار عمل به قوه قضاییه و سازمان بازرسی سپرده می‌شود (ایجاد منازعه کاذب میان ساختار دولت و قوه قضاییه) و … .

همین یک پدیده به‌خوبی نشان می‌دهد هرگونه اصلاح نظام اداری و اقدامات کارشناسی نظیر شفافیت، مقابله با فساد و تعارض منافع، اصلاح ساختار بودجه، حل تعارضات بین سازمانی، تقویت دولت الکترونیک، اصلاح نظام رفاهی و حمایت اجتماعی، اصلاح نظام بانکداری و مالیاتی و ده‌ها پروژه‌ی ریزودرشت دیگر در ساحت اصلاح کارشناسی سیستم، اگر در ذیل یک تئوری کلان‌تر تعارض سیاسی درک و فهم نشود، می‌تواند به ضد خود بدل شود؛ چراکه این پروژه‌های به‌ظاهر اصلاحی خود به عاملی برای کشمکش سیاسی، تسویه‌حساب جناحی و تشدید ناکارآمدی و موازی کاری در سیستم حکمرانی بدل می‌شوند.

مسئلۀ امروز ما، نه صرفاً اصلاحات محدود در نظام اداری بلکه یافتن راهی برای مدیریت تعارضات سیاسی نخبگان، جریان‌های سیاسی و نیروهای اجتماعی در سطوح کلان است. بدون طراحی سازوکارهایی برای فرونشاندن تعارض‌های چندلایۀ اجتماعی و سیاسی در میان دولت و جامعه، پروژه‌های اصلاح اداری یا تبدیل به پراکنده‌کاری‌های جزئی می‌شوند و یا خود به موضوعی برای کشاکش‌های سیاسی و جناحی بدل می‌گردند. این سرنوشتی است که مقابله با فساد اداری و اقتصادی در سیستم به آن دچار شد و یحتمل پیش روی مدیریت تعارض منافع نیز هست.

این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۳۵ در تاریخ ۱۰/۱۲/۹۹ منتشر شده است.

مطالب مرتبط:

هزینه کارگزاری و تعارض منافع ادبیات تعارض منافع در دانش اقتصاد حکمرانی خوب، مسدودکننده تعارض منافع راهکارهای مقابله با تعارض منافع رفتار همیارانه و رفع تعارض منافع شیوع فساد در بستر تعارض منافع