نهادهایی همچون کوه‌های یخ 

انجام اصلاحات نهادی نیازمند توجه به بافتارهای کشورهای میزبان است که خود متشکل از نهادهای متعددی هستند. این نهادها همچون قوانین بازی‌ ای عمل می‌کنند که پیروزی اصلاحات منوط به رعایت آن‌ها است. اما اغلب ناظران خارجی و جامعه توسعه جهانی به راحتی قادر به شناختن این قوانین بازی نیستند. چرا که این قوانین بازی از ترکیب عناصر نهادی رسمی و غیر رسمی به‌وجود آمده‌اند و شناختن عناصر غیر رسمی (نظیر هنجارها و سازوکارهای فرهنگی_شناختی) کار دشواری است. از این رو نهادها همچون کوه‌های یخی هستند که تنها عناصر رسمی آن‌ها به‌راحتی قابل رویت هستند و نادیده‌گرفتن عناصر نادیدنی، میتواند کشتی اصلاحات نهادی را به شکست بکشاند.

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

بافتارهای نهادی پر از نهادهایی شبیه کوه‌های یخ هستند. وقتی به بافتارهای حکمرانی فکر می‌کنم، نهادها به ذهنم می‌آیند (که ما آن‌ها را «قوانین بازی» می‌نامیم). به عقیدۀ من هر کسی که در زمینۀ اصلاحات در کشورهای در حال توسعه (یا کشورهای پیشرفته) کار می‌کند می‌بایست ارزیابی کاملی از این قوانین بازی داشته باشد.

وقنی از نهادها سخن به میان می‌آید، معمولاً افراد یکی از این موارد را درنظر دارند: سازوکارهای رسمی نظارتی، مانند قوانین (که از طریق ابزارهای بیرونی بر نحوۀ رفتار افراد تأثیر می‌گذارند)، هنجارها (که با وعدۀ پاداش‌های روحی و درونی به رفتارهای مطابق با آن‌ها، انتخاب‌ها را شکل می‌دهند) و دستگاه‌های فرهنگی_شناختی (که بر نحوۀ تفکر گروه‌ها تاثیر می‌گذارند و شامل ملیت یا دین افراد هستند).

به عقیدۀ من این‌که در امر توسعه، نهادها را کدام یک از سه عنصر قوانین، هنجارها، یا ابزارهای فرهنگی_شناختی بدانیم، توام با جانبداری [خاصی] است.

من فکر می‌کنم که قوانین بازی صرفاً یکی از این سه مفهوم نیستند، بلکه با ترکیب یافتن این سه مفهوم شکل می‌گیرند. همچنین معتقدم هنجارها و ابزارهای فرهنگی_شناختی عمق بیشتری نسبت به سازوکارهای نظارتی (همچون قوانین) دارند و از این رو، آن‌ها بنیان ضروری را برای اثربخشی قوانین فراهم می‌سازند. مردم باید به گونه‌ای فکر کنند که در راستای حمایت از قوانین باشد و قبل از اینکه به چنین قوانینی پایبند باشند، می‌بایست به شایستگیِ دستگاه‌های نظارتی باور داشته باشند.

مسئله این است که دستگاه‌های فرهنگی_شناختی و همچنین سازوکارهای هنجاری اغلب غیررسمی هستند و به سختی قابل رؤیت‌اند، بنابراین وقتی افراد خارجی به بافتار یک کشور یا حکومت نگاه می‌کنند، غالباً قادر به تشخیص آن‌ها نیستند. این افراد فقط به قوانین جاری نظر دارند و اصلاحات را بر این اساس تجویز می‌کنند. یک‌بار که در ماه گذشته دربارۀ مسئلۀ فساد در کشور مالاوی صحبت می‌کردم، تصور کارشناسان توسعه این بود که علت‌های وخیم‌تر شدن مسئلۀ فساد، فقدان یک سازمان رسمیِ مبارزه با فساد و نیز قوانین رسمی ضدِ فساد هستند. درواقع، هنجارها و دستگاه‌های فرهنگی_شناختی عمیقی وجود دارند که منشأ تصمیمات در کشور هستند (و برای دهه‌ها فساد را پرورانده‌اند). قوانین و سازمان‌های جدید نمی‌توانند کار خود را با وجود چنین بنیان‌هایی انجام دهند (که این امر به توضیح این مسئله کمک می‌کند که چرا قوانین و سازمان‌های جدید به اندازه‌ای که مورد انتظار خیلی‌ها است، موفق نبوده‌اند).

رویکرد من مبتنی بر نگاه افرادی نظیر ریچارد اسکات است که نهادها را چیزی همچون کوه‌های یخ می‌دانند: تشکیل شده از دستگاه‌های نظارتی رسمی، که برای همه قابل رؤیت‌اند و بنیان‌های هنجاری و فرهنگی_شناختی (که در زیر خط آب قرار دارند) وکمتر دیده می‌شوند. اگر هنگام ابداع اصلاحات نتوانیم این بنیان‌ها را ببینیم، ممکن است این اصلاحات مانند تایتانیک در هم خُرد شوند. من در کتابی که در حال آماده‌سازی آن هستم، برای تشبیه نهادها به کوه‌های یخ، از تصویر زیر استفاده می‌کنم.

این‌که پشت نابسامانی مالی یونان (و در صورت حمایت موسسات از قوانین جدید مالی و اقدامات ریاضتی) چگونه کوه یخی وجود دارد، من را به فکر وامی‌دارد.

• هر کسی که در سال‌های اخیر دربارۀ اهمیت عیب‌یابی مطالعه کرده باشد متوجه می‌شود که به هنجارهای سیاسیِ غیررسمی و چارچوب‌های شناختیِ زیربنای حکومت یونان توجه کمی شده است.
• همچنین متوجه می‌شود که توصیه‌های درخصوص اصلاحات، همیشه یکسان هستند: «معرفی قوانین بهتر، رویه‌های رسمی بهتر، دفاتر جدید و غیره».
• متأسفانه، نتایج نیز در طول زمان یکسان بوده‌اند و نشان داده‌اند که تغییرات محدودی به‌وجود آمده است. من می‌دانم که اکنون با یک بحران بزرگ سروکار داریم، اما آیا این علتی می‌شود که فکر کنیم این بار تغییر [در نتایج] بیشتر خواهد بود؟

من همچنین به بنیان‌هایی فکر می‌کنم که مانند کوه یخ، پشت مشکلات فعلی بودجه‌بندی دولت ایالات‌متحده پنهان هستند. از همۀ کسانی که در ایالات متحدۀ آمریکا از قوانین مالی، اصلاحیه‌های بودجۀ متوازن و غیره حمایت می‌کنند، می‌پرسم: به طور معمول کدام قوانینِ بازیِ فرهنگی_شناختی و هنجاری، انضباط [مالی] را تضعیف می‌کنند؟ از کسانی که رئیس جمهور را مقصر می‌دانند، می‌پرسم: چه کسی به‌طور رسمی و غیررسمی، مسئول بودجه و کاهش هزینه‌ها است؟

آیا ما به تناقضات عمیقی که در نحوۀ تفکر مردمِ این کشور دربارۀ دولت وجود دارد، و اینکه چگونه این امر مدیریت بودجه را دشوار می‌کند، توجه کافی داریم؟ تناقضاتی از این قبیل که: «ما می‌خواهیم که یک دولت با اختیارات استثنایی داشته باشیم که درعین حال یک دولت محدود[۱] هم باشد»؛ «ما خواهانِ تقسیم قدرت در بخش‌های مختلف حکومت هستیم، اما همچنین می‌خواهیم در صورت درست پیش نرفتنِ امور، رئیس‌جمهور پاسخگو باشد»؛ «ما می‌خواهیم نمایندگان ما بودجۀ بیشتری برای‌مان به ارمغان بیاورند، اما نمی‌خواهیم مالیات بیشتری بپردازیم» و …

در مورد اصلاحات در تمام کشورهای درحال توسعه، و به طور کلی در مورد حاکمیت، می‌توان چنین پرسش‌هایی را مطرح کرد:

• در بافتارهایی که سعی داریم اصلاحات را در آن‌ها عرضه کنیم، چه مکانیسم‌های هنجاری و فرهنگی_شناختی‌ای وجود دارند؟
• آیا اصلاحاتِ ما، در برخورد با کوه‌های‌یخِ این بافتارها، غرق می‌شوند؟
• آیا تفاوت‌هایی که در پایه‌های کوه‌های یخ وجود دارند، تجویزهای حکمرانیِ خوب ما را، در بسیاری از بافتارها، تبدیل به تجویزهایی زیان‌بخش می‌کنند؟ (در جاهایی که هنجارها و ابزارهای فرهنگی_شناختی پشتیبان سازوکارهای رسمی‌ای نیستند که به عنوان حکمرانی «خوب»، «بهتر» یا «بهترین» ترویج می شوند.)
• آیا وقتی که تقریباً مسلم شده است که ما درکی از بافتارهای زیربناییِ مسائلِ موجود یا دشواری‌های در مسیر تغییر نداریم، نباید در ارائۀ راه‌حل‌ها متواضع‌تر باشیم؟
• با توجه به شفاف نبودن واقعیت‌های بافتاری و قوانین بازی‌ای که از پیش وجود دارند، چگونه می‌توانیم بهتر از همیشه به انجام اصلاحات مبادرت ورزیم؟

تهیه‌کننده مطلب: آرش گیاهچی

نویسندۀ اصلی: مت اندروز

منبع:

https://matthewandrews.typepad.com/mattandrews/2012/08/governance-contexts-are-full-of-icerberg-like-institutions.html

پانوشت:

• [۱]  limited government، یکی از اصول مکتب لیبرالیسم کلاسیک است که معتقد به محدود کردن قدرت حکومت و عدم دخالت اقتصادی آن، به نفع حفظ آزادی‌های مدنی شهروندان است. م

مطالب مرتبط:

پیامدهای نظریه توانمندسازی برای توسعه ایران شکست تلاش‌ها در زمینه‌ی مبارزه با فساد شکست اصلاحات فرمایشی و شکاف فزایندۀ حکمرانی اصلاحات حکمرانی: قوانین خوب ولی بدون کارکرد بافتارها همچون تابلوهای از پیش نقاشی شده اصلاحات نهادی و اهمیت تغییرات گام‌به‌گام