کارشناس ارشد اقتصاد
کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
دو رویکرد کلی در نحوه اصلاحات مدیریت مالیه عمومی وجود دارد. اولین رویکرد با «دیدگاه منطقی» بیانگر این است که سازمان‌ها برای داشتن عملکرد بهتر به دنبال اصلاحات هستند. این دیدگاه به این معنی است که اصلاحات در سازمان‌ها ناشی از واکنش مشخص به نیازهای خاص عملکردی آن‌ها است (به‌عنوان‌مثال اصلاحات در اهداف) و موفقیت در این اصلاحات در درجه اول نیاز به ترغیب اکثر ذینفعان به حمایت از تغییر و کاستن از مخالفت ذینفعان مخالف دارد.
رویکرد دیگر «تقلید همسان» است که استدلال می‌کند هدف اصلی از تغییر سازمانی، عملکرد بهتر نیست بلکه مشروعیت بیشتر است. ایده اصلی در این رویکرد این است که سازمان‌هایی که در این زمینه وجود دارند، اغلب با فشارهایی روبه‌رو هستند تا مطابق با شیوه‌های رایجی که در خارج تعریف شده‌اند عمل کنند. اگر سازمان‌ها در برابر این فشارها تسلیم نشوند، مشروعیت خود را از دست می‌دهند و حمایت و بقای خود را به خطر می‌اندازند. با گذشت زمان، سازمان‌ها به نحوی تغییر شکل می‌دهند تا فرم‌های ساختاری مورد نظر را به صورت مناسب منعکس کنند. در ادبیات این موضوع سه نوع فشار مورد بحث قرار می‌گیرد که فرآیندهای «تقلید همسان» را موجب می‌شوند: فشار قهری، فشار تقلیدی و فشار هنجاری.
آیا تمام ابعاد سازمانی به طور مشابهی تحت تأثیر این فشارها قرار می‌گیرند؟ خیر، سازمان‌ها هنگام مواجهه با فشار خارجی تنها برخی ابعاد را اصلاح می‌کنند. برخی ابعاد در برابر فشارهای قهری، تقلیدی و هنجاری مقاومت بیشتری نشان می‌دهند. به کمک این نظریه و داده‌ها می‌توان به این سؤال پاسخ داد که این ابعاد چه هستند و چه ویژگی‌هایی دارند.
در این یادداشت قصد داریم با بررسی مقاله «کدام ویژگی‌های سازمانی قابلیت تغییر در برابر اصلاحات خارجی را دارند؟ یک مطالعه تجربی از مدیریت مالیه عمومی آفریقا[۳]» نوشته مت اندروز، به آموزه‌های آن برای اصلاح مدیریت مالیه عمومی به‌ویژه روشن‌بینی‌هایی بپردازیم که می‌توان از آن برای اصلاح مدیریت مالیه عمومی در ایران استفاده کرد. مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی، در راستای مبانی نظری خود در دو حوزه مرتبط با این مقاله تاکنون فعالیت‌ها و پژوهش‌هایی انجام داده است. حوزه نخست «اصلاح مدیریت مالیه عمومی» است که منظور از آن در ادامه با استفاده از مقاله «مدیریت مالیه عمومی چیست؟[۴]» نوشته مت اندروز و همکاران که قبلاً توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه ترجمه و منتشر شده‌است، به اجمال توضیح داده خواهد شد. اهمیت این موضوع در توانمندسازی دولت برای ارائه بهینه‌تر و کیفی‌تر خدمات عمومی و انجام تعهدات خود نسبت به جامعه و نیز ایجاد ابزارهایی برای نظارت بهتر جامعه بر عملکرد دولت است. حوزه دوم کاوش در زمینه «توسعه اجرایی» و شیوه‌های توانمند کردن دولت در کلیه فرآیندهای مرتبط با سیاست‌گذاری و اجرای خط‌مشی‌ها است. یکی از اقدامات این مرکز در این راستا ترجمه کتاب با اهمیت «توسعه به مثابه توانمندسازی حکومت» است که مت اندروز یکی از نویسندگان آن است. در شیوه‌ای که نویسندگان در این کتاب صورت‌بندی و توصیه می‌کنند مسئله‌محوری جایگزین راه‌حل محوری و تقلید همسان از «بهترین سرمشق‌ها» می‌شود. اندروز در مقاله حاضر اهمیت رویکرد را در اصلاح مدیریت مالیه عمومی مورد واکاوی قرار می‌دهد و با بررسی مطالعات موردی مربوط به کشورهای در حال توسعه، به پیامدهای هر یک از این دو رویکرد در این زمینه می‌پردازد.
مدیریت مالیه عمومی چیست؟
مدیریت مالیه عمومی به نحوه مدیریت منابع عمومی دولت‌ها (هم درآمدها و هم هزینه‌ها) و تأثیر فوری، میان‌مدت و بلندمدت این منابع بر اقتصاد و جامعه مربوط می‌شود. بدین ترتیب مدیریت مالیه عمومی هم با روند (نحوه مدیریت دولت‌ها) و هم با نتایج (پیامدهای کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت جریان‌های مالی) ارتباط دارد. اگرچه تفاوت‌های اندکی میان کشورها در سیستم مدیریت مالیه عمومی وجود دارد، اما چهار مرحله‌ی تدوین، تصویب، اجرا و ارزیابی بودجه در اغلب کشورها مشابه است. بسیاری از کشورها تدوین بودجه را با “بودجه‌ریزی استراتژیک” آغاز می‌کنند که طی آن با توجه به شرایط پیشبینی شده در جامعه و اقتصاد، اهداف سیاسی گسترده به اهداف مالی تبدیل می‌شوند. سپس “تهیه بودجه” است که طی آن پیشنهاد بودجه دولت به مجلس آماده و نهایی می‌شود. در مرحله‌ی بعد بودجه پیشنهادی به مجلس به‌عنوان نماینده شهروندان ارسال می‌شود که در آنجا “بحث پیرامون بودجه پیشنهادی و در نهایت تصویب” آن انجام می‌شود. سپس در مرحله اجرای بودجه دولت طی فرآیندهایی به پیشنهادهایی که در بودجه ارائه کرده بود، عمل می‌کند. سازمان‌ها و رویه‌های مرتبط با “مدیریت منابع دولت” (همچون سازمان برنامه‌وبودجه و خزانه‌داری در ایران) منابع موردنیاز برای اجرای سیاست‌های دولت را فراهم می‌کنند. این منابع اغلب از طریق مالیات، گمرک و سازمان‌های مدیریت بدهی جمع‌آوری می‌شوند. منابع جمع‌آوری‌شده به سازمان‌ها و دستگاه‌هایی که نیاز به پرداخت دارند منتقل می‌شوند. خزانه معمولاً مسئول انجام این کار است. بسیاری از کشورها از حساب واحد خزانه جهت انجام این کار استفاده می‌کنند که مخزن واحدی فراهم می‌کند تا همه‌ی منابع در آن جمع‌آوری و سپس تخصیص و پرداخت شود. بخش زیادی از هزینه‌های دولت جهت پرداخت هزینه‌های پرسنلی است. پرداخت حقوق و دستمزد، مزایا و حقوق بازنشستگی بخش مهمی از سیستم مدیریت مالیه عمومی است. بخشی از هزینه‌های دولت نیز مربوط به خرید کالاها و خدمات است. بنابراین، سیستم مدیریت مالیه عمومی شامل فرآیندهایی برای خرید این کالاها و خدمات در بازار آزاد نیز می‌شود. این فرآیندها ساختار نحوه انجام مناقصات، انتخاب فروشندگان، نظارت بر تحویل کالاها و خدمات و نحوه پرداخت آن‌ها را مشخص می‌کنند. بخشی از هزینه‌های دولت نیز برای انجام پروژه‌های سرمایه‌ای است و نحوه تأمین مالی، بستن قراردادها و مدیریت جریان مالی موردنیاز برای توسعه زیرساخت‌ها و محافظت و نگهداری از آن‌ها در سیستم مدیریت مالیه عمومی دیده می‌شود. بسیاری از دولت‌ها برای اطمینان از درستی انجام موارد بالا مطابق با قوانین و رویه‌های تعریف‌شده از فرآیندهای”کنترل و حسابرسی داخلی” استفاده می‌کنند. همچنین دولت‌ها معمولاً فرآیند”حسابداری و گزارش‌دهی” را نیز انجام می‌دهند که طی آن جریان‌های مالی را به نحوی ثبت می‌کنند که امکان بررسی دقیق برای یک نهاد مستقل را فراهم کند. در مرحله آخر دولت‌ها معمولاً باید گزارش‌های مالی سالانه خود را به یک نهاد مستقل جهت “حسابرسی بیرونی و پاسخگویی” ارائه دهند. فرآیندهای اشاره شده در بالا ویژگی‌های مشترک سیستم‌های مدیریت مالیه عمومی است.
اهداف و عملکردهای مدیریت مالیه عمومی
یکی از عملکردهای سیستم مدیریت مالیه عمومی تأثیر بر تصمیم‌گیری‌های مالی دولت به گونه‌ای است که موجب “سلامت مالی پایدار دولت” شود. درواقع هزینه‌های دولت اولویت‌بندی شده و مقرون‌به‌صرفه باشند، کسری‌ها و بدهی‌ها قابل کنترل باشند و ثبات اقتصادی را تهدید نکنند. همچنین سیستم مدیریت مالیه عمومی باید بتواند ابزاری را فراهم کند که به وسیله آن دولت بتواند “بودجه معتبری” را تدوین کند که بیان‌کننده اولویت‌ها و برنامه‌های مالی دولت باشد و درآمدهای واقعی و هزینه‌های واقعی دولت در آن منعکس شود. پیامد مهم بودجه معتبر این است که پول به رابط بین شهروندان و دولت می‌رسد- جایی که منابع مالی منجر به نتایج واقعی و ارائه خدمت می‌شود. یکی دیگر از اهداف سیستم مدیریت مالیه عمومی، ایجاد “جریانات مالی معتبر و کارا” است، بدین معنا که حقوق و دستمزد به موقع پرداخت شود، کالاها و خدمات در زمان برنامه‌ریزی‌شده و با کیفیت و قیمت مناسب خریداری شوند، به دستگاه‌های هزینه‌کننده به میزان توافق‌شده پرداخت شود، بودجه برای پروژه‌های سرمایه‌ای به میزان توافق‌شده در دسترس باشد و قراردادها به موقع پرداخت شوند. بدون داشتن سطح ابتدایی از عملکرد، دولت‌ها نمی‌توانند جریان مالی را کنترل کنند و تحلیل‌های معنادار هزینه‌ها غیر ممکن و بحث در مورد گزینه‌های سیاستی ممکن نشدنی می‌شود و در به روی ناکارآمدی، هدررفت و فساد باز می‌شود. همچنین انتظار می‌رود که سیستم مدیریت مالیه عمومی در را به روی “پاسخگویی” دولت باز کند. در واقع سیستم مدیریت مالیه عمومی باید اطلاعات را ثبت کند و آن‌ها را به شکل قابل اعتماد و در زمان‌بندی‌های معینی جهت حسابرسی در دسترس قرار دهد. چرا که بدون حسابرسی مناسب، سیاستمداران و شهروندان از نحوه صحیح استفاده از منابع اطمینان نمی‌یابند.
اصلاحات مدیریت مالیه عمومی
رسیدن به اهداف و عملکردهای ذکرشده در بالا در بسیاری از کشورها دشوار بوده است که به این معنا است که بسیاری از سیستم‌های مدیریت مالیه عمومی فاقد عملکردی مطلوب و در حد لازم هستند. در نتیجه، اصلاحات مدیریت مالیه عمومی معمولاً جهت بهبود عملکرد آن‌ها ارائه می‌شوند. کشورها معمولاً این اصلاحات را به کمک سازمان‌های بین‌المللی انجام می‌دهند. اگرچه اصلاحات در طیف گسترده‌ای از کشورها صورت می‌گیرد اما معمولاً برای ایجاد یک مجموعه مشترکی از مداخلات انجام می‌شوند. برخی از اصلاحات گسترده عبارتند از:
اصلاحات چارچوب‌های هزینه میان‌مدت[۵] برای تخصیص بهتر منابع سالانه، اصلاحات قاعده‌های مالی[۶] جهت کاهش هزینه‌ها، اصلاحات فرآیندهای رسمی تدوین بودجه جهت مشخص شدن ساختار و مراحل تهیه بودجه، اصلاحات سیستم‌های طبقه‌بندی بودجه جهت تحلیل دقیق‌تر عملیات دولت، اصلاحات بودجه‌ریزی مبتنی برعملکرد یا برنامه‌ای جهت ایجاد ارتباط میان تخصیص واقعی منابع و اهداف عملکردی، اصلاحات تقویت قانون‌گزاران (مثل مجلس) جهت بهبود عملکرد آن‌ها در فرآیند مدیریت مالیه عمومی، اصلاحات حساب خزانه واحد جهت متمرکزسازی جریان‌های مالی دولت، اصلاحات سیستم‌های اطلاعاتی مدیریتی مالی یکپارچه جهت بهبود کارایی و اثربخشی مدیریت مالی دولت و تقویت کنترل مالی در مراحل اجرای بودجه و دسترسی سریع و کارا به اطلاعات مالی، اصلاح فرآیند تأمین کالاهای عمومی[۷] جهت افزایش کارایی و اثربخشی، اصلاحات مدیریت شفاف و مستقل منابع انسانی جهت افزایش کارایی و کاهش فساد، اصلاحات کنترل و حسابرسی داخلی و نظارت، اصلاحات حسابداری و گزارش‌دهی، اصلاحات حسابرسی و پاسخگویی خارجی، اصلاحات شفافیت بودجه و هزینه‌ها و مشارکت شهروندان.
نتایج اصلاحات مدیریت مالیه عمومی در کشورهای در حال توسعه
مطالعات بر روی اصلاحات انجام‌شده در کشورهای آفریقایی نتایج متفاوتی ارائه می‌دهند. بعضی مطالعات اثر مثبت اصلاحات را بر کیفیت فرآیندهای بالادستی[۸] تدوین بودجه (شامل برنامه‌ریزی و فرآیندهای تهیه بودجه) نشان می‌دهند و ادعا می‌کنند که اصلاحات در ابعاد پایین‌دستی[۹] اجرای بودجه (شامل نحوه تخصیص واقعی و مدیریت منابع) ضعیف عمل می‌کند. مطالعات دیگری نشان می‌دهند که اگرچه امتیاز شاخص‌های مدیریت مالیه عمومی در کشورهای در حال توسعه در حال افزایش است، اما شواهدی از پیشرفت در کیفیت کلی سیستم مدیریت مالیه عمومی و تاثیرگذاری بر اهداف آن وجود ندارد. در پاسخ به این نتایج، عده‌ای ادعا می‌کنند که این تغییرات نیاز به صبر و زمان بیشتر و همچنین انتظارات واقع‌بینانه دارند. اگرچه علاوه بر زمان، به نقش ظرفیت و تمرکز کم اعطاکنندگان [بین‌المللی] کمک‌های مالی و مشوق‌های سیاسی در جلوگیری از تقویت سیستم‌های پایین‌دست نیز اشاره می‌شود، اما آن‌ها معتقدند با گذشت زمان در کشورهای آفریقایی نیز می‌توان انتظار دستیابی به سیستم‌های مدیریت مالیه عمومی خوب در ابعاد پایین‌دست همچون بالادست را داشت.
آیا واقعاً باید با گذشت زمان انتظار تغییر بیشتری در سیستم مدیریت مالیه عمومی داشته باشیم؟
دو رویکرد کلی در نحوه اصلاحات وجود دارد. اولین رویکرد با «دیدگاه منطقی» بیانگر این است که سازمان‌ها برای داشتن عملکرد بهتر به دنبال اصلاحات هستند. این دیدگاه به این معنی است که اصلاحات در سازمان‌ها ناشی از واکنش مشخص به نیازهای خاص عملکردی آن‌ها است (به عنوان مثال اصلاحات در اهداف) و موفقیت در این اصلاحات در درجه اول نیاز به ترغیب اکثر ذینفعان به حمایت از تغییر و کاستن از مخالفت ذینفعان مخالف دارد. این رویکرد نشان می‌دهد که سازمان‌ها راه‌حل‌های مختلفی را مرتبط با مقتضیات سازمانی خود اتخاذ می‌کنند.
رویکرد دیگر «تقلید همسان» است که استدلال می‌کند هدف اصلی از تغییر سازمانی، عملکرد بهتر نیست بلکه مشروعیت بیشتر است. ایده اصلی در این رویکرد این است که سازمان‌هایی که در این زمینه وجود دارند، اغلب با فشارهایی روبه‌رو هستند تا مطابق با شیوه‌های رایجی که در خارج تعریف شده‌اند عمل کنند. اگر سازمان‌ها در برابر این فشارها تسلیم نشوند، مشروعیت خود را از دست می‌دهند و حمایت و بقای خود را به خطر می‌اندازند. با گذشت زمان، سازمان‌ها به نحوی تغییر شکل می‌دهند تا فرم‌های ساختاری مورد نظر را به صورت مناسب منعکس کنند.
به نظر می‌رسد رویکرد اول (دیدگاه منطقی) برای توضیح تغییر در سازمان‌های هدف‌محور مناسب باشد، به ویژه در مواردی که اهداف روشنی وجود دارد و یا روابط بدون ابهامی بین اهداف و ابزارهای دستیابی به آن‌ها وجود دارد. در مقابل «تقلید همسان» به عنوان یک نظریه مرتبط زمانی مطرح می‌شود که سازمان مورد نظر وابستگی زیادی به سازمان‌های دیگر دارد، یا در مورد اینکه چه شیوه سازمانی را اتخاذ کند مطمئن نیست، یا با اهداف مبهمی روبه‌رو است، یا تعداد بازیگران غالب در بافتار سازمانی که در آن قرار دارد اندک است و یا مدل‌های پذیرفته‌شده کمی در آن بافتار وجود دارد.
در ادبیات این موضوع سه نوع فشار مورد بحث قرار می‌گیرد که فرآیندهای «تقلید همسان» را موجب می‌شوند: فشار قهری، فشار تقلیدی و فشار هنجاری. فشارهای قهرآمیز شامل سازمان‌هایی است که بر سازمان‌های دیگر اعمال قدرت می‌کنند تا ساختارها یا نهادهای ترجیحی را بپذیرند که این کار را غالباً از طریق اعمال قدرت سیاسی یا قانونی و یا کنترل دسترسی به منابع انجام می‌دهند. سازمان‌های بسیار وابسته و آسیب‌پذیر سیاسی به ویژه در معرض چنین فشارهایی هستند. فشارهای تقلیدی بر تأثیر “بهترین سرمشق[۱۰]” یا “سرمشق خوب” در ساختاری که یک سازمان انتخاب می‌کند، متمرکز است. این موارد خود را در گرایش برخی سازمان‌ها به تقلید یا کپی‌برداری از اقداماتی که مطلوب یا قابل‌قبول به‌نظر می‌رسند (حتی اگر اثبات نشده باشند) نشان می‌دهد. سازمان‌هایی که با عدم اطمینان روبه‌رو هستند، به‌ویژه هنگامی که عدم اطمینان‌ها رابطه بین ابزارها و اهداف سازمان را مبهم می‌کند و انتخاب ابزار را پیچیده می‌کند، در این زمینه آسیب‌پذیر هستند. فشارهای هنجاری نیز تأثیر استانداردهای حرفه‌ای و جوامع حرفه‌ای را بر ویژگی‌های سازمانی توصیف می‌کند. این فشارها زمانی که یک گروه حرفه‌ای برخی از اقدامات را مورد تأیید قرار داده و آن‌ها را به عنوان یک هنجار معرفی می‌کنند، قدرت بیشتری دارد.
آیا تمام ابعاد سازمانی به طور مشابهی تحت تأثیر فشارهای نهادی قرار می‌گیرند؟
خیر، سازمان‌ها هنگام مواجهه با فشار خارجی تنها برخی ابعاد را اصلاح می‌کنند. برخی ابعاد در برابر فشارهای قهری، تقلیدی و هنجاری مقاومت بیشتری نشان می‌دهند. به کمک این نظریه و داده‌ها می‌توان به این سؤال پاسخ داد که این ابعاد چه هستند و چه ویژگی‌هایی دارند.
به عنوان اولین ویژگی، قابلیت دیده‌شدن در فرآیند تقلید همسان بسیار مهم است. تغییرات سازمانی خارجی در مواردی که ساختارهای سازمانی قابل درک و مشاهده باشند بهتر کار می‌کند و حاکی از آن است که تغییراتی که در آن می‌توان تقلید همسان کرد تماماً مربوط به “ظاهر” است. وادار کردن کسی به کاری که نتوان توصیف کرد یا نتوان ارزیابی کرد بسیار دشوار است. از این رو گفته می‌شود که سازمان‌ها اغلب شیوه‌هایی را که در سازمان‌های دیگر می‌توانند مشاهده‌کنند اتخاذ می‌کنند. اما واقعیت این است که بسیاری از فرآیندهای سازمان‌ها قابل مشاهده نیست و تاثیرات تقلید همسان در آن‌ها محدود است. همچنین سازمان‌ها معمولاً بعضی از فرآیندهای خود را به طور خاص مبهم و غیرشفاف نگه‌می‌دارند که دقیقاً همان فرآیندهایی هستند که کمتر برای عوامل خارجی قابل مشاهده هستند. در مقابل این فرآیندها، که آن‌ها را هسته می‌نامند و به مأموریت سازمان، ساختار قدرت آن، فناوری و استراتژی‌های بازاریابی مرتبط می‌شوند، ساختارهای حاشیه‌ای قرار می‌گیرند که راحت‌تر می‌توانند تغییر شکل دهند چرا که معمولاً با مخالفت اخلاقی و سیاسی کمی روبه‌رو می‌شوند. اما تغییر در هسته ممکن است بسیار دشوار باشد چرا که معمولاً با مقاومت قابل‌توجهی همراه است.
ویژگی‌های سازمانی را به سه دسته کلی می‌توان تقسیم کرد و بر اساس آن‌ها میزان اثرگذاری اصلاحات تقلید همسان را مقایسه کرد:
- ابعاد بالادستی[۱۱]/ پایین‌دستی[۱۲]: اثر اصلاحات تقلید همسان در ابعاد پایین‌دستی بودجه نسبت به ابعاد بالادستی محدودتر است. ایده اصلی در اینجا این است که فرآیندهای بالادستی شامل برنامه‌ریزی و فرآیندهای تهیه بودجه بیشتر از فرآیندهای پایین‌دستی شامل تخصیص واقعی منابع قابل مشاهده هستند. در واقع سازمان‌ها بودجه‌ها و برنامه‌های رسمی را تنها جهت اعلام عقلانیت خود و کسب مشروعیت تولید می‌کنند.
- ابعاد حقیقی[۱۳]/ حقوقی[۱۴]: اثر تقلید همسان در ابعاد حقیقی نسبت به ابعاد حقوقی محدودتر است. دولت‌های کشورهای در حال توسعه ممکن است در تصویب قوانین و سایر تغییرات رسمی خوب عمل کنند چرا که این تغییرات را به عنوان یک ساختار حاشیه‌ای می‌بینند که بر هسته سازمانی تأثیر نمی‌گذارد. آن‌ها می‌توانند با توجه به سیستم غیررسمی پنهان به کار خود در عمل ادامه دهند.
- ابعاد متأثر از بازیگران حرفه‌ای و متمرکز/ غیرحرفه‌ای و غیرمتمرکز[۱۵]: اثر تقلید همسان در ابعادی که شامل مجموعه‌ای از بازیگران غیرحرفه‌ای و غیرمتمرکز هستند محدودتر است. اکثر فشارهای هنجاری خارجی برای اصلاحات، ناشی از افزایش تعداد متخصصانی است که به کار گرفته می‌شود. افراد حرفه‌ای به انتقال ایده‌های خارجی به سازمان کمک می‌کنند چرا که به اطلاعات بیرونی در مورد شیوه‌های بهتر انجام فرآیندها دسترسی بیشتری دارند و همچنین احتمالاً توانایی و تمایل بیشتری در درک آن‌ها دارند و دارای جهت‌گیری‌های مشابهی هستند. در نتیجه فشار تقلیدی را افزایش می‌دهند و انتقال “بهترین سرمشق” را تسهیل می‌کنند. درحالی‌که کمبود تخصص با تضعیف فشارهای هنجاری و تقلیدی، چنین اصلاحاتی را تضعیف می‌کند. همچنین تمرکز نیز عامل مهمی است که به اصلاحات قوی‌تری از نوع تقلید همسان منجر می‌شود. چرا که مجبور کردن گروه‌های کوچک‌تر، نزدیک‌تر و علاقه‌مند که در طراحی اصلاحات دخیل هستند آسان‌تر است و دسترسی آن‌ها به سرمشق‌های بهتر و ترویج شناخت از این موارد در گروه‌های متمرکز راحت‌تر است. همچنین پذیرش چنین اصلاحاتی در گروه‌های کوچک‌تر آسان‌تر است. در مواردی که تغییر مستلزم تعامل و همکاری گروه‌هایی است که از نظر حرفه‌ای، جغرافیایی و سازمانی متمرکز نیستند اغلب از طراحی اصلاحات منصرف شده‌اند. این موارد در زمینه‌هایی که گروه‌های غیرمتمرکز شامل افراد غیرحرفه‌ای باشند که به دنبال اصلاحات نیستند شدیدتر است.
نتایج حاصل از تحلیل‌های اقتصادسنجی داده‌های کشورهای آفریقایی برگرفته‌شده از برنامه هزینه عمومی و پاسخگویی مالی[۱۶]، که شامل ۷ ستون اصلی و ۳۱ شاخص اصلی مدیریت مالیه عمومی است[۱۷]، نشان می‌دهد که گزاره‌های اشاره‌شده در بالا برقرارند و اصلاحات مدیریت مالیه عمومی حتی با کنترل بر بعضی متغیرهای تاثیرگذار شامل مدت زمان اصلاحات، نرخ رشد کشورها، میزان شکنندگی کشورها و سایر عوامل، همچنان در بعضی ابعاد محدودتر است. این نتایج مشکلات مهمی را در اصلاحات مدیریت مالیه عمومی نشان می‌دهند و به وجود سایر الزامات تغییر در کشورهای در حال توسعه اشاره می‌کند. تا زمانی که در درجه‌ی اول به تقلید همسان برای تاثیرگذاری اصلاحات متکی شویم، اصلاحات تنها محدود به موارد قابل مشاهده و حاشیه‌ای می‌شود.
مسئله کارفرما-کارگزار و تأثیر آن بر اصلاحات
علاوه بر موارد بالا که اندروز (۲۰۱۱) در مقاله خود به آن پرداخته است یکی دیگر از موجبات محدودیت در اعمال اصلاحات مسئله کارفرما-کارگزار [۱۸] است، که خانم فاطمه نجفی (از دانشجویان اندروز در دانشگاه هاروارد) در مقاله در حال انتشار خود که اخیراً در جلسه‌ای در دانشکده اقتصاد دانشگاه شریف ارائه شده است به آن پرداخته است. منظور از مسئله کارفرما-کارگزار عدم تقارن اطلاعات بین کارگزار و کارفرما در زمانی است که اعمال کارگزار (در اینجا دولت) توسط کارفرما (در اینجا معادل اعطاکنندگان بین‌المللی کمک‌های مالی یا مردم) قابل مشاهده نباشد، در چنین شرایطی نیز اصلاحات محدود خواهد شد. درواقع، زمانی که انگیزه‌های بین اعطاکنندگان بین‌المللی و دولت یا انگیزه‌های بین دولت و مردم همسو نباشد اصلاحات محدود می‌شود. در مناطقی که دولت توانایی ضعیفی در انجام وظایف اولیه خود دارد و یا قابلیت ساختن رابطه‌ی سازنده و سودمند با جامعه ندارد، منابع دولت اغلب به اعطاکنندگان بین‌المللی وابسته است و بخش کمتری از منابع دولت را مالیات مردم تشکیل می‌دهد. از این رو، چون دولت مشروعیت خود را نیز بیشتر از اعطاکنندگان بین‌المللی دریافت می‌کند، اصلاحات بیشتر به مواردی محدود می‌شود که توسط آن‌ها قابل مشاهده باشد. یافته‌های خانم نجفی همچنین نشان می‌دهد در کشورهایی که به دلایل مختلف عمر دولت کوتاه است و خواستار نتایج فوری است، اصلاحات محدود می‌شوند چرا که اصلاحات حقیقی و پایین‌دستی مالیه عمومی اعم از مدیریت دارایی و بدهی، چارچوب هزینه‌های میان‌مدت و … معمولاً زمان‌بر هستند.
ایران نیز همانند بسیاری از کشورها اصلاحاتی را در این زمینه انجام داده است. اما آیا اصلاحات انجام‌شده واقعاً عملکرد سیستم مدیریت مالیه عمومی را بهبود بخشیده و رسیدن به اهداف مورد نظر را تسهیل کرده است؟ بسیاری از اصلاحات بالادستی از جمله اصلاح طبقه‌بندی بودجه مطابق با آمارهای مالی دولت (GFS)[19] که در بسیاری از کشورهای آفریقایی با موفقیت انجام شده است، با وجود تلاش‌ها و مطالعات متعدد طی سالیان متمادی در ایران به ثمر نرسیده است. شاید علت این عدم موفقیت‌ها را بتوان در نداشتن وابستگی به اعطاکنندگان بین‌المللی کمک‌های مالی و نیاز به کسب مشروعیت از سوی آن‌ها از یک طرف و سهم کم مالیات مردم در مقابل دارایی‌های سرمایه‌ای همانند نفت و گاز در منابع دولت از طرف دیگر دانست. سهم اندک مالیات در بودجه کشور و وابستگی تاریخی بودجه به درآمد نفتی نیاز به ایجاد ابزارهای انضباط مالی را به عنوان مسئله‌ای اصلی برای دولت (به جز در سال‌های اخیر تحت تأثیر اثزات اقتصادی تحریم) تبدیل نکرده است و لذا کمتر به اصلاحات مدیریت مالی پرداخته است و اصلاحات معدود صورت گرفته حتی در حد انطباق طبقه‌بندی بودجه با استانداردهای بین‌المللی نیز پایدار نمانده است.
چگونه اصلاحات می‌تواند بر ابعادی که کمتر از طریق تقلید همسان تغییر می‌کنند، مؤثر باشند؟
اگرچه همانطور که قبلاً گفتیم تا زمانی که تنها به تقلید همسان متکی شویم، اصلاحات تنها محدود به موارد قابل مشاهده و حاشیه‌ای می‌شود، اما حقیقت تغییر برای بسیاری از کشورهای در حال توسعه در ساختارهای حاشیه‌ای است که از طریق تقلیدهای همسان انجام می‌شود. به باور بعضی از صاحب‌نظران، تغییر در ساختارهای کانونی غالباً نیازمند تغییر در ساختارهای حاشیه‌ای است و این نقاط ورود لازمه‌ی اصلاحات هستند. در بعضی زمینه‌ها تغییر در ساختار حاشیه‌ای ناگزیر بر هسته اصلی نیز اثر می‌گذارد. در واقع مهمترین قدم برای بسیاری از اصلاحات آن است که دریابیم کدام‌یک از ابعاد قابل مشاهده، حاشیه‌ای و متمرکز ممکن است ارتباطات تنگاتنگی با رویه‌های کانونی در معرض دید کمتر و در عین حال بنیادی‌تری داشته باشند که اغلب هم بازیگران مجزا از یکدیگری در آن دخیل‌اند. آنگاه به عنوان نقطه شروع از ساز و کارهای الزام‌آوری برای اثرگذاری بر این رویه‌ها استفاده کنیم. همچنین با توجه به کمبود متخصصین حرفه‌ای در کشورهای در حال توسعه، انتقال هنجاری از طریق حوزه گسترده‌ای از تخصص‌های مختلف نیز فرصت خوبی برای اصلاحات فراهم خواهد کرد. اما توجه به این نکته مهم است که تنها نباید به اصلاحات در ساختار حاشیه‌ای مشغول شد و از هدف اصلی دور ماند. هدف نهایی باید این باشد که اصلاحاتی متناسب با دیدگاه منطقی انجام شود. چنین اصلاحاتی به دنبال مشکلات واقعی در اهداف سازمان می‌باشند و به دنبال پاسخ‌هایی برای آن مشکلات هستند. این رویکرد کاربردی که عبارت است از ارائه راه‌حل برای مشکلات درون سازمانی که بر روی آن توافق وجود دارد، احتمالاً به نتایج متناسب‌تری منجر می‌شود. بنابراین لازم است بر روی مشخصه‌های فنی تغییراتی که به طور استاندارد مورد پذیرش واقع‌شده‌اند کمتر متمرکز شویم و در عوض بیشتر به چالش‌های انطباق پذیری سازمان‌ها[۲۰] که در کارآمد و اثرگذار ساختن سازمان‌ها پیش می‌آید بپردازیم. مثال‌های جالبی که رویکرد عقلایی و تقلید همسان را ترکیب می‌کنند شامل تقلید همسان رقابتی[۲۱] می‌شوند. ایده‌ی رایج در اینجا این است که اصلاحات با شناسایی مشکلاتی که نیاز به تغییر دارند هدایت می‌شود و پیرامون آن راه‌حل‌های محلی ظاهر می‌شوند. اما این راه‌حل‌ها اغلب تحت تأثیر روش‌های اجراشده‌ی خارجی هستند چرا که قرار نیست کسی چرخ را از تو بسازد.
بنابراین رویکرد ما در اصلاحات سیستم مدیریت مالیه عمومی نه سرمشق‌محور، بلکه باید مسئله‌محور باشد یعنی از طریق پاسخ‌دادن به مسائل واقعی به بهبود وضعیت در آن مسائل با توجه به شرایط موجود بپردازیم. درواقع، مشکلات باید شناسایی شوند و به کمک تجربه‌های جهانی در چارچوب توانایی‌ها و ظرفیت‌های درون کشور پاسخ داده شوند.
۷ ستون و ۳۱ شاخص اصلی برنامه‌ی هزینه عمومی و پاسخگویی مالی[۲۲]
| شاخص‌های اصلی مدیریت مالیه عمومی | ستون‌ها |
| ۱- میزان تطابق هزینه‌های واقعی با هزینه‌های برنامه‌ریزی‌شده |
اعتبار بودجه |
| ۲- میزان تطابق تخصیص هزینه‌های واقعی با تخصیص هزینه‌های برنامه‌ریزی‌شده | |
| ۳- میزان تطابق درآمدهای واقعی با درآمدهای برنامه‌ریزی‌شده | |
| ۴- میزان تطابق طیقه‌بندی‌های بودجه و حسابداری دولت با استانداردهای بین‌المللی |
شفافیت مالیه عمومی |
| ۵- میزان جامعیت اطلاعات موجود در اسناد سالانه بودجه | |
| ۶- میزان گزارش از درآمدها و هزینه‌های دولت خارج از گزارش‌های مالی دولت مرکزی | |
| ۷- شفافیت و زمان‌بندی انتقالات از دولت مرکزی به دولت‌های محلی[۲۳] دارای رابطه مالی مستقیم | |
| ۸- وجود اطلاعات عملکرد ارائه خدمات در اسناد بودجه | |
| ۹- جامعیت اطلاعات مالی در دسترس برای عموم | |
| ۱۰- میزان گزارش از ریسک‌های مالی وارد بر دولت مرکزی |
مدیریت دارایی‌ها و بدهی‌ها |
| ۱۱- میزان مدیریت (انجام ارزیابی‌های اقتصادی، پیشبینی هزینه‌ها و نظارت بر) پروژه‌های سرمایه‌گذاری عمومی توسط دولت، با تاکید بر بزرگترین پروژه‌ها | |
| ۱۲- توانایی دولت در مدیریت و نظارت بر دارایی عمومی و اطمینان از شفافیت در توزیع دارایی‌ها | |
| ۱۳- وجود اقدامات، سوابق و کنترل‌های مدیریتی مطلوب برای اطمینان از مدیریت کارآمد و مؤثر بدهی‌ها و ضمانت‌های داخلی و خارجی | |
| ۱۴- توانایی پیش‌بینی‌های کلان اقتصادی و مالی پایدار |
استراتژی مالی و بودجه‌ریزی برمبنای سیاست |
| ۱۵- تجزیه و تحلیل ظرفیت برای توسعه و اجرای یک استراتژی مالی مشخص | |
| ۱۶- میزان وجود چشم‌انداز میان‌مدت در بودجه‌ریزی هزینه‌ها و میزان مطابقت آن با برنامه‌های استراتژیک | |
| ۱۷- تأثیر مشارکت ذینفعان در روند آماده‌سازی بودجه و میزان منظم و به‌موقع‌بودن مشارکت‌ها | |
| ۱۸- میزان و ماهیت نظارت قانونی بر بودجه توسط قانونگذاران | |
| ۱۹- مدیریت درآمدهای دولت و منابع حاصل از استخراج منابع طبیعی |
قابلیت پیشبینی و کنترل در اجرای بودجه |
| ۲۰- حسابداری درآمدهای دولت اعم از مالیاتی و غیرمالیاتی | |
| ۲۱- میزان توانایی وزارت اقتصاد در پیشبینی منابع در طول سال و ارائه اطلاعات قابل اطمینان برای واحدهای ارائه‌دهنده خدمت | |
| ۲۲- میزان معوقات بدهی و بررسی و کنترل مشکلات آن | |
| ۲۳- نحوه مدیریت پرداختی‌های حقوق و دستمزد کارکنان | |
| ۲۴- نحوه مدیریت تدارکات[۲۴] از جمله شفافیت و استفاده از رویه‌های باز و رقابتی و نظارت بر نتایج | |
| ۲۵- میزارن مؤثر بودن کنترل‌های داخلی بر هزینه‌های غیر حقوق و دستمزد | |
| ۲۶- استانداردها و رویه‌های به‌کارگرفته‌شده در حسابرسی داخلی | |
| ۲۷- میزان یکپارچگی داده‌های مالی |
حسابداری و گزارش‌دهی |
| ۲۸- میزان جامعیت، دقت و به‌موقع‌بودن گزارش‌های بودجه طی سال و سازگاری آن‌ها با طبقه‌بندی‌های بودجه | |
| ۲۹- میزان جامعیت، به‌موقع‌بودن و سازگاری گزارش‌های مالی سالانه با اصول و استانداردهای حسابداری | |
| ۳۰- ویژگی‌های حسابرسی خارجی از جمله استقلال عملکردی | رسیدگی و حسابرسی خارجی |
| ۳۱- میزان دقت، شفافیت و به‌موقع‌بودن گزارش‌های حسابرسی خارجی و نحوه پیگیری قانونی آن‌ها |
نویسنده: Andrews, Matthew
منابع:
- Andrews, Matthew, et al. “This is PFM.” CID Working Paper Series (۲۰۱۴).
- Andrews, Matt. “Which organizational attributes are amenable to external reform? An empirical study of African public financial management.” International Public Management Journal ۱۴٫۲ (۲۰۱۱): ۱۳۱-۱۵۶٫
پانوشت:
- [۱] upstream
- [۲] downstream
- [۳] Andrews, Matt. “Which organizational attributes are amenable to external reform? An empirical study of African public financial management.” International Public Management Journal ۱۴٫۲ (۲۰۱۱): ۱۳۱-۱۵۶٫
- [۴] Andrews, Matthew, et al. “This is PFM.” CID Working Paper Series (۲۰۱۴).
- [۵] Medium-term expenditure frameworks (MTEFs)
- [۶] Fiscal Rules
- [۷] Public procurement
- [۸] upstream
- [۹] downstream
- [۱۰] Best practice
- [۱۱] Upstream
- [۱۲] Downstream
- [۱۳] De-facto
- [۱۴] De-jure
- [۱۵] De-concentrated
- [۱۶] Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA)
- [۱۷] ستون‌ها و شاخص‌های اصلی این برنامه در جدول انتهای گزارش آمده است.
- [۱۸] Principal-agent problem
- [۱۹] Government Fiscal Statistics
- [۲۰] adaptive
- [۲۱] Competitive isomorphism
- [۲۲] PEFA
- [۲۳] subnational
- [۲۴] procurement
بدون دیدگاه