غلبه بر یک بروکراسی کژکارکرد

ملزومات توفیق در مدیریت تعارض منافع در آموزش و پرورش

تاملی بر اجرای بخشنامه مدیریت تعارض منافع در پایان مهلت دوماهه وزارت آموزش و پرورش 


تردیدی نیست که وزیر آموزش و پرورش با تجارب اجرایی و جایگاهی که قبل‌تر در مقام دبیر هیئت دولت داشته، به خوبی با خلل‌های موجود در بروکراسی از جمله نظام اداری آموزش و پرورش آشنایی دارد. و باز هم تردید نیست که انتظار وزارت آموزش و پرورش این نبوده که با صدور یک دستورالعمل یا بخشنامه بتواند پدیده‌ای پیچیده مانند تعارض منافع را در ظرف مدت دو ماه حل و فصل کند. به رغم همه این مفروضات و پیچیدگی‌ها، وزارت آموزش و پرورش این جسارت را داشته که وارد حوزه‌ای خطیر شود. در حال حاضر مهلت دوماهه اجرای ماده اول بخشنامه نیز به پایان رسیده است و همانطور که در ابتدا گفته شد احتمالا به زودی شاهد ارائه گزارش کاری از وزارت آموزش و پرورش خواهیم بود. اما ناظران و آگاهان می‌دانند که این مسیر تازه نخستین قدم برای مدیریت تعارض منافع در بخش آموزش و پرورش کشور است. در این مسیر جلب حمایت خانواده‌ها، فرهنگیان و معلمان، تشکل‌ها و نهادهای حرفه‌ای و مدنی و اصحاب رسانه ضرورتی پیش روی وزارت آموزش و پرورش برای تداوم و پیگیری این موضوع اساسی در ساختار آموزش و پرورش کشور است.

تاریخ انتشار : ۰۸ شهریور ۹۹

پیامدهای مخرب تعارض منافع- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

مهلت دوماهه مهمترین ماده بخشنامه وزیر آموزش و پرورش در راستای مدیریت تعارض منافع در این وزارتخانه اخیراً به پایان رسید. محسن حاجی‌میرزایی اواخر خردادماه بود که خبر از برنامه‌ی این وزارتخانه برای مدیریت تعارض منافع در بخش‌هایی نظیر مدرسه‌داری مدیران دولتی، سازمان نوسازی، توسعه وتجهیز مدارس، سازمان پژوهش و برنامه ریزی آموزشی و …. داد و در فاصله‌ی کوتاهی بخشنامه‌ای توسط وزارت آموزش و پرورش به تمامی ادارات و سازمان‌های زیرمجموعه‌ی آن ابلاغ شد که در آن تاکید شده بود مشمولان بخشنامه که خود یا بستگانشان مركز آموزشی و پرورشی غیردولتی از قبیل آموزشگاه علمی آزاد، آموزشگاه زبان خارجی، مركز مشاوره، كانون فرهنگی و تربیتی دارند حداكثر ظرف مدت دو ماه پس از ابلاغ این بخشنامه مكلفند نسبت به توقف فعالیت و تعطیلی مركز غیردولتی اقدام و مجوز صادره را به مرجع صدور تحویل نمایند یا از تصدی پست اجرایی استعفا و از عضویت در شوراها انصراف دهند.

اخیراً مدیرکل ارزیابی عملکرد و رسیدگی به شکایات وزارت آموزش و پرورش در خبری اعلام کرد ۸۰ درصد استان‌ها تکلیفشان در این زمینه روشن شده و به زودی گزارش تکمیل‌شده در اختیار وزیر آموزش و پرورش قرار خواهد گرفت. بنابراین در پایان انقضای مهلت دوماهه بخشنامه انتظار می‌رود گزارشی توسط وزارت آموزش و پرورش ارائه شده و آمار و ارقامی از اجرا و تحقق مفاد بخشنامه اعلام شود.

جدای از این روند مورد انتظار، از نگاه یک ناظر بیرونی، بخشنامه وزارت آموزش و پرورش موج لازم برای حمایت اجتماعی را ایجاد نکرد. گرچه در روزهای آغازین اعلام خبر مذکور از طرف آقای حاجی‌میرزایی، واکنش‌های مثبت زیادی از سوی جامعه‌ی فرهنگیان کشور و کارشناسان آموزش و پرورش نسبت به این اقدام مطرح شد، اما این واکنش‌های پراکنده تبدیل به یک نیروی اجتماعی حمایتگر برای این اقدام مهم نشد.

مدیریت تعارض منافع در یک بخش با پیچیدگی‌های متعددی مواجه است. از یک سو، ذینفعان بسیاری در این زمینه در بخش‌های مختلف دولتی، خصوصی، رسانه‌ای، صنفی ـ مدنی و … وجود دارد که مجاب‌سازی آن‌ها برای پیشبرد یک اقدام اصلاحی کار آسانی نیست؛ به ویژه اینکه پای منافع در میان است. از سوی دیگر، حوزه‌ی آموزش و پرورش با کانونی‌ترین نهاد جامعه یعنی خانواده‌ها در ارتباط است. کنت، جامعه‌شناسی پیشگام فرانسوی، معتقد بود واحد اصلی و سازنده جامعه، خانواده است. خانواده‌ها در بحث مدرسه و آموزش و پرورش فراگیرترین ذینفعان هستند و مدرسه را مهمترین جایگاه برای رشد و تربیت و اجتماعی شدن فرزندان خود می‌دانند. سرشت و سرنوشت مدارس برای خانواده‌ها مهم و موضوع نگرانی آن‌هاست. معمولاً سایر ذینفعان از این نگرانی خانواده‌ها در مورد فرزندانشان بیشترین بهره را می‌برند. بنابراین هیچ اقدامی از سوی آموزش و پرورش برای مدیریت تعارض منافع توفیق نمی‌یابد مگر اینکه نگرانی‌ها خانواده‌ها را لحاظ کرده و از نیروی اجتماعی فراگیر آن‌ها برای تغییر بهره جوید.

در وهله دوم، معلمان و معلمان پشتیبان (مدیران، معاونان و …) فراگیرترین ذینفعان حوزه‌ی آموزش و پرورش هستند. مطابق اعلام منابع رسمی از حدود ۹۰۰ هزار پرسنل آموزش و پرورش، ۸۷٫۷۵ درصد در گروه معلمان (۶۲٫۲۲ درصد معلمان حاضر در سر کلاس‌های درس و ۲۵٫۵۳ درصد معلمان پشتیبان شامل مدیران مدرسه، معاونان، سرپرست شبانه روزی و …) قرار می‌گیرند. یعنی رقمی حدود ۸۰۰ هزار معلم حاضر در کلاس و پشتیبان داریم. این جدای از معلمانی است که در مدارس غیردولتی مشغول به تدریس هستند و جزو پرسنل آموزش و پرورش محسوب نمی‌شوند. بنابراین گروه فراگیر دیگر در آموزش و پرورش معلمان هستند که مجاب‌سازی و استفاده از ظرفیت آن‌ها برای پیشبرد هرگونه طرح اصلاحی ضرورت دارد.

در کنار موسسات ریز و درشت بی‌شمار فعال در حوزه‌ی کمک‌درسی، ذینفعان بزرگ و کوچک در حوزه‌ی مدرسه‌داری و دیگر اجزای وزارت آموزش و پرورش مانند سازمان نوسازی، سازمان برنامه‌ریزی درسی، سازمان آموزش استثنایی و … که مجموعاً اقتصاد حوزه‌ی آموزش در کشور را شکل داده و مدیریت می‌کنند، مجموعه‌ای از نهادهای حرفه‌ای و صنفی و نهادهای مدنی فعال در حوزه‌ی آموزش داریم: کانون صنفی معلمان، انجمن اسلامی معلمان، سازمان معلمان ایران، مجمع فرهنگیان ایران اسلامی، کانون تربیت اسلامی و … تنها عناوین برخی از این تشکل‌های حرفه‌ای است. بسیاری از احزاب سیاسی نیز شاخه فرهنگیان و معلمان دارند. به علاوه، سازمان‌های مردم‌نهادی هستند که در حوزه‌ی آموزش داوطلبانه کودکان جامانده از مدرسه یا کودکان بی‌سرپرست و … فعالیت دارند.

نگاهی به همین تعدد ذینفعان دخیل در حوزه‌ی آموزش و پرورش نشان می‌دهد که هر اقدام اصلاحی در این حوزه با چه حجمی از پیچیدگی و متغیرهای متنوع مواجه است. در چنین شرایطی، مدیریت تعارض منافع چه ملزوماتی را طلب می‌کند؟

تعارض منافع که در پیوند با منافع فردی و گروهی است؛ در جامعه تبدیل به امری هنجاری شده است. حضور بازنشستگان در بخش خصوصی یا اشتغال بیرونی کارکنان دولت، از سوی بسیاری از افراد جامعه به ویژه کسانی که خود درگیر تعارض منافع هستند، اموری مثبت قلمداد می‌شوند. به علاوه، قاعده‌گذاری و نظارت از طرف کسانی که خود فعالیت آموزشی دارند به سبب آشنایی با چم و خم موضوع، امری کارآمد تصور می‌شود. اینها در مجموع سبب می‌شود درک کافی از قبح و پیامدهای منفی و مخرب تعارض منافع در نظام آموزشی و دیگر ذینفعان وجود نداشته باشد. از نظر بسیاری از کسانی که مشمول تعارض منافع می‌شوند، آن‌ها با نیتی خیرخواهانه در پی اعتلای بخش آموزش کشور بوده‌اند و سال‌ها سرمایه‌گذاری کرده‌اند تا بخشی از آموزش و پرورش کشور را بهبود بخشند. چگونه می‌توان در شرایطی که امری از جانب ذینفعان هنجاری، مثبت و به نفع توسعه کشور قلمداد می‌شود، از پیامدهای منفی آن سخن گفته و درصدد مقابله با آن برآمد؟

تا اینجا کوشیدم که توضیح دهم چرا تعارض منافع در حوزه آموزش و پرورش موضوعی به غایت دشوار و پیچیده است. اکنون سوال این است که آیا در برنامه طراحی‌شده توسط وزارت آموزش و پرورش برای مدیریت تعارض منافع به ابعاد و مسائل فوق اندیشیده شده است؟

به طور کلی تصور غالب در افرادی که در قدرت هستند این است که اصلاح سیستم باید بر اساس متد بالا به پایین و با به کار گرفتن اقتدار سازمانی انجام شود. آموزه‌های PDIA به ما نشان می‌دهد که داشتن اقتدار لازم و کسب مجوز از مقامات برای پیشبرد یک برنامه اصلاحی درون نظام اداری، امری حیاتی و مهم است. بدون کسب اقتدار و مجوز لازم، نمی‌توان امیدی به اصلاح سیستم داشت. اما در اختیار داشتن اقتدار برای پیشبرد یک برنامه اصلاحی، به تنهایی تنها در یک بروکراسی آرمانی امکان‌پذیر است نه یک بروکراسی واقعی. در بروکراسی آرمانی ساختاری سلسله‌مراتبی نظیر شکل ۱ برقرار است: مناصب سطح بالا بر اساس سطوح روشن اختیاردهی دستورالعمل‌هایی صادر و به زیرمجموعه‌های خود ابلاغ می‌کنند و این دستور به شکل روان و بدون دست‌انداز به پایین‌ترین سطوح بروکراسی رسیده و عملیاتی می‌شود. اما بروکراسی‌های موجود در عمل این اندازه آرمانی نیستند.

ساختار بروکراتیک- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعهشکل ۱ : نوع ایدئال ساختار بروکراتیک (اندروز و همکاران، ۱۳۹۸: ۲۷۶)

در یک بروکراسی در هم‌ریخته و کژکارکرد، اما ساختار اقتدار به این شکل توزیع و تنظیم نشده است. ارتباطات افقی، گسسته شدن خطوط اقتدار در میانه‌ی ساختار، وجود قدرت‌های رقیب و … ساختار اقتدار را در یک بروکراسی کژکارکرد مختل می‌کند (شکل ۲). شواهد زیادی داریم که نشان می‌دهد بروکراسی در ایران کژکارکرد است و با انواع اختلال و ناکارآمدی مواجه است. در چنین ساختار بروکراتیکی، تصور اینکه صدور یک بخشنامه از طرف عالی‌ترین مقام سازمان بتواند به حل مسئله منجر شود، غیرواقع‌بینانه است.

 

ساختار بروکراسی کژکارکرد- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعهشکل ۲: ساختار واقعی یک بروکراسی کژکارکرد و درهم‌ریخته (اندروز و همکاران، ۱۳۹۸: ۲۷۸)

تردیدی نیست که وزیر آموزش و پرورش با تجارب اجرایی و جایگاهی که قبل‌تر در مقام دبیر هیئت دولت داشته، به خوبی با خلل‌های موجود در بروکراسی از جمله نظام اداری آموزش و پرورش آشنایی دارد. و باز هم تردید نیست که انتظار وزارت آموزش و پرورش این نبوده که با صدور یک دستورالعمل یا بخشنامه بتواند پدیده‌ای پیچیده مانند تعارض منافع را در ظرف مدت دو ماه حل و فصل کند. به رغم همه این مفروضات و پیچیدگی‌ها، وزارت آموزش و پرورش این جسارت را داشته که وارد حوزه‌ای خطیر شود. در حال حاضر مهلت دوماهه اجرای ماده اول بخشنامه نیز به پایان رسیده است و همانطور که در ابتدا گفته شد احتمالا به زودی شاهد ارائه گزارش کاری از وزارت آموزش و پرورش خواهیم بود. اما ناظران و آگاهان می‌دانند که این مسیر تازه نخستین قدم برای مدیریت تعارض منافع در بخش آموزش و پرورش کشور است. در این مسیر جلب حمایت خانواده‌ها، فرهنگیان و معلمان، تشکل‌ها و نهادهای حرفه‌ای و مدنی و اصحاب رسانه ضرورتی پیش روی وزارت آموزش و پرورش برای تداوم و پیگیری این موضوع اساسی در ساختار آموزش و پرورش کشور است.

تعارض منافع در این حوزه موجد اشکال متنوعی از فقر و نابرابری آموزشی بوده است و در صورت تشریح پیامدهای مخرب تعارض منافع در این زمینه برای خانواده‌ها، فرهنگیان و نهادهای صنفی و مدنی این حوزه می‌توان به ایجاد نیروی اجتماعی موثر برای پیگیری موضوع امیدوار بود. بنابراین وزارت آموزش و پرورش در صورت جدیت و برنامه‌ریزی سیستماتیک برای پیشبرد مدیریت تعارض منافع در زیرمجموعه‌ی خود، ناگزیر از به کار گرفتن برنامه‌های حمایت‌طلبی برای ایجاد نیروی اجتماعی لازم در این زمینه است و نمی‌تواند به اقتدار سازمانی و روند بخشنامه‌ای بالا به پایین بسنده کند؛ هرچند وجود اقتدار قانونی، تداوم این اقتدار و نیز توسعه آن به سطوح بالاتر (هیئت دولت و ریاست‌جمهوری) ابزار ضروری اصلاح اداری فراگیر در حوزه‌ی مدیریت تعارض منافع است.

منبع

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=9110

تعارض منافع در حوزه آموزش و پرورشنظریه و روش PDIA

بروکراسی آرمانیبروکراسی کژکارکردپیامدهای تعارض منافعذینفعان آموزش و پرورشفقر و نابرابری آموزشیکتاب توانمندسازی حکومتمدیریت تعارض منافع

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *