آیا ضرورتی برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی كشور وجود دارد و اینكه این ضرورت به واسطه تحریم‌ها علیه ایران نمود بیرونی پیدا كرده یا باید از سال‌ها پیش كشور در راستای اصلاح نظام بودجه قدم برمی‌داشت؟
در ابتدا باید به این نكته اشاره كرد كه نظام بودجه‌ریزی چند نقش مهم در كشور دارد؛ اول اینكه قانونی برای اداره امور مالی كشور است. دوم، ابزاری برای پاسخگوی سیاستمداران به مردم در قبال مسوولیت‌های‌شان است و سوم، نتیجه عملكرد بروكراسی اداری و دولتی كشور است. با توجه به نقش‌های اساسی بودجه، اصلاح آن یك ضرورت است كه شك و شبهه‌ای برای آن وجود ندارد.
چیزی كه مشخص است، این است كه سال‌های سال سیستم بودجه‌ریزی به واسطه وجود دولت‌های بی‌كیفیت از نظر مالی، به درستی عمل نكرده به همین دلیل با چنین شرایطی در ساختار بودجه روبه‌رو هستیم. دولت بی‌كیفیت نمی‌تواند خدمات مناسبی برای شهروندانش ارایه دهد از سویی دیگر، هزینه‌های زیادی نیز بر آنها تحمیل می‌كند. به عنوان مثال به اعتقاد بسیاری از مردم كیفیت آموزش برای مردم خوب نیست یا كیفیت خدمات تامین اجتماعی و امور بازتوزیعی كه جزء خدمات اصلی ارایه شده توسط دولت‌های مدرن هستند، بسیار پایین است. دولت باید بتواند هر نوع خدماتی را هم با كیفیت خوب به مردم ارایه كند و هم هزینه‌های زیادی را به آنها تحمیل نكند. به دلایلی كه گفته شد، نیاز به یك اصلاح در ساختار بودجه داریم تا از این طریق بتوان بر ناكارآمدی‌های دولتی غلبه كرد.
كمی به عقب بازگردیم. چرا این اتفاق افتاده و دولت‌های بی‌كیفیت از نظر مالی چگونه عمل می‌كنند؟
در خصوص تاریخچه اصلاح بودجه نیز نكاتی قابل ذكر است؛ اول اینكه در دهه ۴۰ برخی كارشناسان معتقد بودند كه ساختار بودجه نیاز به اصلاحاتی دارد كه به جامعیت آن كمك كند. در این دهه بودجه شركت‌های دولتی نیز در بودجه كل كشور گنجانده شد اما اصلاحات در هر بخشی نیاز است و نباید تاثیر آن را نادیده گرفت. مخصوصا زمانی كه با یك دولت بی‌كیفیت روبه‌رو باشیم كه نمی‌تواند در مكانیزم بودجه‌ریزی عملكرد مناسبی داشته باشد. دولتی با كیفیت است كه به ازای یك تومان مالیات دریافتی، ارزش خدماتش بیش از یك تومان باشد ولی در شرایط فعلی دولت‌های ما این ویژگی را ندارند و در نظام بودجه‌ریزی بی‌كیفیت و ناكارآمد آن را تباه می‌كنند.
در ابتدا باید این نكته را مدنظر قرار داد كه به گواه آمارها نرخ‌های مالیاتی خوب است. مثلا نرخ مالیات بر شركت‌ها و حق بیمه تامین اجتماعی، خوب است. در واقع دولت از نرخ‌هایی كه اكنون در اقتصاد وجود دارد، می‌تواند درآمدهای مالیاتی خوبی كسب كند. اما یكی از ویژگی‌هایی كه باعث می‌شود دولت نتواند از مالیات‌ها استفاده كند، چندپارگی آن است. یكی از اصول اولیه بودجه‌ریزی، جامعیت داشتن است؛ به این معنی كه تمام دستگاه‌های حاكمیتی و دولتی چه آنهایی كه از دولت بودجه می‌گیرند و چه آنهایی كه خودشان بودجه تعریف‌شده‌ای دارند، همه دریافتی‌ها و پرداخت‌های‌شان در یك سند قابل مشاهده باشد. اما این اتفاق برای بودجه ایران نیفتاده؛ به عنوان مثال صندوق تامین اجتماعی و بودجه شهرداری‌ها در بودجه مشاهده نمی‌شود. در این صورت است كه ما نمی‌دانیم با چند بخش روبه‌رو هستیم و هر كدام چقدر دخل و خرج دارند. این موارد می‌تواند در بلندمدت به ساختار اقتصادی كشور آسیب بزند؛ همانطور كه در حال حاضر نیز قابل مشاهده است.
بسیاری از دستگاه‌ها هستند كه نه تنها نباید بودجه‌ای بگیرند بلكه باید از سند بودجه نیز حذف شوند. البته معیار انتخاب این نهادها، عدم پاسخگویی و شفافیت در عملكرد آنها یا از بین رفتن ماهیت وجودی‌شان در كشور است؛ به عنوان مثال نهاد كتابخانه‌های عمومی كشور كه از دولت بودجه می‌گیرد، به جایی پاسخگو نیست، یا سازمان نهضت سوادآموزی كه با وجود فراگیر شدن امكان تحصیل عملا كاركردش را از دست داده، نمونه‌هایی از دستگاه‌هایی هستند كه نباید در بودجه قرار بگیرند. اما مشكل بودجه فقط این نهادها نیست، بلكه مشكل از جایی شروع شد كه به اسم اشخاص حقیقی یا حقوقی نهادها یا سازمان‌هایی تعریف شد كه با اتصال خود به دولت، از بودجه نیز منفعت‌هایی كسب كردند.در واقع در هر قسمت از بروكراسی دولتی، مسائلی وجود دارد كه پول‌ها در برخی بخش‌ها مانند بهداشت، آموزش، دانشگاه‌ها و… مسیرهایی را طی می‌كند كه به نمادی از بدكرداری تبدیل می‌شود. یعنی پول ترزیق شده به این نهادها به دلیل كاركرد نادرست نهادهای نظارتی، از بین رفته و دچار تباهی می‌شود؛ از این رو به اصلاحاتی اساسی در ساختار بودجه نیازمندیم.
مشكلات در خصوص نظام بودجه بسیار زیاد است اما باید اصلاحات از جایی آغاز شود. این نقطه كجاست؟
در ابتدا مساله‌ای را عنوان می‌كنم و بعد به بررسی روش‌های اصلاح می‌پردازم. در شرایط فعلی با كمبود درآمدهای نفتی روبه‌رو هستیم. این باعث می‌شود كه دولتی‌ها ابزارهای افزایش منابع را در دست بگیرند و از پتانسیل آنها استفاده كنند. مثلا قیمت حامل‌های انرژی را بالا ببرند، معافیت‌های مالیاتی را كاهش دهند و … و به صورت كلی در صدد افزایش سمت «بگیر» دولت باشند. باید به این نكته اشاره كرد كه مشكل در بودجه‌ریزی ایران مختص به سمت منابع دولت نیست. دولت‌ها مانند هیولایی هستند كه هر میزان از منابع را می‌بلعند و به فكر منابع بیشتر هم می‌افتند. اینها به دلیل ناكارآمدی ساختار بودجه است. در صورتی كه باید دید منابع به كدام سمت می‌روند كه نتیجه، آن طور كه انتظار داریم، نیست. به عقیده من برنامه‌های مختلف برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی به صورت خاص باید سمت و سوی تغییر رویه در مخارج باشد.
آیا تجربه‌ای در این چهل سال اخیر برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی در كشور وجود دارد؟
در دهه ۶۰ دكتر حسین عظیمی و همكاران‌شان در سازمان برنامه و بودجه اقداماتی برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی ایجاد كردند كه البته موفق نبود. همان اقدامات را دستیار دكتر عظیمی، دكتر علی اكبر شبیری‌نژاد در دهه ۷۰ و ۸۰ در مركز پژوهش‌های مجلس پیگیری كردند. حتی به لایحه‌ای هم رسید و مواد قانونی مشخصی نیز برای آن تدوین شد اما در نهایت نتیجه‌ای حاصل نشد چراكه گروه‌های ذی‌نفع كه منابع دولتی و بودجه‌ای را حیف و میل می‌كنند، مانعی بر سر هر اصلاح بودجه‌ای در هر بعد آن هستند.
پس یكی از دلایل ناكارآمدی دولت‌ها در ایران و بی‌كیفتی آنها وجود افراد و گروه‌های ذی‌نفع است؟
دقیقا. در شرایط فعلی مكانیزم ناكارآمدی در كشور وجود دارد كه كه منشا آن نیز عدم شفافیت است. به عنوان مثال نمی‌توان برش جغرافیایی بودجه كشور را استخراج كرد. نمی‌توان مشخص كرد كه در استان‌های كشور دولت چقدر پول و بابت چه كارهایی خرج می‌كند در حالی كه یكی از كاركردهای بودجه‌ریزی این است كه امكان هر گونه جست‌وجو در خصوص بودجه و نحوه خرج آن امكان‌پذیر باشد. تا زمانی كه این موارد تعیین تكلیف نشده باشند و مسوولین استانی ندانند چقدر پول خرج شده، مكانیزم‌ها به سمت كارایی پیش نمی‌روند.از سوی دیگر، نمایندگان مجلس به دلیل بی‌اطلاعی از نحوه دخل و خرج بودجه در شهرشان، از طریق مكانیزم‌های غیرمرسوم سعی در بودجه‌گیری بیشتر برمی‌آیند. پیمانكاران نیز به همین صورت عمل می‌كنند و اعداد بالاتری برای پروژه‌هایی كه در دست می‌گیرند، اعلام می‌كنند. متاسفانه بخش خصوصی، نمایندگان مجلس و مسوولان دولتی در یك مكانیزم غیرشفاف به تعادل رسیده‌اند؛ یك تعادل كمتر از حد بهینه كه برای مردم رضایتی را به همراه ندارد. در این تعادل هم این گروه راضی هستند. نارضایتی این گروه‌ها نیز كم‌شدن درآمدها هستند.
آیا بی‌كیفیتی دولت‌ها و دستكاری مخارج دولت همچنین تاثیر گروه‌های ذی نفوذ، می‌تواند منجر به حذف خدمات و كالاهای عمومی مانند بهداشت و آموزشی شود؟
این اتفاق نیز ممكن است رخ دهد و آن چیزی كه باعث رضایت خاطر مردم شود، بودجه كمتری اختصاص یابد و چیزهایی كه منشا زد و بندهای سیاسی در نظام اداری است، بودجه بیشتری بگیرد كه در نهایت منجر به این می‌شود كه مكانیزم‌هایی كه باعث ادامه روند ناكارآمدی دولت می‌شوند، فعال شوند و قسمت‌های خوب هم به مرور زمان حذف شوند.
راه‌حل چیست؟
راه‌حل اصلاح ساختار بودجه دو بعد دارد؛ بعد اول سیاسی است و به نظام پاسخگویی در كشور باز می‌گردد. در این بعد كل اركان حاكمیت باید فعال‌تر شوند. البته بحث ما در این بعد نیست چراكه بسترهای مخصوص به خود را دارد. اما بعد دیگری كه هم شدنی است و هم گروه‌های مختلف می‌توانند در آن نقش داشته باشند، افزایش شفافیت است. این بعد با مشاركت همه گروه‌ها امكان‌پذیر خواهد بود. در این بعد افراد مراقب هستند دولتی كه مانند چاقو دسته خودش را نمی‌برد، به سمت كارایی بیشتری برود.
در این بین نقش رسانه‌ها و گروه‌های مختلف مانند اتاق بازرگانی‌ها و اصناف بسیار زیاد خواهد بود. باید حساسیت‌ها بر نحوه عملكرد همه اركان حاكمیت از نماینده مجلس تا مدیر شركت‌های دولتی زیاد شود. جریان دخل و خرج‌ها تا زمانی كه شفاف نشود و در دسترس عموم قرار نگیرد، ساختار بودجه اصلاح نمی‌شود.
منبع:
- روزنامه اعتماد/۱۵ تیر ۹۸
بدون دیدگاه