تعارضات ساختاری و فساد

برای مقابله با ناکارآمدی و فساد می‌توان اتخاذ سیاستهای لازم برای شناخت و اصلاح روندهای معیوب، شناخت ظرفیتها در بخشهای مختلف و ایجاد بسترهای قانونی پیشگیرانه و کیفری لازم را در دستور کار قرار داد. نکته مهمی که در انتخاب گزینه‌های مختلف باید مورد توجه قرار گیرد این است که با آرمان ریشه کنی کلی فساد نمی‌توان کاری پیش برد زیرا این به معنای مطالبه جابجایی کلان سیستمی بوده و در عمل غیر ممکن است. باید در روندی آهسته و پیوسته، با صداقت و صبر، در هر سطح، مؤثرترین و ممکن ترین اصلاحات را آغاز کرد.

دکتر معصومه محمودیان

پژوهشگر اجتماعی و عضو انجمن جامعه شناسی ایران

وجود فساد در حیات اجتماعی انسانها و مبارزه جوامع مختلف با آن، تاریخی طولانی دارد اما سطح موفقیت کشورها برای کنترل فساد با یکدیگر متفاوت بوده است؛ چرا؟ علاقمندی به تبیین این سؤال بین پژوهشگران را می‌توان در دو موج دسته‌بندی کرد. موج اول، پس از استعمارزدایی دهه ۱۹۶۰ میلادی و تلاش برای تبیین شیوع فساد در کشورهای تازه استقلال یافته بوجود آمد اما با قدرت گرفتن تبیین‌های سوسیالیستی که ریشه همه مسائل اجتماعی را در سیستم سرمایه‌داری میدیدند، تلاشهای این دوره ابتر ماند. موج دوم علاقمندی به بررسی تفاوتها در سطح فساد بین کشورها با فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، پایان جنگ سرد در سالهای ۱۹۹۰ و ایجاد پرسشهای تازه همزمان بود. برخی، توجه به فساد در سالهای ۱۹۹۰ را ناشی از علاقه جدید به ایفای نقش دولتها در فرایند توسعه در کشورهای در حال توسعه میدانند که ضرورت پرداختن به فساد بوروکراتیک به عنوان عامل تضعیف کننده دولت را موجب شد. این استدلال وجود دارد که شناخت بسترهای ایجاد کننده فساد در جوامع، برای موفقیت کشورها در مبارزه با فساد ضروری است و درک علل فساد بدون ارجاع به مجموعه سیاسی، اقتصادی، نهادی و اجتماعی که فساد در در درون آن رخ می‌دهد ممکن نیست.

در واقع وقتی در اکثریت سازمانهای یک جامعه، روالهای روزانه انجام امور در درون سازمان ناکارآمد بوده یا فساد آلود باشند به این معناست که تعاملات جاری کنشگران سازمانی از متغیرهای سطح کلان (نهادی)  -همان هایی که سازمانها را در بر گرفته اند- تاثیر می پذیرد. به عبارت دیگر، کنشگران سازمانی در بستری فعالیت می کنند که نسبت به ناکارآمدی و فساد عکس العمل معنی‌دار و هزینه‌زا نشان نمی‌دهد.

در تحلیل نهاد گرایانه چنین وضعی باید کلیتی سه سطحی را در نظر داشته باشید. به عبارت دیگر، سه سطح اصلی و فاکتورهای عمل کننده در آنها را باید مورد توجه قرار داد: یکی قواعد محیط نهادی که بر سازمانها الزام آور هستند؛ دوم، شرایط میدان‌های سازمانی که بسترهای عمل برای کنشگران در ساختارهای بوروکراتیک را فراهم می‌کنند و سوم، قواعد حاکم بر رفتار در سطح خرد که اقتصاد کنش در شکل آن نقش تعیین کننده دارد. ساز و کار تعامل سطوح طرح شده از منظر نو نهادگرایی در جامعه شناسی به شرح زیر است:

محیط نهادی، به عنوان بخش مهمی از فضای عمل سازمانها، برخی از الزامات را بر آنها وارد می‌کند که ربطی به الزامات فنی سازمانی ندارد. الزامات نهادی نیرومند از قواعد فرهنگی، سیاستهای کلان کشور، مطالبات نهادها یا گروههای ذینفوذ ناشی می‌شوند و سازمانها تنها در صورت پاسخ گفتن به این الزامات، مشروعیت استفاده از منابع مالی و اطلاعاتی برای پیگیری نقشها و بقای خود را پیدا می‌کنند. اگر الزامات محیط نهادی، در تناقض با الزامات محیط فنی سازمانها که دغدغه کارآمدی و بهره‌وری را دارد باشد، مجموعه‌ای از مصیبت‌های ساختاری از جمله در میدان عمل سازمانها فرصت بروز می‌یابد.

در میدانهای سازمانی، سازمانها از یک سو برای بقا ناچارند الزامات محیط نهادی را برآورده سازند و از سوی دیگر، برای عملکرد کارآمد ناچارند الزامات محیط فنی را برآورده کنند. چون بقا، مهمتر از کارآمدی است، در وضعیت‌های تعارض، الزامات فنی قربانی می‌شوند. از سوی دیگر، بخش مهمی از قوانین وضع شده و روندهای تعریف شده برای نظارت، کنترل و بازرسی، برای پیگیری اهداف سازمان که علی‌القاعده دلیل وجود سازمان نیز هست وضع می‌شوند. پیامد چنین وضعی، ایجاد ابهام در اهداف، ایجاد اختلال در سیستم‌های نظارت و بازرسی، عدم قطعیت در اجرای قانون و تولید حس عدم اطمینان در اعضای سازمان است.

وجود شرایطی همچون ابهام در اهداف و عدم اطمینان موجب می‌شود کنشگران سازمانی پاسخ‌های برآمده از معانی ذهنی مشترک جایگزین پاسخ‌های برآمده از قواعد تخصصی بوروکراتیک کنند. یکی از پیامدهای آن، ایجاد تعارض بین ساختارهای رسمی و غیررسمی در سازمان است. عقلانیت زمینه‌مند کنشگران به معنای ارزیابی عقلایی بودن کنش در ارتباط مستمر با زمینه، تحت تاثیر زمینه‌های عملی است که در میدانهای سازمانی به آنان عرضه می‌شود، زیرا کنشگران درون هر میدان منطق عمل آن را می‌شناسند و درک می‌کنند که باید چگونه رفتار کنند. در شرایط پیش گفته، بسترهای هویت‌یابی گروه‌های غیررسمی در درون سازمان مهیا می‌گردد. با گذر زمان، گروه‌های غیررسمی، هنجارها و شبکه‌های غیررسمی را ایجاد می‌کنند که به آنان برای مواجهه با عدم قطعیت فنی و ابهام موجود در محیط فعالیتشان قدرت می‌دهد. شبکه‌ی غیررسمی به اعضایش قدرت می‌دهد تا با قوانین رسمی، برچسب رکود و ناکارآمدی و اجرای اصلاحات، مقابله نموده مانع از انتشار اطلاعاتی شوند که به کشف فرصت طلبی و فساد منجر می‌شود. این سازوکار، هزینه‌ی رفتار فاسد را کاهش می‌دهد.

ضعف سیستماتیک کنترل سازمانی ناشی از روند پیش گفته به علاوه ضعف هویت سازمانی به دلیل ارتباط ضعیف بین ساختارهای رسمی و عملکرد غیررسمی روزانه، موجب تقویت جهت‌گیری ارزشی فردگرایانه در داخل سازمان می‌گردد. کاهش هزینه‌ی فساد در کنار جهت گیری ارزشی فردگرایانه، الگوهای رفتار فساد آلود را طبق منطق عقلانیت زمینه‌مند، توجیه می‌کند. ادامه‌ی این روند در طول زمان الگوهای رفتاری معیوب و هنجارهای فسادزایی را می‌سازد که به صورت تجربی توسعه یافته‌اند و توسط کنشگران، به عنوان شیوه‌ای قابل اعتماد و در دسترس، برای حلّ مسائل عادی به کار می‌روند. روندها تا همین نقطه به ایجاد ناکارآمدی و فساد در شکل یک برونداد اجتماعی سطح کلان منجر می‌شوند، اما اگر با این وضعیت برخورد نشود، تا جایی ادامه می‌یابد که نسل جدید کنشگران سازمانی با این الگوهای عمل به عنوان داده‌های اجتمای برخورد می‌کنند، موجب گستردگی و تعمیق آن می‌گردند و روندهای ناکارآمد و فساد زا در ساختارهای اداری نهادینه می‌شود که مقابله با فساد، ایجاد انگیزه و خلاقیت در کارکنان، افزایش بهره وری، ایجاد بروندادهای مثبت برای جامعه و انجام اصلاحات را بسیار دشوارتر می‌نماید.

در این جا باید این نکته یاد آوری شود که گرچه پایین بودن هزینه‌ی ناکارآمدی و فساد به عنوان عاملی در گسترش و نهادینه شدن آنها همواره مورد توجه و تاکید قرار داشته است اما علت غالبا در ضعف دستگاه‌های نظارتی و قضایی جستجو می‌شود، حال آن که رابطه‌ی علّی مراحل پیش گفته در یک توالی زمانمند می‌تواند در قالب واقعیت‌هایی خارج از حوزه‌ی دید و عملکرد دستگاه‌های قضایی عینیت یابد؛ فراتر از آن، دستگاههای نظارتی و قضایی نیز با احتمال بالایی به این مصیبت مبتلا هستند.

سؤالی که پس از تفاصیل فوق پیش می‌آید این است که چه باید کرد؟ شناخت ساز و کارهای تاثیر عوامل در سطوح مختلف و تلاش برای اصلاح روندها می‌تواند یکی از شیوه‌های مواجهه با مشکل باشد:

• اعمال نفوذ سیاسی یکی از سازوکارهایی است که سازمانها را در باتلاق تعارض بین الزامات محیط نهادی و محیط فنی قرار میدهد. اجبار سازمانها برای تن دادن به نفوذ سیاسی ممکن است در شکل زور، ترغیب یا دعوت به پیوستن به تبانی اجرایی شود. این عامل شاید یکی از قدیمی‌ترین علل معرفی شده در ایجاد فساد و ناکارآمدی در ساختارهای اداری است. اخیرا در این باره به سیستم گزینش و چینش نیروی انسانی در حوزه سیاسی توجه شده است. اعتقاد بر این است که به ویژه، سازوکارهای انتخاب مدیران میانی به عنوان بخش مهمی از مسیر ارتقا اعضای سازمان، از فرایندهای انتخاباتی (به خصوص انتخابات مجلس) شدیدا متاثر است. شبکه‌ای از دلالهای منطقه‌ای در سراسر کشور، شکلی از نظم را ایجاد کرده و تداوم می‌بخشند که بر روابط شخصی، جریانی از مساعدتها و منافع مبتنی است. این نظم با خرید وفاداری و فروش حمایت تداوم می‌یابد و مجرای اصلی اعمال نفوذ سیاسی در ساختارهای بوروکراتیکی است که قرار است بر اساس تخصص، عقلانیت و پاداشهای طولانی مدت مبتنی بر بهره وری عمل کنند.
• فشار بر سازمانها همچنین ممکن است پیامد رویه‌های رسمی از جمله وجود محیط قانونی مشترک باشد. در برخی موارد، تغییرات در ساختار یا ترتیبات درون سازمان، پاسخ مستقیم به فرامین حکومتی مانند قوانین حقوقی، بودجه، استخدام و … است که می‌توانند به تعارضات پیش گفته دامن بزنند یا آنرا تعدیل نمایند.
• اجبار، از طریق رویه‌های غیررسمی و انتظارات فرهنگی جامعه‌ای که سازمانها در آن عمل می‌کنند نیز بر آنها اعمال می‌شود. سازمانهای فرهنگی ذینفود در جامعه، انتظارات فرهنگی گروههای صاحب قدرت را منعکس و به سازمانها تحمیل می‌کنند. برنامه‌ریزی برای ایجاد زیرساختهای جمع سپاری و استفاده از قدرت جامعه برای ایجاد هارمونی فرهنگی علیه فساد می‌تواند در اتخاذ سیاستهای مقابله با فسادی که با انتظارات فرهنگی گروههای صاحب قدرت همخوان نیست، کمک کننده باشد.

در این بین، برخی از عوامل بر شدت و ماهیت فشاری که محیط نهادی برای تن دادن به الزامات خود بر سازمانها وارد میکند تاثیر گذارند از جمله:

• میزان تمرکز منابع در محیط نهادی
• میزان وابستگی سازمانی به منابع محدود برای جلب منابع مالی و اطلاعاتی برای بقا
• سطح ابهام در اهداف
• ضعف تکنیکی ناشی از کمبود سرمایه انسانی متخصص و حضور ضعیف در شبکه تعاملات فنی و علمی
• میزان تخصص‌گرایی
• ترتیبات درونی ساختار سازمان

حدّ بیشتری از وابستگی میدان سازمانی به یک منبع منفرد یا چند منبع مشابه برای تامین منابع حمایتی، آنها را در معرض فشار بیشتری قرار میدهد؛ حدّ بیشتری از معاملات سازمانهای یک میدان با آژانس‌های دولتی در کل، موجب افزایش فشار بر سازمانها می‌شود. سطح تبادلات بین بخشهای دولتی و خصوصی و تاکید کنشگران دولتی بر قواعد نهادی عوامل مهمی محسوب می‌شوند؛ ظهور تعداد کمتری الگوهای سازمانی جایگزین در یک میدان سازمانی، تن دادن سازمانها به الزاماتی مغایر با الزامات فنی را افزایش می‌دهد؛ حد بیشتری از عدم قطعیت فنی و یا ابهام اهداف در درون مجموعه‌های سازمانی آنها را با سرعت بیشتری دچار فساد و ناکارآمدی می‌سازد؛ تعدد امضاهای طلایی، تعارض منافع، شفافیت، توجه به پدیده درهای گردان، نظارت دقیق و …، عواملی در ترتیبات درونی ساختار سازمانی هستند که مقاومت مجموعه‌های سازمانی در مقابل تعارضات بین الزامات محیط نهادی و فنی، کارآمدی و کنترل فساد را تحت تاثیر قرار میدهند.

برای مقابله با ناکارآمدی و فساد می‌توان اتخاذ سیاستهای لازم برای شناخت و اصلاح روندهای معیوب، شناخت ظرفیتها در بخشهای مختلف و ایجاد بسترهای قانونی پیشگیرانه و کیفری لازم را در دستور کار قرار داد. نکته مهمی که در انتخاب گزینه‌های مختلف باید مورد توجه قرار گیرد این است که با آرمان ریشه کنی کلی فساد نمی‌توان کاری پیش برد زیرا این به معنای مطالبه جابجایی کلان سیستمی بوده و در عمل غیر ممکن است. باید در روندی آهسته و پیوسته، با صداقت و صبر، در هر سطح، مؤثرترین و ممکن ترین اصلاحات را آغاز کرد. برای دانستن ممکن ترین و مؤثرترین اصلاح در هر سطح، باید به متغیرهای مؤثر در سطوح مختلف (کلان-نهادی، میانه-سازمانی، خرد-فردی) به طور آگاهانه و مجزا پرداخته شود. در هر کدام از این سطوح، نیاز است که با شرح توصیفی از وضعیت موجود و تعیین اهدافی واقع بینانه و قابل راستی آزمایی برای ذینفعان و جامعه، بستر گفتگو و انگیزه فعالیت فراهم شود.

به علاوه، مقابله با فساد مبارزه‌ای مقطعی و گذرا نیست. روندی همیشگی است که وجود نهادی تخصصی با نیروی انسانی متخصص و متعهد، مستقل، دارای اختیارات قانونی و منابع مالی لازم را ضروری می‌کند. کسب شناخت سازمان یافته و معتبر از وضع موجود، اتخاذ سیاستها و تدوین برنامه‌های یکپارچه، مطالبه پاسخگویی و پایش پیامد اقداماتی که انجام می‌شوند نیز بر ضرورت وجود چنین نهادی می افزاید.

مطالب مرتبط:

خبرنامه شماره ۴۳ مقابله با فساد و فقر: نظم و فقر انکشاف اراده جمعی نه واگویه‌ی مطالبات بررسی شفافیت لایحه بودجه ۹۸ نهادهای مبارزه با فساد در ایران نظام بانکی غیرشفاف؛ بستر فسادآفرین علیرضا دیهیم: استفاده سازمان‌های غیردولتی از تجارب بین‌المللی