تأثیرات توسعه‌ای شوراهای مشورتی عمومی بر دولت روسیه

متن پیش‌رو بخشی از مقاله «مشارکت مدنی در یک حکومت دوگانه»* است. این مقاله به بررسی ریشه‌های شکل‌گیری نهادهای مشورتی و نظارتی برای مشارکت مستقیم مردم در سیاست کشور روسیه می‌پردازد. شناخت چنین تجربیاتی از جذب مشارکت مستقیم مردم برای مؤثرتر ساختن سیاست‌گذاری‌های عمومی و پیامدهای توسعه‌ای آن در کشور روسیه می‌تواند درس‌های مهمی برای ما داشته باشد. این یادداشت توسط مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی آماده‌شده و بخشی از پروژه‌ای برای تبیین مبانی نظری مربوط به ابزارهای تعمیق دموکراسی و ارتقای کیفیت سیاست‌گذاری در جهان درحال‌توسعه است.

بهنام ذوقی رودسری

پژوهشگر توسعه

کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

در کشور روسیه، اصلاحات بخش عمومی (ازجمله سیاست‌های خصوصی‌سازی اموال دولتی، برون‌سپاری عملکردهای دولت به سازمان‌های مردم‌نهاد، خیریه‌ها و کسب‌وکارها و تمرکززدایی از قدرت و انتقال قدرت به حکومت‌های محلی) ظرفیت دولت در ساخت و ارائه سیاست‌های عمومی مؤثر را کاهش داده است. این شکل از اصلاحات در کشورهای مختلف موجب ایجاد نیاز دولت‌ها به مکانیسم‌هایی شده است که مشارکت نقش‌آفرینان غیرحکومتی را در فرآیند سیاست‌گذاری را افزایش می‌دهند. در روسیه، شوراهای مشورتی و سازمان‌های مردم‌نهاد با محوریت امور اجتماعی با این هدف ساخته شده‌اند. تثبیت شوراهای مشورتی عمومی (PCB ها) در یک شبکه گسترده که بر فعالیت‌های مقامات در تمامی سطوح حکومت نظارت می‌کنند و به آن‌ها مشورت می‌دهند، نشان‌دهنده این است که حکومت نیمه اقتدارگرای کرملین پذیرفته است که بازخورد شهروندان در تدوین سیاست‌های مؤثر نقشی حیاتی دارد. اما این مشارکت مردمی در تصمیم‌گیری‌های سیاستی نیز تنها تحت شرایطی خاص است و این حق ممکن است در هرزمانی از اعضای شورا گرفته شود. با بررسی همه جوانب می‌توان این فرآیند را درمجموع موفق دانست.

دولت دوگانه روسیه با استفاده از برخی مکانیسم‌های مشارکتی توانسته است بدنه بوروکراسی خود را کوچک‌تر کند و به‌طور همزمان کنترل سپهر عمومی را حفظ کند. این نهادهای مشارکتی جدید به نقش‌آفرینان غیردولتی اجازه می‌دهند که تا حدود مشخصی بر فرآیند سیاست‌گذاری تأثیر بگذارند و در برخی موارد می‌توانند به مسیر کلی اصلاحات شکل دهند. مطالعه تغییرات اخیر در روسیه به این دلیل جذابیت دارد که برای درک اصلاحات بخش عمومی در جهان می‌تواند درس‌های مهمی داشته باشد. در حوزه سیاست‌گذاری، شوراهای مشورتی عمومی به بخشی از شهروندان اجازه می‌دهند که سازمان‌های مردم‌نهاد با جهت‌گیری اجتماعی در تدوین قوانین به مقامات محلی مشورت دهند و در حوزه پیاده‌سازی سیاست‌ها، روزبه‌روز فعال‌تر شوند. البته با توجه به ناکارآمد بودن مسیرهای سنتی مشارکت مردمی، این شوراها نه‌تنها به‌عنوان مجراهایی برای بهره‌گیری مقامات محلی از تخصص شهروندان در توسعه و ارائه خدمات عمومی موردبررسی قرار می‌گیرند بلکه این مسئله هم که این شوراها مسیری برای مشارکت شهروندان بدون به چالش کشیدن نظم سیاسی فراهم می‌سازند، موردتوجه پژوهشگران بوده است.

در مورد ساختارهای مشارکت نقش‌آفرینان غیردولتی در دوره پوتین، برخی از پژوهشگران ازجمله استانیسلاو مارکوس اعتقاد دارند که این اصلاحات صرفاً تشریفاتی و با هدف نمایش مشارکت مردمی است و برخی دیگر همچون ماشا هدبرگ، ادعا می‌کنند که ضرورت ایجاد مسیرهای جدید برای مشارکت مستقیم مردمی از ظرفیت کم دولت برمی‌خیزد. اما پژوهش‌های زیادی نیز بر تمایل حقیقی حکومت در جهت افزایش سطوح مشارکت شهروندان دلالت دارند.

شورای عمومی فدرال (Obshchestvennaya Palata) در سال ۲۰۰۵ با هدف تسهیل همکاری بین شهروندان و مقامات، نمایندگی منافع شهروندان، حمایت از حقوق شهروندان و سازمان‌های مردم‌نهاد و نظارت بر فعالیت‌های حکومت تأسیس شد. یک‌چهارم اعضای این شورا مستقیماً توسط رئیس‌جمهور انتخاب می‌شدند و این قالب در سطوح محلی و شهرداری‌ها تکرار شد. شوراهای عمومی در سراسر کشور روسیه نقش مهمی در حیات اجتماعی ایفا می‌کنند و بین گروه‌های متعارض واسطه‌گری می‌کنند و به‌عنوان جایگاهی برای بحث حول مسائل اجتماعی و هماهنگی بین سازمان‌های مردم‌نهاد محلی عمل می‌کنند.

قانون حاکم بر شورای عمومی در روسیه، تأسیس شوراهای عمومی (obshchestvennye sovety) را نیز امکان‌پذیر ساخت که گروه‌هایی از شهروندان خوش‌سابقه بودند که در مورد فعالیت‌های وزارتخانه‌های حکومتی نظر می‌دادند. درحالی‌که شوراهای عمومی اختیارات اجرایی نداشتند، اما مأموریت‌های قانونی گسترده‌ای داشتند تا بر کار وزارتخانه‌ها به‌طور کامل نظارت کنند. اما عضویت نهایی اعضای شورا باید توسط وزارتخانه تأیید می‌شد. در کل، ۱۰۲ شورای عمومی تحت این قانون تأسیس شدند و در دفاتر فدرال و منطقه‌ای تقریباً تمامی خدمات، بخش‌ها و ادارات حکومتی گسترش یافتند. در جولای ۲۰۱۴ با تصویب قانونی فدرال در مورد نظارت عمومی بر دستگاه‌های دولتی، این روند شتاب گرفت. در سال ۲۰۱۱ متممی بر این قانون، یک دسته‌بندی به‌عنوان سازمان‌های مردم‌نهاد با محوریت امور اجتماعی (SONGOs) را تعریف کرد که فعالیت‌هایشان مربوط به حل مشکلات اجتماعی است و می‌توانند مورد حمایت مقامات محلی قرار بگیرند. در سال ۲۰۱۳ به سازمان‌های مردم‌نهادی که در پروژه‌های «مفید اجتماعی» با دولت مشارکت می‌کردند، ۷۵ میلیون دلار اختصاص داده شد و همچنین، بر اساس قوانینی که در سال‌های ۲۰۱۳ و ۲۰۱۵ تصویب شدند، تمامی سطوح حکومت باید از کسب‌وکارهای کوچک و متوسط و SONGO ها برای ارائه ۱۵% از کل ارزش سالانه قراردادهای خود برای ارائه خدمات اجتماعی استفاده کنند. یکی از انتقاداتی که در مورد این شوراها وجود دارد، مداخله مقامات دولتی در انتخاب اعضای شوراها و پذیرش انتخابی پیشنهادهای شوراها است.

از بین مثال‌های لابی‌گری موفق اعضای شورا می‌توان به این موارد اشاره کرد: برقراری دادگاه‌های تجدیدنظر، بهبود شرایط زندان‌ها، تغییر قانون خدمت سربازی برای معافیت دانشجویان دکتری، حفظ معماری شهری، نظارت بر بودجه حکومت‌های محلی و تلاش برای آزادسازی قانون سازمان‌های مردم‌نهاد.

* Owen, C., & Bindman, E. (2019). Civic participation in a hybrid regime: Limited pluralism in policymaking and delivery in contemporary Russia. Government and Opposition, ۵۴(۱), ۹۸-۱۲۰٫

مطالب مرتبط:

چرا دولت سازی در افغانستان شکست خورد؟ نقد آمارتیا سن به جان رالز؛ دو راهبرد تحول‌خواهی نئوکورپراتیسم و اصلاح سیاستی در برزیل فروشکستن شناختی شهروندان دموکراتیک در برابر آوای پوپولیسم دموکراسی علیه دموکراسی روشنفکران و دولت: کلان‌نگری یا پیشبرد اصلاح بخشی؟