اصلاحات حکمرانی: قوانین خوب ولی بدون کارکرد

اغلب کمک‌های ساز‌مان‌های بین‌المللی به کشور‌های در‌حال توسعه، بر این پنداشت استوار است که سریع‌ترین مسیر برای دستیابی به توسعه و کارکردهای بالفعلِ کشورهای پیشرفته، اصلاحات حکمرانی برای اقتباس فرم‌های حکمرانی کشورهای توسعه‌یافته توسط کشورهای درحال توسعه است. یکی از خطرات چنین پنداشتی بُروز شکاف میان فرم‌های قانونی و کارکردهای بالفعل است که در دولت‌های ضعیف شاهد آن هستیم. به عبارت دیگر در حکومت‌های درحال توسعه، اغلب ما شاهد قوانین بسیار خوب و پیشرفته‌ای هستیم که از طریق مجاری قانونی و نیز گاهی از طریق فشار طرح‌های اصلاحات نهادهای بین‌المللی تصویب شده‌اند. اما حکومت توانمندی لازم برای اجرا و پیاده‌سازی آن‌ها را ندارد. از این‌رو بازنگری نهاد‌های بین‌المللیِ کمک مالی (مانند بانک جهانی) در شیوۀ ارزیابی و انتظارات‌شان از طرح‌های اصلاحات ضروری است.

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

شکاف میان فرم‌ها و کارکردهای حکمرانی خوب همواره توجه من را به خود معطوف داشته است. این شکاف در «گزارش‌های همبستگی جهانی» نیز قابل مشاهده است:

«گزارش همبستگی جهانی ابزاری برای درک سازوکارهای حکمرانی و مبارزه با فساد در سطح ملی است. این گزارش توسط محققان و روزنامه‌نگاران محلی و با یک روش‌شناسیِ تحسین‌شدۀ بدیع تحقیقاتی تهیه می‌شود که شامل یک فرآیند بررسی دقیق و مستحکم، با شفافیتی از آغاز تا پایان است.»

این گزارش‌ها شامل امتیازدهی به شماری از کشورهای جهان در رابطه با کیفیت قوانین و چگونگی اجرای آن‌ها است. همچنین این گزارش‌ها حاکی از شکافی است که میان قوانین و اجرای آن‌ها (میزان بهتر بودن فرم از کارکرد) وجود دارد. اکنون به نکات برجسته و برخی از مشاهدات مهم در رابطه با این گزارش‌ها اشاره می‌کنم:

نخست جدول زیر را در نظر بگیرید که کشورهایی با کمترین شکاف اجرایی را نشان می‌دهد.

• همۀ کشورها دارای شکاف اجرایی هستند (فرم‌های قانونی همیشه بهتر از اجرای کارکردی هستند.)
• در این نمونه، شکاف اجرایی در تمام کشورهای ثروتمند کمتر از ۲۵ است.
• شکاف اجرایی در‌ تعداد بسیار کمی از کشورهای در‌حال‌توسعه کمتر از ۲۵ است.

در گام دوم، کیفیت قوانین را در برخی از کشورهای ثروتمند بالا، در مقایسه با کشورهایی که در جدول زیر نشان داده شده‌اند، مقایسه کنید.

• تعدادی از کشورهای درحال‌توسعه در مقایسه با کشورهای ثروتمندی نظیر ایتالیا، امتیازات بهتری در زمینۀ قوانین خود دارند. امتیاز قوانین کلمبیا از شیلی بهتر است.
• همچنین اکثر کشورهای درحال‌توسعه شکاف‌های اجرایی بزرگتری دارند. شکاف اجرایی کلمبیا تقریباً دو برابر شیلی است.
• بهترین قوانین جهان (امتیاز ۱۰۰ از ۱۰۰) متعلق به اوگاندا است. این کشور بیشترین شکاف اجرایی را نیز دارا است (امتیاز ۵۱).
• تجربۀ اوگاندا مشابه بسیاری از کشورهای درحال‌توسعۀ دیگر است: امتیاز بالا در زمینۀ قوانین و امتیاز بسیار پایین در زمینۀ اجرا.

در گام سوم، به طرح چند سوال می‌پردازیم:

• آیا اوگاندا بودن با امتیاز ۱۰۰ در زمینۀ قوانین و امتیاز ۴۹ در زمینۀ اجرای قوانین، بهتر است از ایتالیا بودن با امتیاز ۸۲ در قوانین و ۷۳ در اجرای قوانین؟
• آیا اصلاحات در سومالی (در صورت وقوع) ابتدا می‌بایست به بهبود کیفیت قوانین (با امتیاز ۵۴) بپردازند یا به بهبود اجرای قوانین موجود (با امتیاز ۱۴ فعلی)؟
• آیا اصلاحات حکمرانیِ متاثر از عوامل خارجی، تاثیری بر اجرا دارند؟ یا تاثیرات‌شان صرفاً محدود به بهبود قوانین هستند؟ اهدا‌‌کنندگان کمک‌های مالی برای کاهش شکاف اجرایی، چه کاری انجام می‌دهند؟

نگرانی‌ای که در خصوص این اعداد و ارقام وجود دارد این است که اصلاحات حکمرانی شکافی میان فرم و کارکرد ایجاد کرده‌اند و این شکاف پابرجا است. کشور‌های بسیاری وجود دارند که از اصلاحات پرهزینۀ حکمرانی «بهره‌مند» شده‌اند، اما قوانین در این کشورها هنوز هم به شکل ضعیفی اجرا می‌شوند (بسیاری از این قوانین از طریق اصلاحات وضع شده‌اند).

داده‌های موجود در این خصوص بسیار بحث‌برانگیز هستند و پرسش‌هایی را در مورد دست‌آوردهای اصلاحات در کشورهایی مانند کامبوج‌، اتیوپی، آذربایجان، مصر و گرجستان، مطرح می‌کنند. لازم به ذکر است که «مؤسسۀ مالی بین‌المللی» به برخی از این کشورها به عنوان بهترین اصلاح‌‌گران در زمینۀ «کسب‌وکار»، پاداش داده است. در مورد این وضعیت چه می‌توان گفت؟ آیا اصلاحات خوب در زمینۀ «کسب‌وکار» به معنای تصویب قوانین بسیار خوبی است که نمی‌توانیم آن‌ها را اجرا کنیم؟ آیا هدف این است که بدون اینکه در عمل بهتر شده باشیم، تنها بهتر به نظر بیاییم؟ یا شاید واقعاً بر این باوریم که با گذشت زمان این شکاف کاهش می‌یابد؟

تهیه‌کنندۀ متن: آرش گیاهچی

نویسنده: مت اندروز

منبع:

•  https://matthewandrews.typepad.com/mattandrews/2011/06/measuring-the-gap-between-form-and-function-global-integrity-data-1.html

مطالب مرتبط:

شاخص‌های حکمرانی چگونه عمل می‌کنند؟ پیامدهای نظریه توانمندسازی برای توسعه ایران شکست تلاش‌ها در زمینه‌ی مبارزه با فساد شکاف میان فرم و کارکرد در مبارزه با فساد شکست اصلاحات فرمایشی و شکاف فزایندۀ حکمرانی شیر یا خط بانک جهانی برای افزایش کارآمدی حکومت