طرح تعارض منافع؛ در دست بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس

پس از قریب به سه سال طلسم تصویب قانون تعارض منافع شکسته شد. آبان ماه ۱۴۰۰ کلیات طرح تعارض منافع تصویب شد و جهت تصویب جزئیات به کمیسیون اجتماعی ارجاع شد. از طرفی کمیسیون اجتماعی مرکز پژوهش‌های مجلس را مأمور کرد بدون ایجاد تغییرات اساسی در شاکله طرح مشکلات طرح را برطرف کند. حال باید دید تغییرات ایجاد شده توسط کمیسیون تا چه حد طرح تعارض منافع را به یک قانون مطلوب و کارآمد تبدیل خواهد کرد. در یادداشت پیش‌رو، نکاتی درباره تعریف مفهوم تعارض منافع، اشخاص مشمول، مصادیق تعارض منافع در طرح تعارض منافع در مجلس شورای اسلامی مطرح شده است.

محمد ملکی

نکات مطروحه در این مقاله بر اساس نسخه اول متن اصلاحی طرح تعارض منافع نوشته شده که نیمه دوم آذرماه جهت اظهارنظر به جهاد دانشگاهی ارائه شده است.

خان اول: تعریف مفهوم تعارض منافع

تعریف مفهوم تعارض منافع یا به عبارتی تیتر قانون در دست تصویب اولین گره پیش روی مرکز پژوهش‌ها است که گویا راه‌حل مناسب برای حل آن حذف تعریف پیش‌بینی‌شده است.

در متن لایحه دولت، تعریف تعارض منافع، تعارض بین منافع عمومی و منافع شخصی فرد تعریف شده بی‌آنکه به ارائه تعریف دقیق از مفهوم منافع عمومی بپردازد. به‌طورکلی مفهوم منافع در نظام حقوقی ما مبتنی بر دکترین _ نظریه حقوقی _ است و در متون قانونی تعریف صریحی از این اصطلاح مهم وجود ندارد.

طرح اما در تعریف تعارض منافع رویکرد دیگری در پیش‌گرفته و تعارض منافع را تعارض بین وظایف و مسئولیت‌های فرد با منافع شخصی قلمداد کرده که از این طرح به‌گونه‌ای مشکل خلأ قانونی در تعریف دقیق از منافع عمومی مرتفع شده. عجیب آنکه در متن اصلاحی تعریف تعارض منافع به‌طورکلی حذف گردیده است. شایسته نیست که با ورود تعارض منافع به ادبیات قانون‌گذاری ایران، قانون‌گذار نتواند تعریف قانونی دقیق و صریح از این مفهوم ارائه دهد.

اشخاص مشمول؛ از اصلاح تا قلم‌خوردگی

رویکرد طرح تعارض منافع رسیدگی به تعارض منافع مدیران بالادستی کشور است. برخلاف لایحه که تعارض منافع را در تمامی سطوح کارکنان دیده و راهکارهای مدیریتی مقتضی برای آن پیش‌بینی کرده است. در نظام حقوقی ما قوانین متعددی در خصوص نظارت بر مدیران بالادستی داریم. اما تعارض منافع مفهوم گسترده‌تری است و اولین قانون‌گذاری در این موضوع به‌عنوان یک قانون عام نیازمند شمولیت نسبت به تمام کارکنان در امور عمومی است. همچنین نهادهایی از قبیل شوراهای اسلامی شهر و روستا به‌عنوان گلوگاه‌های اصلی بروز تعارض مشمول طرح نمی‌باشند.

در متن اصلاحی مرکز پژوهشهای مجلس ضمن اتخاذ رویه شناسایی مدیران به‌عنوان اشخاص مشمول قانون و اصلاح ترتیب آن، همچنان فرماندهان و مسئولان نیروهای مسلح از درجه سرتیپ تمام و بالاتر و همترازان آن‌ها و رؤسای کلانتری‌ها در متن اصلاحی گنجانده نشده‌اند. بخش دیگری از نیروهای مسلح نیز جزو مشمولان طرح نیست و بدون توجیه معقولی از لیست مشمولان خط‌خورده‌اند.

 همچنین نهادهای تحت نظر رهبری در متن طرح ارائه‌شده به مجلس مشمول طرح بودند که در متن اصلاحی این گروه نیز از شمول طرح خارج شده‌اند. توضیح آنکه اشخاص حقوقی تحت نظر رهبری با مقامات منصوب رهبری تفاوت دارند. علاوه بر مقامات منصوب رهبری، اشخاص حقوقی تحت نظری رهبری هم باید مشمول قانون بشوند.

مصادیق تعارض منافع؛ حذف و ابهام

پیش‌تر گفته‌شد که در متن اصلاحی مرکز پژوهش‌های تعریف قانونی دقیقی از تعارض منافع ارائه نشده است. مرکز پژوهش‌ها از این مسئله فراتر رفته و حتی مصادیق تعارض منافع که در طرح ارائه شده بود را حذف کرده است! این ابهام در مفاهیم قانونی موجب می‌شود مشمولین قانون درک درستی از رفتار خلاف قانون نداشته باشند. علاوه بر آن عدم تصریح به مصادیق و مفهوم موجب اعمال رفتارهای خودسرانه و سلیقه‌ای نسبت به مشمولین قانون می‌شود. دور نیست که با این وضع قانون‌گذاری تعارض منافع دستمایه‌ای برای فشار به مدیران و مشمولان به بهانه‌های مختلف گردد. چنانکه پیش‌ازاین در نظام قانونی ما ابهام در مفهوم «اقدام علیه امنیت ملی» و عدم ارائه معیارهای دقیق موجب شده بعضاً هرگونه مخالفت و انتقاد از حاکمیت داخل در دامنه این عنوان مجرمانه قرار گیرد. عدم ارائه مصادیق و تعاریف قانونی موجب به‌اصطلاح گل‌وگشاد گرفتن مفهوم می‌شود و هر عملی خلاف ذائقه ناظر قانون به‌عنوان عمل خلاف تلقی می‌گردد.

همچنین پیش‌ازاین در خصوص مضرات عدم‌کفایت به معیارهای یک قانون عام در خصوص تعارض منافع و اختصاص آن به مدیران کشور گفته شد. در ادامه نکات مطروحه قابل‌توجه است قانون مدیریت تعارض منافع می‌توانست فتح بابی جهت تفصیل مختصات مرتبط با مفهوم تعارض منافع باشد. به‌عنوان‌مثال در یک مطالعه اجمالی در خصوص تعارض منافع خواننده با مفهوم درب گردان به‌عنوان یکی از مصادیق آن آشنا می‌گردد. اما رویکرد عدم ارائه مصادیق و توسیع مفهوم، موجب می‌شود تعارض منافع در ادبیات قانونی ما آن‌طور که باید شناخته نشود.

علاوه بر نکاتی که مطرح شد اختصاص طرح به مدیران بالادستی موجب شده ضوابطی در خصوص مدیریت تعارض منافع پیش‌بینی شوند که به‌طورکلی از مختصات مدیریت تعارض منافع جدا هستند. تابعیت دوگانه مهم‌ترین نمونه آن است. در حالی در قوانین متعدد منع تابعیت دوگانه مدیران کشور مورد تأکید قرارگرفته، قانون‌گذار ضمن تکرار مکررات تابعیت دوگانه را به‌صورت ضمنی از مصادیق تعارض منافع آورده. امری که توجیه منطقی آن حقیقتاً دشوار است و در اصلاحات مرکز پژوهش‌ها نسبت به آن توجه خاصی نشده است.

منع شرکت داری برای مدیران بالادستی!

طبق اصول قانون‌گذاری سلب حق به‌صورت کلی خلاف قانون اساسی بلکه ایجاد محدودیت در موارد ضروری قابل توجیه است. در طرح و در متن اصلاحی مرکز پژوهش‌ها سهامداری در شرکت‌ها به‌طورکلی ممنوع شده است. فارغ از بحث عدم توجیه سلب حق به‌صورت کلی، اساساً منع شرکت داری برای بخش عظیمی از مشمولین این طرح که مدیران سیاسی هستند بی‌معنا است. چراکه در اصول مدیریت تعارض منافع ایجاد محدودیت نسبت به شرکت داری در مواردی است که عهده‌دار یک امر عمومی از موقعیت خویش جهت پیشبرد موضوع فعالیت شرکت تجاری استفاده کند. بنابراین وظیفه مدیران سیاسی تعارضی با فعالیت تجاری آن‌ها نداشته و نباید محدودیت برای فعالیت تجاری مدیران سیاسی ایجاد شود

کمیته مدیریت تعارض منافع؛ زیر نظر ستاد هماهنگی با مفاسد اقتصادی!

به نظر می‌رسد مشکل اساسی قانون‌گذار ما در بخش تعارض منافع دیدگاه مقابله با فساد با آن است. در حالی که تعارض منافع در ادارات امری است اجتناب‌ناپذیر و اساساً کارمندان در طول فعالیت کاری خویش با این مسئله بارها مواجه می‌شوند بی‌آنکه بدانند عملکرد آن‌ها در مواجهه با آن درست یا غلط است.

رویکرد منفی و مقابله با فساد با این مفاهیم موجب می‌شود شدت مقابله با آن از امری که تا پیش‌ازاین برای بسیاری معنی نداشت تبدیل به یک عمل خلاف با شدت گسترده شود. بنابراین بروز تعارض منافع را باید امری عادی دانست، مصادیق آن را صحیح و دقیق جلوه داد و آن را در تمام سطوح عهده‌داران امور عمومی و نه صرفاً مدیران بالادستی کشور محدود کرد. امید آنکه مرکز پژوهش‌های مجلس طی یک فرآیند کارشناسی دقیق نسبت به پیشنهاد ضوابط دقیق در راستای مقتضیات مدیریت تعارض منافع اقدام نموده و به‌صرف اعمال سلیقه و برداشت نمایندگان از مفهوم تعارض منافع اکتفا ننماید.

**این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۸۲ منتشرشده است.

مطالب مرتبط:

پیدا و پنهان تعارض منافع در شرکت‌های دولتی آیا صعود و سقوط بورس تقصیر روحانی بود؟ تعارض منافع نمایندگان پارلمان سوئیس آیا قوانین بالادستی کفایت می‌کند؟ خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع – شماره هفدهم رابطه نفع حوزه‌های انتخابیه به نوع کمیسیون‌ نمایندگان