تعارض منافع شخصی یا سازمانی مسئولین با منافع عمومی، ممکن است تصمیمات و اعمال آن‌ها را تحت تأثیر قرار داده و منافع عموم مردم را در تعارض با منافع خصوصی یا سازمانی آن‌ها قرار دهد. به‌علاوه یکی از ریشه‌های ناکارآمدی، نابرابری، فقر و وجود تعارض منافع در سیستم اجرایی حکومت‌ها است؛ زیرا هنگامی‌که یک مسئول بتواند به منافع خود یا سازمان متبوع خویش در تضاد با منافع عمومی بیفزاید، نتیجه‌ای جز کاهش سهم عمومی از منابع و گسترش فقر نخواهد داشت. لذا سیاست‌گذارانی که در پی کاهش فساد و یا فقر عمومی در جامعه هستند، شناسایی و مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع در دستگاه‌های زیرمجموعه خود را به‌عنوان یکی از راهکارهای ضروری و ساختاری کاهش فقر و فساد، در اولویت قرار می‌دهند. لذا وجود یا مدیریت تعارض منافع در مدیریت شهری می‌تواند منافع عمومی تمام شهروندان را متأثر سازد؛ اما تا هنگامی‌که پیامدهای تعارض منافع در مدیریت شهری واضح نباشد، نه‌تنها سیاست‌گذاران، مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع را در اولویت برنامه‌های خود قرار نمی‌دهند، بلکه شهروندانی که از این تعارضات متضرر می‌شوند نیز نسبت به آن آگاهی و حساسیت ندارند و نتیجتاً مطالبه‌ای نیز در این خصوص نخواهند داشت. در همین رابطه، می‌توان این پرسش را مطرح کرد که وجود تعارض منافع در مدیریت شهری برای یک شهر و شهروندان آن به‌عنوان ذینفعان اصلی سیاست‌های مدیریت شهری، چه پیامدهای خواهد داشت؟
پیامدهای تعارض منافع در مدیریت شهری
در کلی‌ترین تعریف می‌توان تعارض منافع را هم‌عرض‌شدن دو هدف با منافع متفاوت در یک شخص یا سازمان به‌صورت موردی یا کلی دانست. اگر فرآیندها و روش‌ها، شخص یا سازمان را در موقعیتی قرار دهد که اجرای وظیفه محوله به وی به کاهش درآمدش بیانجامد، شخص یا سازمان در موقعیت تعارض منافع قرارگرفته است. شهرداری‌ها در ایران، تا سال ۱۳۶۲ با استفاده از بودجه عمومی دولت، امور خود را اداره می‌کردند، اما در دهه ۶۰ قانون خودکفایی شهرداری‌ها تصویب شد که بر اساس آن، شهرداری‌ها موظف به تأمین هزینه‌های خود برای اداره شهر شدند. این قانون شهرداری‌ها را در وضعیت پیچیده‌ای قرار داد تا بدون منابع درآمدی پایدار، برای اداره شهر و مطالبات شهروندان تحت‌فشار قرار گیرند. هم‌اکنون تراکم‌فروشی یا همان «صدور مجوز ساخت طبقات اضافه» به‌مثابه مدل رایج پوشش هزینه‌های مدیریت شهری بدل شده که در شهرهایی مانند تهران، دلیل اصلی افزایش قیمت زمین شهری نیز هست. تراکم‌فروشی از یک‌سو با افزایش قیمت زمین مسکونی، استطاعت خانوارها برای دسترسی به مسکن را کاهش داده و در نتیجه موجب افزایش فقر شهری شده است و از سوی دیگر، موجب شده تا برخی افراد با دسترسی به رانت دریافت تراکم، ثروتمندتر شده و شکاف طبقاتی در شهر افزایش یابد. لذا ایجاد رانت و فساد در نظام‌های اداری، مهم‌ترین تبعاتی است که فروش تراکم ساختمانی برای دولت‌های محلی به دنبال داشته است. تراکم‌فروشی به همان نسبت که مقیاس مالی برای ورود به بازار خرید مسکن را افزایش می‌دهد، میزان سرمایه لازم برای ورود به بازار ساخت‌وساز را نیز افزایش داده و موجب می‌شود سرمایه‌داران کوچک و متوسط از این بازار حذف شده و بازار مسکن غیررقابتی‌تر شود. لذا آنچه بر پایه تعارض منافع درآمد و وظایف شهرداری ایجاد شده، سبب می‌شود اهداف دولت در راستای کاهش شکاف طبقاتی و فقر عمومی در جامعه محقق نشود.
از شورای شهر ششم و شهردار منتخب تهران انتظار می‌رود که زیرساخت‌های اجرایی مصوبه تعارض منافع در شهرداری تهران را فراهم کنند تا زمینه اجرایی شدن این قانون در راستای مدیریت تعارض منافع و نظارت بر آن فراهم شود.
آنچه هرروزه در خبرها از تعارض منافع در نظام‌مهندسی ساختمان مشاهده می‌کنیم، همواره حوزه ارائه خدمات مهندسی و کیفیت ساخت‌وساز شهری را تحت تأثیر قرار داده است. نتیجه این امر نیز کیفیت پایین مسکن و به خطر افتادن امنیت جانی ساکنین آن هنگام حوادث طبیعی خواهد بود. به‌علاوه کسب درآمد از طریق فروش تراکم در شهرداری‌ها، باعث می‌شود که ساختمان‌های قابل سکونت با هدف ساخت مجدد با تراکم بیشتر مجوز تخریب بگیرند که این امر پیامدی جز اتلاف منافع ملی در حوزه مسکن و ساخت‌وساز شهری ندارد.
از سوی دیگر، تغییر کاربری زمین‌های شهری از باغ یا فضای سبز به کاربری مسکونی و تجاری، تغییر کاربری زمین‌های کشاورزی اطراف شهر به مسکونی یا احداث برج باغ‌ها، موجب از بین رفتن فضای سبز شهری می‌شود. به‌علاوه، افزایش غیرکارشناسی تراکم یک منطقه یا تغییر کاربری‌های غیرتخصصی (مثلاً احداث یک پاساژ تجاری در منطقه مسکونی) بدون در نظر گرفتن افزایش ترافیک و غیره، موجب آلودگی شدید هوای شهر خواهد شد که درنهایت کیفیت زندگی شهروندان را می‌کاهد.
فرازونشیب‌های مدیریت تعارض منافع در شورای شهر پنجم تهران
با توجه به پیامدهایی که برای تعارض منافع در مدیریت شهری ذکر شد، تصویب قوانینی برای مدیریت تعارض منافع و به‌موازات آن قوانین و اقداماتی در راستای شفافیت و مبارزه با فساد، می‌تواند برخی از پیامدهای ذکرشده را کاهش دهد. شورای پنجم شهر تهران اقدامات مثبتی در این راستا انجام داده است که از جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
- شفاف‌شدن برخی از اطلاعات شورای شهر پنجم تهران: برگزاری تمامی جلسات به‌صورت علنی، انتشار دستور جلسات و ضمایم، صورت‌جلسات و ضمایم، انتشار استاندارد مشروح مذاکرات، پخش زنده جلسات.
- مصوبات شورای شهر پنجم تهران در راستای شفافیت: مدیریت تعارض منافع در شهرداری تهران، الزام شهرداری تهران به انجام الکترونیکی و اعلان عمومی اطلاعات معاملات شهرداری، الزام شهرداری تهران به انتشار اطلاعات شهرسازی.
همچنین در سامانه شفافیت شهرداری تهران و سامانه جامع مصوبات شورای اسلامی شهر تهران، اطلاعات متعددی قرارگرفته است که از آن جمله می‌توان به اطلاعات قراردادهای بالای ۴۵ میلیون تومانی، اطلاعات طرح تفصیلی، اطلاعات کارکنان و مدیران شهرداری، اطلاعات مأموریت‌ها و سفرهای کارکنان و مدیران شهرداری و اعضای شورای شهر، اطلاعات کیوسک‌ها و بازارها، اکسل بودجه، گزارش‌های تفریغ بودجه، مصوبات شورا، طرح‌ها و لوایح ارائه‌شده، اشاره کرد. (شفافیت برای ایران)
با توجه به همسویی دولت، مجلس و شورای شهر، امید می‌رود شهردار جدید بستر اصلی شکل‌گیری تعارض منافع در مدیریت شهری را هدف اصلی خود قرار داده و در راستای اصلاح قانون بودجه شهرداری‌ها تلاش کند.
اما اعضای شورای شهر پنجم بر این نظر هستند که برخی از مصوبه‌های این شورا در راستای مدیریت تعارض منافع، به سبب فراهم نبودن زیرساخت‌ها یا اجرا نشده‌اند و یا آنکه امکان نظارت بر اجرای آن‌ها وجود ندارد. به‌طور مثال بهاره آروین با اشاره به قانون منع معامله با مدیران شهرداری و بستگان آن‌ها می‌گوید: «باوجوداینکه این موضوع اولین مصداق مدیریت تعارض منافع محسوب می‌شود، ما چندان در اجرای آن موفق نبودیم؛ چراکه اجرای آن مستلزم اتصال سیستماتیک سامانه‌های جامع معاملات و سامانه پیمانکاران شهرداری به سامانه منابع انسانی شهرداری و اطلاعات ثبت‌شده در بانک اطلاعاتی روزنامه رسمی است، اما متأسفانه چنین اقدامی امکان‌پذیر نشد.» به گفته وی، ماده «منع استخدام بستگان مدیران شهرداری» نیز قابل نظارت نیست؛ چراکه برای نظارت بر اجرای این ماده باید سامانه‌های درونی شهرداری به سامانه‌های بیرونی نظیر ثبت‌احوال متصل می‌شد. البته به‌روز نبودن سامانه منابع انسانی نیز در اجرا نشدن این قانون مزید بر علت شد. (اقتصادآنلاین ۲۲/۱۰/۹۹) بنابراین اگر در صدور قوانینی مانند مدیریت تعارض منافع به زیرساخت‌های اجرایی آن توجه کافی نشود، قوانین به‌طور کامل اجرا نخواهند شد و منشأ اثر خود را از دست داده و نادیده گرفته می‌شوند.
از دیگر اقدامات شایسته شورای شهر پنجم تهران در راستای تحدید فروش تراکم و از بین رفتن باغات تهران، لغو مصوبه برج‌باغ‌ها در ۷ اسفند ۱۳۹۷ (ایسنا، ۱۴/۲/۱۳۹۸) بود. اما با شیوع ویروس کرونا در تهران و کاهش درآمدهای شهرداری تهران، تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده در بودجه سال ۹۹ این سازمان با ابهام روبه‌رو شد. شهرداری تهران با استناد به قوانینی مانند ماده ۱۰۰ و کمیسیون ماده ۵ که بر بستری از تعارض منافع شکل گرفته‌اند برای جبران خسارت‌های مالی خود لایحه‌ای تحت عنوان لایحه بسته محرک اقتصادی در تاریخ ۱۴/۲/۱۳۹۹ به تصویب شورای شهر رساند. این بسته مجموعه‌ای از مسیرهای میانبر و زودبازده برای افزایش درآمد شهرداری بود. از مجموع ۱۶ مجوز درخواست شده برای تأمین مالی، برخی از ماده‌های این لایحه نظیر درآمدهای حاصل از کمیسیون ماده صد، عدم احداث پارکینگ، اصلاح خط آسمان و واگذاری دارایی‌های شهر برای تأمین اورژانسی منابع، بلندمرتبه‌سازی، و مجوز ساخت برج باغ مبتنی بر تعارض منافع درآمد و وظیفه در حوزه مسکن و ساخت‌وساز شهری هستند (دنیای اقتصاد، ۸/۲/۱۳۹۹).
چالش‌های پیشِ رویِ شهردار منتخب تهران
اعضای شورای شهر ششم شهر تهران یکشنبه ۱۷ مرداد ۱۴۰۰ در دومین جلسه خود علیرضا زاکانی را به‌عنوان شهردار آینده تهران انتخاب کردند. آنچه نویدبخش است آنکه برنامه شهردار منتخب تهران نشان‌دهنده توجه وی و فسادستیزی در مدیریت شهری و ناکارآمدی‌های موجود در بدنه شهرداری تهران است. یکی از راهبردهای وی برای کنترل فساد و ناکارآمدی در بدنه شهرداری «اجرای قاعده تعارض منافع در تصمیمات شهری و ابطال تصمیمات شهری اتخاذشده توسط مدیران دارای تعارض منافع در امورات شهری» است. لذا آنچه از شورای شهر ششم و شهردار منتخب تهران انتظار می‌رود آنکه زیرساخت‌های اجرایی مصوبه تعارض منافع در مدیریت شهری شهرداری تهران را فراهم کنند تا زمینه اجرایی شدن این قانون در راستای مدیریت تعارض منافع و نظارت بر آن فراهم شود.
از دیگر مواردی که در برنامه شهردار منتخب تهران به کاهش پیامدهای تعارض منافع (که پیش‌تر توضیح داده شد) اشاره دارد، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
- پایدارسازی منابع و مصالح نظام تأمین درآمد با استفاده از روش‌های نوین
- قانون مداری، شفافیت، نظارت و پاسخگویی مالی و ارتقاء سالمت اداری و مبارزه با فساد (سوت زنی)
- تحقق شاخص‌های محیط‌زیست شهری به‌منظور بهبود کیفیت زندگی شهروندان
- ایجاد، توزیع متوازن و عادلانه زیرساخت‌های خدمات شهری در سطح شهر تهران
- جلوگیری از تخریب باغات و تغییر کاربری‌های فضای سبز به سایر کاربری‌ها در جهت دسترسی پایدار به فضاهای سبز
اما بررسی برنامه پیشنهادی شهردار منتخب تهران نشان می‌دهد که برخی از راهبردهای وی موجب تشدید موقعیت‌های تعارض منافع درآمد و وظیفه در شهرداری خواهد شد که به برخی از آن‌ها اشاره می‌شود:
- پیشنهاد اصلاح مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در حوزه شهرسازی به‌منظور تحریک و ایجاد رونق در ساخت‌وسازهای شهری
- ایجاد محرک‌هایی مانند توسعه و تبدیل کاربری زمین مبتنی برافزایش درآمد ناپایدار
از دیگر برنامه‌های شهردار منتخب تهران، «مشارکت در ساخت و تبدیل سهم درآمد پروانه ساختمانی به سهام پروژه و بهره‌گیری از درآمدهای آتی دارایی‌های حاصله از آن» است. در چنین پروژه‌های ساختمانی، شهرداری در پروژه‌های ساخت‌وسازی مشارکت می‌کند که مسئولیت کنترل و نظارت بر آن‌ها را بر عهده دارد. در چنین موقعیتی به دلیل شراکت شهرداری در این پروژه‌ها پاسخگویی مجری به شهرداری به‌عنوان ناظر به حداقل می‌رسد. همچنین شهرداری نیز به دلیل ذینفع بودن در این پروژه‌های ساخت‌وساز نمی‌تواند مسئولیت نظارت و بازرسی را بی‌طرفانه انجام دهد. لذا این راهبرد نیز می‌تواند به تشدید موقعیت‌های تعارض منافع در فعالیت‌های شهرداری تهران بیانجامد.
طرح مطالبات از شهردار منتخب تهران
همان‌طور که اشاره شد، ریشه تعارض منافع درآمد و وظیفه شهرداری‌ها، عدم پیش‌بینی درآمد پایدار برای این نهاد است. به‌علاوه دولت‌ها در هیچ دوره‌ای به تکالیف خود در قبال مدیریت شهری (لااقل در پایتخت) عمل نکرده‌اند؛ نه سهم خود را از حمل‌ونقل عمومی پرداخت کرده‌اند و نه هیچ‌گاه آنچه را که باید برای اداره پایتخت بپردازند، پرداخته‌اند که این امر نیز یکی دیگر از عللی است که موجب تشدید موقعیت تعارض منافع وظیفه – درآمد در شهرداری‌ها شده است. (اقتصادنیوز ۸/۴/۱۴۰۰) لذا اراده شهردار منتخب تهران برای استفاده از ظرفیت‌های قانونی و مطالبه از دولت برای تأمین بخشی از بودجه شهرداری تهران می‌تواند امری مثبتی تلقی شود. (همشهری ۱۷/۵/۱۴۰۰) اما بسیاری از کارشناسان معتقدند که راهکار رفع تعارض منافع درآمد و وظیفه شهرداری‌ها، تأمین بودجه پایدار برای شهرداری‌ها و اصلاح قانون است. برای اصلاح این قانون نیز نیاز به ایجاد فضای مشترک بین سه قوه و یک اراده جمعی و همگانی برای بازبینی در قانون شهرداری‌ها و تأمین بودجه این سازمان است. با توجه به همسویی دولت، مجلس و شورای شهر، امید می‌رود شهردار جدید بستر اصلی شکل‌گیری تعارض منافع در مدیریت شهری را هدف اصلی خود قرار داده و در راستای اصلاح قانون بودجه شهرداری‌ها تلاش کند.
از سوی دیگر موقعیت‌های تعارض منافع ذینفعان بسیاری دارد که با گذر زمان تعارضات و منافع شکل‌گرفته حول آن عمیق و پایا شده‌اند که موجب می‌شود ذینفعان آن در مقابل هر اصلاحی کارشکنی و مقاومت کنند که نمونه بارز آن تلاش‌های دکتر آخوندی وزیر سابق راه و مسکن برای مدیریت تعارض منافع در نظام‌مهندسی است؛ بنابراین به نظر نمی‌رسد اراده و قدرت حاکمیتی یک شهردار یا یک وزیر بدون همکاری سایر نهادها برای حذف موقعیت‌های تعارض منافع کافی باشد. به‌علاوه مقابله با تعارض منافع نیازمند حمایت گروهی از مردم است که در حال حاضر از پیامدهای منفی تعارض منافع متضرر می‌شوند. متأسفانه این گروه، برخلاف ذینفعان منتفع بسیار پراکنده و کم‌قدرت هستند. لذا رسانه‌ها و نهادهای مدنی باید به‌طورجدی آگاهی بخشی به جامعه و مطالبه و حمایت از مسئولین در مبارزه با تعارض منافع فعال شوند.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۵۸ منتشرشده است.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=18684
مطالب مرتبط:
کشاکش منافع| قسمت اول: تعارض منافع در سازمان نظام مهندسی و شهرداری
تعارض درآمد و وظیفه در مدیریت پسماند
راهکاری برای مدیریت تعارض منافع در بخش مدیریت پسماند (بررسی تطبیقی نمونۀ موردی بریتانیا)
ماده ۱۰۰ شهرداری، انتخاب وظیفه یا درآمد؟
تراکم‌فروشی؛ شاهرگ درآمدی شهرداری‌ها
تعارض درآمد و وظیفه: شاهرگ درآمدی شهرداری ها تخلفات سازمانی
بدون دیدگاه