کارشناس ارشد فلسفه
کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه (1399-1398)
ایران یکی از آسیب‌پذیرترین کشورهای جهان در حوزه حوادث کار است. بر اساس آمار دستگاه‌های مختلف، به‌طور متوسط روزانه ۲ یا ۳ کارگر بر اساس حوادث کار جان خود را از دست می‌دهند. در یادداشت پیش‌رو سعی خواهیم کرد که این مسئله را از منظر تعارض منافع در حوزه بازرسی کار کشور و با بررسی ساختار نظام بازرسی کار در کشور مورد واکاوی قرار دهیم.
دامنه اختیارات و مفهوم «تشخیص بازرس کار» در ماده ۱۰۵ قانون کار یکی از بسترهای شکل‌گیری تعارض منافع در حوزه بازرسی کار بوده که تبعات سنگینی بر امنیت و سلامت کارگران ایران وارد کرده است. طبق ماده ۱۰۵ قانون کار، هرگاه در حین بازرسی، به «تشخیص بازرس کار یا کارشناس بهداشت حرفه‌ای احتمال وقوع حادثه و یا بروز خطر در کارگاه داده شود، بازرس کار یا کارشناس بهداشت حرفه‌ای مکلف هستند مراتب را فوراً و کتباً به کارفرما یا نماینده او و نیز به رئیس مستقیم خود اطلاع دهند.» اگرچه، قانون‌گذار در تبصره ۲ ماده ۹۶ قانون کار، بازرسی مستمر همراه با تذکر اشکالات و معایب و نواقص و در صورت لزوم تقاضای تعقیب متخلفان در مراجع صالح را ازجمله وظایف اداره کل بازرسی دانسته است، بااین‌حال، انجام این اقدامات منوط به «تشخیص بازرس کار» شده است.
در حال حاضر، ضابطه عینی و مشخصی برای مفهوم «تشخیص بازرسِ کار» وجود ندارد، این تشخیص به صلاح‌دید فرد بازرس بستگی دارد و عمدتاً ذهنی است. چنان‌که ممکن است بازرسِ کار به‌دفعات به کارگاهی مراجعه کرده و مکرراً به کارفرما، تذکرات شفاهی و کتبی دهد، اما خطرات کارگاه را آن‌قدر جدی تشخیص ندهد که کارفرمای خاطی را به مراجع صالح قضایی ارجاع دهد. مشابه مواردی که در معدن طزره، معدن زغال‌سنگ زمستان یورت، ساختمان پلاسکو در تهران و ده‌ها مورد دیگر فاجعه آفریده است. علی مظفری مدیر کل اداره بازرسی کار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اخیراً در خصوص حادثه معدن طزره گفته است در معدن طزره دامغان بازرسی‌های مرتبی به ویژه از سوی بازرسان کار استان صورت می‌گرفت و گزارشات موجود است که نشان می‌دهد این مجموعه سوابق قبلی همچون معرفی به مراجع قضائی داشته است که البته بخش‌هایی از خطرات را رفع کرده بودند.
در این مورد و بسیاری از موارد مشابه دیگر، تذکرات بازرسی کار در رابطه با موضوع یا منبع خطر مشخصی، به‌دفعات و حتی بیش از یک سال به کارفرمای خاطی ابلاغ شده است. در هرم اعمال مقررات که همگی به تشخیص بازرس کار منوط شده است، طیف متنوعی از اقدامات نظیر توصیه، تذکر شفاهی، تذکر کتبی، ارجاع به دادگستری برای جریمه یا پلمپ کارگاه دیده می‌شود. به‌موجب تبصره ۱ ماده ۱۰۵ قانون کار، «وزارت کار و امور اجتماعی و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حسب مورد گزارش بازرسان کار و کارشناسان بهداشت حرفه‌ای، از دادسرای عمومی محل و در صورت عدم تشکیل دادسرا از دادگاه عمومی محل تقاضا خواهند کرد، فوراً قرار تعطیل و لاک و مهر تمام یا قسمتی از کارگاه را صادر نماید. دادستان بلافاصله نسبت به صدور قرار اقدام و قرار مذکور پس از ابلاغ قابل اجرا است.» بااین‌حال، در فعالیت‌ها و رویه‌های جاری بازرسی کار در ادارات کار، مفهوم «تشخیص بازرس کار» مقید به چارچوب عینی و مشخصی نیست.
در آیین‌نامه لایحه قانونی حفاظت فنی مصوب سال ۱۳۳۶ علاوه بر نحوه بازرسی، مدت زمان مقرر جهت برخورد با واحد متخلف نیز مشخص‌شده بود. طبق ماده ۱۱۹ این آیین‌نامه، «کارگاه‌های مشغول به کار در تاریخ تصویب این آیین‌نامه، باید وضع کارگاه را با مقررات این آیین‌نامه در مهلتی که توسط بازرسان کار کتباً اخطار می‌شود و از یک ماه الی دوازده ماه بیشتر نخواهد بود، تطبیق نمایند. پس از مهلت مقرره صاحبان کارگاه‌هایی که مطابق دستور عمل نکرده باشند، متخلف شناخته می‌شوند.» اگرچه لایحه قانونی حفاظت فنی مصوب سال ۱۳۳۶ منسوخ نشده است و همچنان جاری است، اما بسیاری از واحدهای بازرسی کار یا نسبت به وجود چنین لایحه‌ای ناآگاه‌اند، یا در صورت وقوف به چنین آیین‌نامه‌ای به دلیل سکوت قانون کار و «آیین‌نامه نحوه انجام بازرسی کار» در این زمینه، از ظرفیت‌های لایحه قانونی حفاظت فنی مصوب سال ۱۳۳۶ استفاده نمی‌کنند. این درحالی‌است‌که فقدان ضابطه‌ای مشخص برای تعیین مدت‌زمان مقرر جهت برخورد با واحد متخلف، و ارجاع این مهم به تشخیص بازرس کار می‌تواند موجب سوءاستفاده بازرسان کار و مانع از پاسخ‌گویی و مسئولیت‌پذیری آن‌ها شود.
فقدان شفافیت در ارائه آمار دقیق حوادث کار و اهمال در راه‌اندازی سامانه ملی گزارش‌دهی حوادث کار را در معنایی عام می‌توان شکلی از تعارض منافع در حوزه بازرسی کار دانست که توسط مدیران و به‌منظور فرار از پاسخ‌گویی و حفظ موقعیت و جایگاه شغلی‌شان دنبال می‌شود. در ایران فقدان سامانه‌ای ملی جهت گزارش‌دهی حوادث و بیماری‌های کار و وجود مغایرت‌های آماری باعث شده تا امکان ارزیابی عینی برنامه‌های ایمنی و بهداشت‌کار وجود نداشته باشد و اقدامات صورت گرفته درزمینه‌ی کاهش حوادث و بیماری‌های شغلی با مشکلاتی مواجه شود. اهمیت وجود سامانه ملی گزارش‌دهی حوادث و بیماری‌های کار تا جایی است که سازمان بین‌المللی کار استقرار چنین سامانه‌ای را یکی از شروط الحاق به مقاوله‌نامه شماره ۱۸۷ (سیاست‌های ارتقای ایمنی) می‌داند. ایجاد برنامه‌ای ملی و یکپارچه درزمینه‌ی ایمنی و بهداشت و پرهیز از موازی‌کاری، از شروطی است که در این مقاوله نامه بر آن تأکید می‌شود. کثرت نهادهای مسئول و ابهام در وظایف و مسئولیت‌های قانونی آن‌ها و نبود متولی واحد در امر ایمنی و بهداشت‌کار، ازجمله موانع اصلی در طراحی برنامه جامع و یکپارچه ارتقای ایمنی و بهداشت‌کار در ایران است. در چنین شرایطی، دستیابی به آمار دقیق و قابل‌اتکا حوادث و بیماری‌های ناشی از کار در عمل غیرممکن است. درزمینه‌ی حوادث ناشی از کار، آمارهای اعلام‌شده از سوی سازمان‌های تأمین اجتماعی، پزشکی قانونی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اختلاف فاحشی را نشان می‌دهند. جدول زیر مغایرت‌های آماری مراجع سه‌گانه فوق درباره حوادث ناشی از کار منجر به فوت را بین سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۳ را نشان می‌دهد.
| سال | ۱۳۸۹ | ۱۳۹۰ | ۱۳۹۱ | ۱۳۹۲ | ۱۳۹۳ |
| اداره کل بازرسی کار | ۱۱۶۷ | ۱۲۷۳ | ۱۱۹۹ | ۱۰۹۲ | ۱۰۸۴ |
| سازمان تأمین اجتماعی | ۱۰۹ | ۸۵ | ۱۱۳ | ۱۱۷ | ۱۲۱ |
| سازمان پزشکی قانونی | ۱۲۹۰ | ۱۵۰۷ | ۱۷۹۶ | ۱۹۹۴ | ۱۸۹۱ |
مغایرت‌های آماری مراجع سه‌گانه، درباره حوادث ناشی از کار منجر به فوت، طی سال‌های ۱۳۸۹ تا ۱۳۹۳
(منبع: گزارش شناسایی مصادیق تعارض منافع در حوزه روابط کار مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه)
اختلاف فاحش آمار منتشرشده از سوی دستگاه‌های مختلف نشان از فقدان شفافیت در ارائه آمار دقیق حوادث کار و اهمال در پیشگیری از حوادث مشابه دارد. تمایل به تبیین‌های فردی و روان‌شناختی حوادث کار و ارائه مدل‌های خطی-علی (ایدئولوژی سرزنش قربانی)، از عواملی است که مدیران وزارتی، به‌ویژه اداره کل بازرسی کار از آن به‌منظور فرار از پاسخ‌گویی و حفظ موقعیت و جایگاه شغلی خود استفاده می‌کنند. این رویکردها با مقصر دانستن قربانیان و تأکید بر خطای انسانی و اپراتور، بر تأثیر ویژگی‌های شخصی افراد نظیر سن، جنسیت، نژاد، هوش و شخصیت، در وقوع حوادث تأکید می‌کنند.
در بحث از علل فردی حوادث، تبیین‌های موجود به عوامل مختلفی، نظیر اختلال‌های شناختی-ادراکی، عدم تمرکز، بی‌احتیاطی و سهل‌انگاری‌های فردی کارگران، اشاره دارند. به‌عنوان‌مثال، طبق گزارش سازمان تأمین اجتماعی در سال ۱۳۹۶ بیشترین علل حوادث ناشی از کار، بی‌احتیاطی افراد بوده است، ۱۲۸۴۱ مورد از مجموع ۱۹۸۷۶ مورد، یعنی علت ۶۴٫۴ درصد حوادث به خطای فرد و بی‌احتیاطی فرد نسبت داده‌شده است. علل و عوامل ساختاری نظیر فقدان اطلاعات و عدم آموزش به لحاظ فراوانی به‌عنوان علل بسیار فرعی و کم‌اهمیت برشمرده شده‌اند. (گزیده‌های آماری سازمان تأمین اجتماعی، شماره سی و چهارم -بهار ۱۳۹۷) نمودار زیر حوادث ناشی از کار به تفکیک علت وقوع حادثه در سال ۱۳۹۶ نشان می‌دهد.
توزیع حوادث ناشی از کار به تفکیک علت وقوع حادثه در سال ۱۳۹۶
(منبع: گزیده‌های آماری سازمان تأمین اجتماعی، شماره سی‌وچهارم -بهار ۱۳۹۷)
ازنظر حقوقی و اقتصادی، این رویکرد به دلیل ماهیت محافظه‌کارانه خود مزیت‌های مختلفی برای سازمان‌ها دارد و به آن‌ها اجازه می‌دهد تا ساختار و قواعد سازمانی موجود را بدون تغییر، حفظ و تثبیت کنند. بی‌احتیاطی سازه‌ای است که در اغلب گزارش‌های فنی حادثه از سوی بازرسان و نهادهای ذیربط به‌عنوان علت اصلی حادثه مورد تأکید قرارگرفته است. تقریباً در تمام گزارش‌های سازمان تأمین اجتماعی بر اساس گزارش‌های اداره کل بازرسی کار، سازه بی‌احتیاطی به‌عنوان مهم‌ترین علت وقوع حادثه، بیشترین فراوانی را به خود اختصاص داده است. این در حالی است که در تبیین‌های سیستمی از حوادث کار، عوامل و سطوح مختلفی، اعم از دولت‌ها، قانون‌گذاران، سازمان‌ها (فرهنگ سازمانی و منافع سازمانی) و مدیران در وقوع حوادث نقش دارند.
عدم ضمانت اجرایی تذکرات بازرس و عدم تعیین مدت زمان قانونی جهت رفع خطر در کارگاه از مهم‌ترین مشکلات نظام بازرسی کار در ایران است. بعضاً در تحلیل حوادث کارگاهی مشابه دیده می‌شود که کمبود تعداد بازرسان کار و عدم بازدید به‌موقع از کارگاه به عنوان نقص اصلی نظام بازرسی در ایران معرفی می‌شود. این در حالی است که در خصوص حادثه اخیر و بسیاری از حوادث دیگر، تذکرات بازرسی کار در رابطه با منبع خطر بارها به کارفرمای خاطی ابلاغ شده بوده است. لذا به نظر می‌رسد تعارض منافع در حوزه بازرسی کار در سطح مدیران بازرسی کار کشور به عنوان یکی از موانع اصلاح رویه‌های ناکارآمد نظام بازرسی کنونی باید مورد توجه و بررسی بیشتری قرار گیرد.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۴۴ منتشرشده است.
منابع:
- گزارش شناسایی مصادیق تعارض منافع در حوزه روابط کار مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
- گزیده‌های آماری سازمان تأمین اجتماعی، شماره سی‌وچهارم -بهار ۱۳۹۷
- قانون کار
- آیین‌نامه لایحه قانونی حفاظت فنی مصوب سال ۱۳۳۶
بدون دیدگاه