حساب واحد خزانه در فراز و فرود قوانین

حساب واحد خزانه از استانداردهای بین ­المللی مدیریت دولتی است. طبق تعریف صندوق بین ­المللی پول حساب واحد خزانه را می­ توان به صورت ساختاری یک­پارچه از حساب­های بانکی دولت تعریف کرد که استفاده بهینه از منابع نقدی دولت را ممکن می­ سازد. به عبارت دیگر یک نظام حساب واحد خزانه عبارت است از یک حساب بانکی یا مجموعه­ای از حساب­های بانکی متصل به یکدیگر که از طریق آن دولت تمامی دریافت­ها و پرداخت­های خود را انجام می­ دهد و دیدی همه ­جانبه از موقعیت نقدی خود در پایان هر روز به دست می­ آورد.

سعید هراسانی

پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

کارشناسی ارشد مطالعات توسعه

به علل مختلف از جمله امکان نظارت برخط، بودجه ­ریزی عملیاتی و شفاف، جلوگیری از کسر بودجه، رسوب منابع در حساب­های بانکی و شکل ­گیری رانت همه درآمدهای عمومی باید به یک حساب واریز شود و از همان حساب تخصیص داد. این اصل از آنچنان اهمیتی برخوردار بوده است که در  قانون اساسی مشروطه و جمهوری اسلامی آمده است. در این مقاله به سیر قوانین و مقررات مدیریت حساب­های دولتی می­ پردازیم. در بررسی سیر تاریخی قوانین و مقررات دقت در چند نکته حائز اهمیت است:

به علل مختلف از جمله امکان نظارت برخط، بودجه‌ریزی عملیاتی و شفاف، جلوگیری از کسر بودجه، رسوب منابع در حساب‌های بانکی و شکل‌گیری رانت همه درآمدهای عمومی باید به یک حساب واریز شود و از همان حساب تخصیص داد. این اصل در  قانون اساسی مشروطه و جمهوری اسلامی آمده است.

ابتدا آنکه مرور قوانین نشان می­ دهد هرچه از قانون پولی و بانکی می­گذرد حساب­های دولتی در بانک­های عامل پراکنده ­تر می­ شود. در حالی که قانون پولی و بانکی مصوب ۱۳۵۱ به بانک مرکزی اجازه می ­داد در «هر محل لازم بداند شعبه تاسیس کند و یا به بانک ملی و در صورت نبودن شعبه یا نمایندگی بانک ملی به بانک دیگری نمایندگی بدهد»، در سال ۵۳ بانک سپه مامور تمرکز حساب­های وزارت دفاع و نیروهای مسلح شد. در قانون محاسبات عمومی نیز انحصار بانک ملی به طور کامل از بین رفت و بانک مرکزی اجازه یافت به هر بانک دولتی دیگری نمایندگی اعطا کند. در نهایت با برنامه چهارم حتی قید بانک دولتی نیز برداشته و تمام بانک­های تجاری با اجازه بانک مرکزی امکان افتتاح حساب برای دستگاه­های دولتی را به دست آوردند.

دوم آنکه در گذر زمان استنثنائات فراوانی بر قانون گذاشته شد و دستگاه­های خارج شده از شمول قانون روز به روز افزایش یافتند. در سال ۶۶ بانک­ها و بیمه­ها از شمول قانون خارج شدند و از برنامه سوم توسعه دانشگاه­ها نیز از قوانین حاکم بر دولت مستثنی شدند و در نهایت در قانون احکام دائمی بر این موضوع تاکید شد، در سال ۹۳ تمام شرکت­های توسعه­ای شامل شرکت­های تابعه وزارت نفت، سازمان نوسازی و گسترش صنابع ایران و بسیاری دیگر نیز از قانون مستثنی شدند. نیروهای مسلح نیز خود را معاف از اجرای قانون حساب واحد خزانه می­ دانند.

به طور کلی می­توان اینگونه ادعا کرد که هرچند تصویب ماده ۱۲ قانون پولی و بانکی که بانک مرکزی را به عنوان بانکدار دولت و دارای حق انحصاری نگهداری وجوه دولتی تعیین می­کند خود گام بزرگی در مدیریت وجوه نقد دولت بود،  اما پس از آن در قوانین مختلفی این انحصار مخدوش شد و استثنائات قانونی دایره شمول این ماده را محدود و محدودتر کرد، در ادامه با اجرای ماده ۱۰برنامه چهارم توسعه نگهداری حساب­های دولتی وارد دوره هرج و مرج شد. با این حال در برنامه پنجم توسعه این روند متوقف و با اتخاذ راهبرد حساب واحد خزانه در برنامه ششم توسعه به سمت تمرکز حساب­های دولتی و مدرن­ سازی مدیریت موجوه نقد در حرکت هستیم. در ادامه سیر این تحولات را در آیینه قوانین بررسی می­ کنیم.

پیش از انقلاب اسلامی:

برای اولین بار در ایران این موضوع در متمم قانون اساسی مشروطه مطرح شد. بر اساس این قانون مخارج و مصارف دستگاه سلطنتی باید «قانونا» معین باشد و «مرسوم و انعام به خزینه دولت به موجب قانون» باشد. با این حال بدیهی است، این قانون با توجه به زمان خود چه میزان از دقت را مد نظر داشته است. سابقه نظارت و حسابداری دقیق منابع و مصارف دولت در دوره پهلوی را می­توان به قانون تاسیس خزانه ­داری مصوب ۱۳۰۱ رساند. بر اساس ماده سوم این قانون خزانه­داری کل مسئول دریافت و تمرکز کلیه عایدات نقدی و جنسی دولت بود. همچنین ماده ۲۴ قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۱۲ مخارج دولت را نیز به خزانه­داری کل محول کرده و بیان می­ کند «کلیه مخارج در حدود قانون و به حواله و نظارت مستقیم وزارت مالیه توسط خزانه­ داری کل پرداخت می­ شود».

علاوه بر این قبل از تاسیس بانک مرکزی در سال ۱۳۳۹، بانکدار دولت، بانک ملی ایران بوده است. البته در اوایل دوره پهلوی و قبل از تاسیس بانک ملی، بانک شاهنشاهی مسئولیت چاپ اسکناس و بانکداری دولت را برعهده داشت. با تاسیس بانک مرکزی در سال ۱۳۳۹ وظیفه بانکداری به بانک مرکزی سپرده شد. پس از آن در سال ۱۳۵۱ در قانون پولی و بانکی کشور بانک مرکزی موظف به «نگهداری حساب­های وزارتخانه ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت­های دولتی و شهرداری ­ها و همچنین موسساتی که بیش از نصف سرمایه آنها متعلق به وزارتخانه ­ها و موسسات دولتی و وابسته به دولت و شرکت­های دولتی و یا شهرداری­ ها می­ باشند و انجام کلیه عملیات بانکی آنها در داخل و خارج از کشور» است. برای اجرای این وظیفه همین قانون با بانک مرکزی اجازه تاسیس شعبه یا اعطای نمایندگی به شعب بانک ملی در هر مکان که لازم بداند را داده است. به لحاظ تاریخی این قانون نقطه عطف حساب واحد خزانه در ایران محسوب می ­شود و تمام مستندات قانونی مربوط به خزانه­داری و بانک­داری دولت به این قانون ارجاع می ­شود.

اصل ۵۳ قانون اساسی:

پس از انقلاب اسلامی با توجه به اهمیت موضوع در اصل ۵۳ قانون اساسی حساب واحد خزانه مورد توجه قرار گرفت. بر اساس این اصل « کلیه دریافت­های دولت در حساب­های خزانه­داری کل متمرکز می­شود و همه پرداخت­ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می ­گیرد». نایب رئیس مجلسِ بررسی نهایی قانون اساسی در خصوص فلسفه تصویب و اساسی سازی اصل مذکور در جلسه می­ گوید: «علت این اصل این است که درآمد نفت و بعضی از درآمدهای اقتصادی دیگر به حساب خزانه­داری واریز نمی­شده. این اصل بدین منظور تهیه شده است که در آینده کلیه درآمدها یعنی اعم از مالیات یا درآمدهای ناشی از صنایع یا سرمایه­ گذاری­های دیگری که دولت دارد باید یک­جا به خزانه­داری برود و کلیه پرداخت­ها هم از آنجا تصویب شود».

قانون محاسبات عمومی (مصوب ۱۳۶۶):

ساختار فعلی نظام خزانه­داری کشور مبتنی بر مفاد قانون محاسبات عمومی کشور است. بر اساس این قانون درآمدهای دولت در قالب حساب­های تمرکز وجوه عمومی، اختصاصی و سپرده نگهداری می­شود. همچنین به موجب ماده ۷۶ بانک مرکزی برای وزارتخانه­ ها و موسسات دولتی و شرکت­های دولتی (به استثنای بانک­ها و شرکت­های بیمه) و واحدهای تابعه آنها در مرکز و شهرستان­ها از طرف خزانه یا نمایندگی خزانه در استان­ها در بانک­مرکزی و یا سایر بانک­های دارای نمایندگی حساب باز می­ کند که اصطلاحا به آن حساب­های رابط می­ گویند. با توجه به اینکه بانک مرکزی خود از درون بانک ملی متولد شده بود و بخش مهمی از حساب­های دولتی در بانک ملی قرار داشت، بانک مرکزی برای ایفای نقش بانکداریِ دولت نیازی به تاسیس شعب در سراسر کشور نمی ­دید و شعب بانک ملی و سایر بانک­های عاملی که طبق قانون، بانک مرکزی برای انجام امور محوله به آنها نمایندگی می­داد، این نیاز را برطرف می­ کردند. لذا تمامی وجوه دولتی دستگاه­ها در چند بانک عامل تعیین ­شده متمرکز بود.

برنامه چهارم توسعه:

در برنامه چهارم سیاست­های دولت و حاکمیت در جهت ایجاد فضای رقابتی میان بخش خصوصی و دولتی تاثیرات اساسی بر نحوه نگهداری وجوه نقد دولت گذاشت. براساس بند «د» ماده (۱۰) قانون برنامه چهارم توسعه «در جهت ایجاد فضای رقابتیِ سالم و به دور از انحصار در سیستم بانکی کشور و به منظور اقتصادی نمودن فعالیت بنگاه­ها، موسسات و سازمان­های دولتی و دیگر نهادهای عمومی و شهرداری­ها، برای دریافت خدمات بانکی، بنگاه­های مذکور مجازند بانک عامل را راسا انتخاب کنند». آیین­نامه­های بانک مرکزی پیرو این تغییر سیاست، ساختار مدیریت وجوه نقد دولت را به طور اساسی دستخوش تغییر کرد.

بر اساس این قانون دستگاه­ها و بنگاه­های دولتی می­توانستند در بانک­های غیردولتی نیز افتتاح حساب کنند. گزارش مرکز پژوهش­های مجلس (۱۳۹۴) با عنوان «آسیب­ شناسی نظام بانکی» در بخش ابعاد نگهداری حساب­های دولتی هدف قانونگذار از اعمال این ماده را جلوگیری از رانت ناشی از منابع مالی دولت در نزد بانک­های خاص عنوان می­ کند. این گزارش با انتقاد از این رویکرد عنوان می­ کند که منطقی ­تر آن بود با جلوگیری از دسترسی کل بانک­ها به وجوه دولت، علاوه بر رقابتی کردن فضا و جلوگیری از شکل ­گیری بستر فساد، فضای اقتصادی و بازارهای مالی را نیز از ضررهای ناشی از این موضوع دور نگاه دارد.

برنامه پنجم توسعه:

به دلیل ضعف بانک مرکزی در نظارت بر بانک­ها به طور عام که در مورد حساب­های دولتی نیز برقرار بود، هرج­ و مرجی شدید در تعداد این حساب­ها و نحوه افتتاح آنها شکل گرفت و تسلط خزانه­داری کل بر جریانات ورودی و خروجی دولت مخدوش شد. به همین دلیل دولت در برنامه پنجم توسعهْ سامان دادن به این وضع را در دستورکار خود قرار دهد. بر اساس ماده ۹۴ این برنامه «نحوه تعیین بانک عامل بنگاه­ها، موسسات، شرکت­ها و سازمان­های دولتی و موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی برای دریافت خدمات بانکی در چارچوب دستورالعملی است که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، معاونت و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به تصویب شورای پول و اعتبار می ­رسد».

در سال ۱۳۹۱ پس از دو سال تاخیر دستورالعمل نگهداری انواع حساب برای وزارتخانه­ ها، موسسات و شرکت­های دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب شد. بر اساس ماده (۲) این دستورالعمل بانک مرکزی مسئول فراهم آوردن زیرساخت­ها و امکانات مورد نیاز برای بانکداری متمرکز شد. تمام دستگاه­های مشمول موظف شدند کل منابع ارزی و ریالی خود را از طریق بانک مرکزی و در حساب­های بانک مرکزی افتتاح کنند. همچنین موسسات اعتباری را از افتتاح حساب برای موسسات مشمول منع کرد. در نهایت مواد (۱۴)و(۱۵) نیز برای متخلفین از قانون تنبیه در نظر گرفته است.

یک حرکت رو به جلوی دیگر در پیشبرد حساب واحد خزانه را می­توان مصوبه ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی دانست. این مصوبه در سال ۱۳۹۳ بانک مرکزی را موظف به ایجاد و بهره­ برداری از منظومه ۹ گانه سامانه­ های اطلاعاتی نظام بانکی تا پایان همان سال کرد. براساس ماده (۱۸) این مصوبه «نوین سامانه یکپارچه بانک مرکزی» با عنوان اختصاری نسیم بستر کلیه فرایند­ها و تراکنش­های مربوط به حساب­های مذکور نظیر افتتاح حساب، دریافت، پرداخت، انتقال و مانده حساب قرار گرفت.

برنامه ششم توسعه:

با تدقیق راه ­حل برای خروج از بحران در برنامه پنجم، پروژه حساب واحد خزانه به صورت شفاف در قانون احکام برنامه ششم توسعه و احکام دائمی برنامه­های توسعه مطرح شد. بر اساس بند «ب» ماده (۱۷) این برنامه «به‌منظور افزایش سرعت و کارایی گردش حساب­های درآمدی و هزینه‌ای دولت، شفاف‌سازی و ایجاد امکان نظارت برخط، بر کلیه حساب­های دستگاه­های اجرائی و کاهش اثرات منفی عملیات مالی دولت بر نظام بانکی، کلیه حساب­های بانکی اعم از ریالی و ارزی برای وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت­ها، سازمان‌ها، دانشگاه­های دولتی و اعتبارات دولتی نهادهای عمومی غیردولتی، صرفاً از طریق خزانه‌داری کل کشور و نزد بانک مرکزی افتتاح می‌شود. دستگاه­های یادشده موظفند کلیه دریافت‌ها و پرداخت‌های خود را فقط از طریق حساب­های افتتاح‌شده نزد بانک مرکزی انجام دهند.»

این قانون سرمنشا تحولات مهمی در ساختار خزانه­ داری کشور و گامی در جهت مدرن­ سازی مدیریت وجوه نقد و بدهی دولت و به طور کلی نظام مالی دولت شده است. اگرچه وجود موانعی در مسیر اجرای این پروژه موجب کندی آن شده است که احتمالا نیازمند رفع خلاءهای قانونی و اراده جدی جهت هماهنگ ­سازی تمامی دستگاه­های مشمول این قانون و نیز بانک مرکزی و خزانه کل است.

بودجه ۹۷:

در قانون بودجه سال ۱۳۹۷ چندین مرتبه به موضوع خزانه داری اشاره شده است. به عنوان مثال در بند (الف) تبصره (۱۴) اشاراتی با فرض اجرایی شدن حساب واحد خزانه طرح شده است. بر اساس بند (الف) تبصره (۱۴) و «در اجرای قانون هدفمند کردن یارانه ها مصوب ۱۳۸۸ و با هدف تحقق عدالت، کاهش فقر مطلق و توسعه بهداشت و سلامت مردم و همچنین معطوف نمودن پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای نیازمند و در اجرای ماده (۳۹) قانون برنامه ششم توسعه کلیه درآمدهای هدفمندی یارانه ها مندرج در جدول ذکر شده در متن قانون به حساب سازمان هدفمندسازی یارانه ها نزد خزانه داری کل کشور واریز و پس از تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور، مطابق جدول هزینه می گردد». همانطور که مشخص است، برای اجرای این تبصره دستگاه­های مذکور می­بایست وجوه درآمدی خود را در حساب واحد خزانه متمرکز کنند.

استثنائات:

در سال ۱۳۶۶ و در قانون محاسبات عمومی کشور بانک­ها و بیمه ­ها از قید شمول تمرکز حساب­ها خارج شدند. قانون دیگری که به مستثنی شدن بخش بزرگی از شرکت­های توسعه همچون ایمیدرو منجر شد، ماده ۳ «الحاق موادی به قانون تنظیم­بخشی مقررات دولت (۲)» در سال ۱۳۹۳ بود. بر اساس این ماده سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران، سازمان صنایع کوچک و شهرک­ های صنعتی ایران، وزارت نفت از طریق شرکت دولتی تابعه ذی­ربط و شرکت شهرک­ های کشاورزی از تمرکز حساب­هایشان در بانک مرکزی مستثنی شدند.

با گذشت بیش از ۸ سال از برنامه پنجم و طرح موضوع حساب واحد خزانه، هنوز این پروژه راه طولانی‌ای تا تکمیل شدن دارد. هرچند در گذر این طرح ۲۵۰ هزار حساب دولتی به حدود ۵۷ هزار حساب تقلیل پیدا کرده است، اما همچنان مسیر پر فراز و نشیبی در پیش دارد.

در نهایت به عنوان آخرین استثنا در ماده ۱ احکام دائمی دانشگاه­ها و مراکز پژوهشی از مجموعه قوانین محاسبات عمومی کشور، خدمات عمومی و غیره مستثنی شدند. بر این اساس دانشگاه­ها از شمول حساب خزانه واحد نیز مستثنی می ­شوند. با این حال در قانون برنامه ششم دانشگاه­ها مشمول تمرکز حساب­هایشان نزد بانک مرکزی می­ شوند. بر این اساس در حال حاضر بودجه دولت به دانشگاه­ها از طریق حساب واحد خزانه پرداخت می­ شود، اما درآمدهای آنان در اختیار خودشان هست.

همچنین براساس تبصره ۲ ماده ۲۰ همین قانون که به نیروهای مسلح اجازه داده می­شود با هماهنگی ستاد مشترک نیروهای مسلح بانک عامل خود را راسا انتخاب کنند، این نیروها خود را مستثنی از تمرکز وجوه خود در حساب واحد خزانه قلمداد می­ کنند.

با گذشت بیش از ۸ سال از برنامه پنجم و طرح موضوع حساب واحد خزانه، هنوز این پروژه راه طولانی­ ای تا تکمیل شدن دارد. هرچند در گذر این طرح ۲۵۰ هزار حساب دولتی به حدود ۵۷ هزار حساب تقلیل پیدا کرده است، اما همچنان مسیر پر فراز و نشیبی در پیش دارد. اکثر حساب­های متمرکز شده هزینه­ای بوده و حساب­های درآمدی دستگاه­ها همچنان در بانک­های عامل پراکنده هستند. حتی دستگاه­های زیرمجموعه وزارت امور اقتصاد و دارایی همچون گمرک و مالیات درآمدهای خود را در خزانه متمرکز نکرده­ اند!

در نهایت اگر طرح حساب واحد خزانه می­ خواهد یک طرح موفق باشد، پس از تکمیل انتقال حساب­های دستگاه های دولتی به حساب واحد خزانه باید گامی فراتر نهاده و تمام ساختارهای حاکمیتی که خدمات عمومی ارایه می ­دهند زیر چتر حساب واحد خزانه قرار دهد. شهرداری­ها، بنیاد­های مختلف، صندوق­ها و غیره از جمله این موارد هستند.

مطالب مرتبط:

ماهرالنقش: حل نظامند عدم شفافیت، نیازمند ارتباط بودجه با اهداف کلان نظام است بهاره آورین: شفافیت بودجه یعنی رصد برخط عملکرد بودجه محمدحسین خانی: بودجه خروجی فرآیندهای نادرست است حکمرانی شبکه‌ای: حاکمیت تنظیم‌گر و تسهیل‌گر حساب واحد خزانه دغدغه ­ای در گیر و دار «جنگ خزانه» اداره کارآمد کشور در گرو مبارزه با حامی پروری