شواهد و ریشه‌های دولت ضعیف

جامعه‌ی پراکنده و مقاوم چگونه مانع تثبیت جایگاه دولت نیرومند و ایفای نقش کارکردی آن می‌شود؟ برای توانمندسازی دولتی که گرفتار نظام اداری ناکارآمد است مهم‌ترین اولویت چیست؟ اینها بخشی از سوالاتی بود که در دومین نشست از سلسله نشست‌های توانمندسازی حاکمیت که به اهتمام مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه پژوهشکده مطالعات توسعه جهاد دانشگاهی و معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برگزار می‌شوند، مطرح شد و مهدی نجف‌زاده (عضو هیئت علمی دانشگاه فردوسی مشهد و نویسنده کتاب «جابجایی دو انقلاب» ) ، احمد غلامی (فعال رسانه‌ای و سردبیر روزنامه شرق) ، احمد میدری (اقتصاددان و معاون رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) و عبدالعلی رضایی (جامعه‌شناس و پژوهشگر) به بحث و بررسی حول آن پرداختند. در ادامه گزارشی از این نشست را می‌خوانیم.

محمد ملکی

مهدی نجف زاده: دولت قدرتمند شرط اولیه تقویت جامعه مدنی است

طرح درست مسئله ایران بیش از پاسخ های احتمالی به آن اهمیت دارد. دو رویکرد کلان را می توان درباره جامعه و دولت در ایران شناسایی کرد. در حالی که دولت گرایان بر نقش دولت و قوه هژمونیک آن تاکید می ورزند، جامعه‌گرایان بر روندهای درونی جامعه ایران از جمله حوزه مدنی، گروهبندی‌های اجتماعی و ساختار طبقاتی تاکید می ورزند. بر اساس آموزه های دو رویکرد تحت تاثیر انقلاب مشروطیت در طی یکصد سال گذشته پرسش اصلی در ادبیات سیاسی ایران این بوده است که چگونه و از چه طریق می توان دولت ا را به پاسحگویی واداشت یا آن را به دولتی حداقلی وادار کرد. یا بر عکس چگونه می توان جامعه را دربرابر دولت فائقه قدرتمند و توانمند ساخت. طرح این پرسش ها با این مفروضه آغاز شده است که شکافی اساسی میان دولت و ملت وجود دارد که منجر به استقلال طبقاتی دولت و به تبع آن ظهور دولتی قدرتمند بر فراز طبقاتی در ایران شده است. و بنابراین راه حل عبور از استبداد به جامعه مدنی ایجاد دولتی حداقلی است که راه را بر ظهور حوزه عمومی، و سپس جامعه ای دموکراتیک بازگشایی کند.

بر اساس نظریه میگدال باید از رویکرد «دولت در جامعه» برای تبین واقعیت اجتماعی سیاسی ایران سود جست. نظریه میگدال قادر است تا از دوگانه دولت و جامعه عبور کند و رابطه پیچیده و در حال گذار میان دولت و ملت در ایران در طی دوره قاجار تا انقلاب اسلامی را تبیین نماید. بر اساس نظریه جامعه شبکه ای میگدال، جامعه ایران پیش از دولت پهلوی یک جامعه شبکه ای بوده است. جامعه شبکه ای به آن معناست که جامعه قدرتمند تر از دولت ست و از همین رو تشکیل دولت در ایران نه بر اساس آموزه های لیبرالی و نه سوسیالیتی قابل تببین است. دولت در ایران یاغی ترین گروه اجتماعی بوده که توانسته از طریق سرکوب گروه های گردنکش داخلی را در وضعیت کنترل قرار دهد با این وجود دولت در ایران همواره موقعیتی متزلزل داشته و در استخراج منابع، توزیع آن و تنظیم و نفوذ در روابط پیچیده قدرت گروه های اجتماعی ناتوان بوده است. استبداد در ایران به منزله توانایی دولت بلکه در ضعف مفرط دولت را باید جستجو کرد. به گفته میگدال دولت‌های ضعیف برای حفظ و بقا خود مبادرت به کنترل و سرکوب اجتماعی می‌کنند. در اصل استبداد یکی از مهمترین راهبردهای دولت برای بقا خود است.

 «روحانیون، حکمرانان محلی و دربار» سه ضلع مثلث جامعه شبکه ای در ایران بوده اند و هرگونه منازعه و یا مصالحه سیاسی با حضور این سه ضلع در جامعه ایران شکل گرفته است. عرصه متحول قدرت در ایران همواره در برایند و تلاقی منازعه و مصالحه این گروه های قدرتمند اجتماعی رقم خورده است و البته این سروران اجتماعی امکان شکل گیری و ظهور جامعه مدنی و حوزه عمومی را در ایران سد کرده اند. با این وجود دوره قاجار از نظمی خودجوش با محوریت سروران اجتماعی و دولت برخوردار بود که پادشاه در راس آن قرار داشت و وظیفه اصلی توازن میان کانون های قدرت را بر عهده داشت. در سطح میانی حکمرانان محلی ، سران قبایل و روحانیون قرار داشتند. رابطه آنان با دولت بر اساس مصالحه و منازعه بود و البته در چنبره این مصالحه و منازعه استبداد به سخت ترین شکل خود بر مردم و طبقات اجتماعی تحمیل میشد. در این معنا استبداد از رفتار دولت به تنهایی بر نمی اید بلکه ریشه در روابط پیچیده ای میان ساختار قدرت در جامعه شکل می گیرد.

در یک فراگشت تاریخی وارونه انقلاب مشروطیت مبادرت به برداشتن پادشاه از راس چنین مثلثی کرد و بنابراین بخش مهمی از هرج و مرج ناشی از انقلاب مشروطیت به واسه خلع ید قدرت پادشاه بوده است. در اصل پادشاه به عنوان موازنه کننده قدرت های پراکنده اجتماعی نقش خود را از دست داد این در حالی بود که دو ضلع دیگر همچنان پر قدرت باقی ماندند. طی یک پروژه میان مدت رضا شاه با تاکید بر قدرت ارتش و البته با توسل به اندیشه ناسیونالیسم برآمده از انقلاب مشروطیت، مبادرت به تضعیف دو پایه دیگر نظم سنتی جامعه ایران کرد. تضعیف و به شکست کشاندن سران و قبایل از یک سو و حکمرانان محلی منجر به تشکیل دولتی متمرکز شد.

استراتژی های رضا شاه گام مهمی برای درهم شکستن جامعه شبکه ای بود اما با از بین بردن حکمرانان محلی جامعه در کلیت خود در شکل و شمایل جامعه توده ای ظاهر شد. . در تمام دوره ای که محمد رضا شاه فکر می کرد در حال تحکیم جامعه مدنی از بالاست، جامعه ایران خصایل یک جامعه توده ای فاقد جهت گیری را نشان می داد. بنابراین پروسه در هم شکستن جامعه شبکه ای در ایران از انقلاب مشروطیت تا ظهور پهلوی ها به نفع روحانیون رقم خورد. یکی از دلایل این که در میان دیگر ایدئولوژی های قدرتمند دوره پهلوی از جمله چپ، ناسیونالیسم و لیبرالیسم؛ اسلام گرایی توانست به بسیج توده ای ایران مبادرت ورزد همین نکته است.

به این ترتیب انقلاب از بالای رضا شاه تقریباً منجر به خلق جامعه ای مدرن نشد بلکه تناقضات میان سنت و مدرنیته را بیش از پیش گسترش داد. پهلوی ها در حالی بر نظریه پدرسالانه شاهی تاکید می کردند که آمال مدرنیته را در سر داشتند و لاجرم ناسازگاری این دو تا انتهای حکومت پهلوی ها با آنان باقی بود. افزون بر این رضا شاه با از بین بردن اقتدار مذهبی سلطنت در اصل ریشه های تاریخی این مفهوم را از بین برد و پادشاهی مدرن بدون توجه به ریشه مذهبی سلطنت در ایران عقیم ماند.

دولت های مدرن در ایران همواره از معظله امنیت خود در هراس بوده اند. بخشی از ناتوانی ظهور جامعه مدنی مدرن و مستقل را باید در این ترس خوردگی ساختار سیاسی جستجو کرد. ناتوانی روشنفکران ایرانی از درک این واقعیت اجتماعی موجب تضعیف دولت و به ویژه تضعیف کارویژه های آن شده است. دولت قدرتمند به معنی استبداد نیست بلکه بر عکس دولتی است که قادر باشد جامعه را مدیریت و نه کنترل کند. تقویت قدرت دولت مدرن به نحوی که قادر به انجام کارویژه های اساسی خود باشد می تواند موجب تقویت بنیان های مدنی جامعه ایران شود.

احمد غلامی:دولت شكننده و جامعه قدرتمند

دولت‌های بعد از انقلاب اسلامی را با دو نظریه می‌توان تشریح و تبیین كرد؛ دولت سازندگی هاشمی‌رفسنجانی، اصلاحات خاتمی، مهرورزی احمدی‌نژاد و تدبیر و امید روحانی. معمولا مطرح‌شدن نظریه‌ها قبل از تأسیس دولت‌ها صورت می‌گیرد تا نهادها و سازمان‌های ذیلِ این نظریه هدایت و راهبردی شوند. به‌كارگیری نظریه‌ها و تبیین آن برای مردم، انتظارات و مطالبات آنان را از دولت منطقی کرده و از ابهام در عملكرد آن می‌کاهد. دولت سازندگی به شیوه‌ای غریزی با نظریه «داگلاس نورث» پا گرفت. در این نظریه جوامع را می‌توان به دو دسته جوامعِ با دسترسی محدود به حقوق و مالكیت و قانون و جوامعِ با دسترسی همگانی به قانون تعریف كرد. از نگاه داگلاس نورث، جوامع محدود باید مراحل مختلفی را سپری كنند و آن‌گاه به جامعه نوع دوم دست یابند. هاشمی‌رفسنجانی در شرایط مطلوبی روی كار آمد. او به دلایل متعددی از‌جمله اینكه یكی از بنیان‌گذاران جمهوری اسلامی بود، توانست شیوه اداره جامعه بعد از جنگ ایران را كه در آن دوره تقریبا به شیوه دولتِ رفاه اداره می‌شد، تغییر دهد و به سوی توسعه، آن‌هم توسعه به شیوه جوامع با دسترسی محدود سوق دهد. هاشمی‌رفسنجانی برای آنكه اقداماتش با سهولت انجام گیرد و به موانعی جدی برخورد نكند، گروه‌ها و نهادهای رسمی قدرت را وارد راهبردهای توسعه‌ای خود كرد. به معنای دیگر او صاحبان قدرت‌های علنی و پنهانی در جامعه را كه توانایی اثرگذاری در پیشبرد و اخلال در توسعه اقتصادی دولت او را داشتند، در پروژه‌های اقتصادی سهیم كرد. این راهبرد كه برنامه مدونی برای‌ آن وجود نداشت، راهبرد «توزیع رانت مولد» در میان صاحبان قدرت بود كه هاشمی‌رفسنجانی امید داشت بدون مشاركت مردم تغییری جدی در اقتصاد ایجاد کند. دولت سازندگی بیش از هر دولت دیگر بعد از انقلاب دولت‌محور بود. از همین‌جا می‌توانیم نقبی به نظریه دومی بزنیم كه در سیاست داخلی نقش مؤثری داشته است؛ «جوئل میگدال» صاحب نظریه «دولت‌های ضعیف و جامعه قدرتمند» است. در این بخش ابتدا بیش از پرداختن به این نظریه با انتقاد او از تعریف دولت از سوی ماكس وبر سروكار داریم. میگدال باور دارد که در تعریف سلطه و تغییر باید تجدیدنظری جدی كرد. نگاه ماكس وبر، به‌ویژه حامیان او كه قرائت‌های افراطی از نظریاتش دارند، در تعریف دولت، تعریف جامعی نیست: «سلطه و تغییر بارها به‌عنوان بخشی از فرایندی كه دولت نقطه اتكای آن بوده است، مورد تحلیل قرار گرفته است. بر‌اساس‌این استدلال می‌شود كه دولت مدرن از طریق قانون، دیوان‌سالاری، خشونت و دیگر ابزار، رفتار مردم و در سطح وسیع‌تری نوع تعریف مردم از هویت‌شان را تغییر داده است». با تسامح می‌توان گفت به استثنای دولت اصلاحات، دیگر دولت‌های بعد از انقلاب باور داشته‌اند که می‌توان از طریق قدرت دولت دست به تغییرات دامنه‌داری بدون مشاركت مردم زد. دولت هاشمی‌رفسنجانی به تكنوكرات‌هایی باور داشت كه در حمایت حداقلی مردم، سرنوشت حداكثری آنان را تغییر داده و به آنها جهت خواهد داد. دولت سازندگی به شیوه غریزی نظریات داگلاس نورث را به كار گرفت و درست از همان‌جایی شكست خورد كه میگدال در انتقاد از نظریه‌پردازان دولت‌گرا می‌گوید: «اما دیدگاه من درباره سازوكار درونی سلطه و تغییر با این اصل اولیه شروع شد كه هیچ قواعد واحد و یكپارچه‌ای در هیچ‌جا وجود ندارد، خواه در قالب قوانین دولتی، خواه قواعد مندرج در متون مذهبی و خواه قواعد مورد احترام مندرج در آداب و رسوم روزمره مردم. در هیچ جامعه‌ای برای هدایت زندگی مردم هیچ قاعده بلامنازعی در قانون، مذهب یا هر نهاد دیگری وجود ندارد. مدل دولت در جامعه بر تعاملات منازعه‌آمیز مراكز رسمی و غیررسمی گوناگون متولی هدایت مردم تأكید دارد؛ مراكزی كه تلاش می‌كنند رفتارشان به الگوی گروه‌های مختلف جامعه تبدیل شود».‌دولت سازندگی مصداق دولت قوی و جامعه‌ای ضعیف بود؛ جامعه‌ای كه برای رهایی از انفعال، یك‌صدا وارد گود شد و دولت اصلاحات را به وجود آورد؛ اما مشكل راهبردی دولت سازندگی این نبود. دولت هاشمی از جایی ضربه خورد كه به شیوه‌ای غریزی آموزه‌های داگلاس نورث را راهبردی كرد. اگر تكنوكرات‌های دولت سازندگی انتقادات نورث به جوامع با دسترسی محدود به حقوق و مالكیت و قانون را جدی می‌گرفتند و در رسیدن به جوامع با دسترسی همگانی به قانون شتاب نمی‌كردند،‌ شاید اثرگذاری بیشتری در سیر تحولات اقتصادی و سیاسی ایران داشتند:

«بدیهی است که گذر از جامعه با دسترسی محدود به جامعه با دسترسی همگانی با انتقال نهادها و الگوبرداری از قوانین و مقررات، سازمان‌ها و مؤسسات امكان‌پذیر نیست و این الگوبرداری‌ها نه‌تنها كمكی به این جوامع نمی‌كنند؛ بلكه آنها را در معرض فروپاشی و خشونت فراگیر قرار می‌دهند. در جوامع با دسترسی محدود و توصیه اقتصاددانان برای حذف یكباره رانت‌های اقتصادی در قالب سیاست‌های مختلف مانند خصوصی‌سازی و شكل‌گیری بازارهای رقابتی و توصیه اندیشمندان علوم اجتماعی برای شكل‌گیری احزاب و انتخابات آزاد قابلیت اجرا ندارد». بدیهی است که دو عنصر از چند عنصری كه نورث تذكر می‌دهد، چندان ربطی به دولت هاشمی ندارد. دولت سازندگی هرگز به‌صورت جدی اقدام به حذف راست‌ها نكرد، بلكه سیاست توزیع رانت از دستش خارج شد. از سوی دیگر هاشمی در دوره دولت‌مداری‌اش چندان دغدغه شكل‌گیری احزاب و انتخابات آزاد را نداشت. از همین دو عنصر است كه دولت خاتمی سر برمی‌آورد. اگرچه دولت اصلاحات در ظاهر گامی به جلو نسبت به دولت سازندگی است، اما درواقع این‌گونه نیست. خاتمی، ویراستار دولت هاشمی است. او با برداشت درستی كه از دولت لیبرالی داشت، تلاش ‌كرد در صورت‌بندی غریزی دولت سازندگی از نظریه نورث تجدیدنظر كند. او توان مقابله با رانت‌های به‌وجودآمده در دولت هاشمی را نداشت، ازاین‌رو سعی كرد با بی‌اعتنایی از كنار آنان بگذرد و فقط بیش از آن چیزی كه دولت هاشمی طراحی كرده بود قدمی به پیش نگذارد. او تمام تلاشش را برای تأسیس نهادهای مدنی و شكل‌گیری احزاب و توسعه سیاسی کرد و رؤیای نافرجامش دولت پاسخ‌گو بود؛ رؤیایی كه خاتمی را به این آگاهی رساند كه پاسخ‌گویی صرفا در اختیار دولت نیست و دولت مقتدر یكی از الزامات دولت پاسخ‌گو است. خاتمی نیز ناخواسته در دام‌چاله تئوری دولت سازندگی افتاد و تلاش كرد با الگوبرداری از جوامع باز، راه دموكراسی را هموار كند. راهبردی كه هاشمی در سویه‌های اقتصادی آن شكست خورده بود و خاتمی سر آن داشت تا در توسعه سیاسی آن را بیازماید؛ غافل از اینكه این الگوبرداری به تعبیر نورث كارایی چندانی ندارد و بهتر آن است كه به جای الگوبرداری از جوامع باز، حركت از جامعه شكننده به جامعه بالغ صورت گیرد. معیار تمایز این دو جامعه شكننده و بالغ، حفظ امنیت و پرهیز از آشوب و خشونت است. به تعبیر نورث، جامعه شكننده جامعه‌ای است كه در آن نظم و امنیت شكننده است و برعكس در جوامع بالغ احتمال برهم‌خوردن نظم بسیار كم است؛ اما دولت اصلاحات با آن كارنامه درخشان و با آن پشتوانه مردمی، نتوانست جامعه بالغ را طراحی كند. جامعه‌ای كه امنیت آن به‌راحتی توسط جناح و گروه‌های مخالف دچار آسیب و تلاطم نشود. از همین جامعه نابالغ بود كه دولت احمدی‌نژاد با حمله به دولت‌های پیشین سر كار آمد. دولت هاشمی با آموزه‌های نورث راه به جایی نبرد و دولت خاتمی هم نتوانست ایده‌های خود را در شرایطی كه همه‌چیز مهیا بود، راهبردی كند. احمدی‌نژاد با شعار علیه دولت هاشمی، مردم را فریب داد. كاش او پا جای پای دولت هاشمی می‌گذاشت. احمدی‌نژاد نه‌تنها این كار را نكرد، بلكه در مقابله با رانت‌های مولد، دست به رانت‌های نامولد زد. همان رانت‌هایی كه نورث از آن به‌عنوان رانت‌های خانمان‌برانداز یاد می‌كند. اینك با همین نگاه اجمالی به دولت‌های پیشین، به‌ دلیل استیصال دولت روحانی پی خواهیم برد. استیصالی كه فقط با نظریه جوئل میگدال قابل تحلیل است؛ دولتی ضعیف در برابر جامعه‌ای قوی؛ جامعه‌ای شبكه‌ای، ناهمگون و پراكنده و چندپاره و دشوار به‌لحاظ كنترل اجتماعی. دولت، نخستین مفهوم از مفاهیم چهارگانه میگدال است: «دولت قوی دولتی است كه می‌تواند گروه‌های پراكنده را منسجم كند و توانایی اعمال خشونت مشروع را دارد. دولتی كه نتواند اعمال خشونت را شروع كند، در تضاد منافع طبقاتی ناگزیر به استراتژی بقا تن خواهد داد». دولت روحانی به‌دلیل شرایط جهانی حتی توان پیگیری استراتژی بقا را هم ندارد. هرگونه گزینش میان گروه‌های پراكنده و متفرق جامعه خدشه كلی به پیكره جامعه و وحدت طبیعی آن وارد می‌كند. ازاین‌رو دولت تدبیر و امید، استراتژی انفعال را دنبال می‌كند كه موجب بی‌عملی در تصمیمات استراتژیك خواهد شد. میگدال چنین جامعه‌ای را این‌گونه توصیف می‌كند: «دولت ضعیف، دولتی است كه در برابر ساختار شبكه‌ای جامعه توان بسیج و سازماندهی را ندارد و ناگزیر، از اجرائی و عملیاتی‌كردن برنامه‌های خود عقب‌نشینی می‌كند». درحال‌حاضر این مشكل به‌راحتی در دولت روحانی قابل ردیابی است. این دولت حتی در تصمیماتی كه به نفع ملت است، از جمله تعیین واقعی نرخ عامل‌های سوخت، حذف یارانه‌های افراد پردرآمد و ساماندهی صندوق‌های بازنشستگی. دولت‌ روحانی وارث وضعیتی است كه از سیاست دولت‌های پیشین به یادگار مانده است و اگر اینك بروز و ظهور بیشتری یافته، به‌دلیل قدرتمندشدن جامعه است. بدیهی است در اینجا قدرتمندشدن به معنای مصطلح (مثبت) آن نیست. در واقع می‌توان گفت پوسته جامعه سخت و غیرقابل نفوذ شده است. در این شرایط اتفاق ناخوشایندی رخ خواهد داد كه نه به نفع دولت و ملت است و نه به نفع پروژه دموكراسی‌خواهی. در این وضعیت دولت‌ها برای اجرای تصمیمات خود به نهادهای سخت و كارآمدی همچون احزاب، نظامیان و دستگاه‌های امنیتی پناه خواهند برد؛ یعنی اعمال ناخواسته تكنولوژی‌های انضباطی و امنیتی. اینها تحلیل شرایط كنونی است. اما پرسش مهم اینجاست؛ دولتی كه زاده این شرایط است چگونه دولتی خواهد بود.

احمد میدری: چندگانگی حقوقی، چندگانگی اداری و ریشه های آن

موضوع اصلی این نشست عللی است که به تضعیف حاکمیت می انجامد و راهبرد توانمندسازی حاکمیت است. من پاسخ به این سوال را با استفاده از نظریات دو اندیشمند که در این زمینه شناخته شده اند می دهند. از اندیشه‌های نورث و میگدال می‌توان در مورد عوامل و شرایطی که به تضعیف حاکمیت می‌انجامد و همچنین راهکارهای توانمندسازی حاکمیت استفاده نمود. این دو اندیشمند از دو زاویه مختلف به این موضوع پرداخته‌اند که هر یک می‌تواند بخشی از واقعیت را روشن سازد. نقطه‌ی مشترک نظریه‌ی نورث و میگدال این است که چندگانگی در حکومت موجب تعضیف حکومت می‌شود، اما زاویه‌ی دید و مفهوم چندگانگی  حکومت در نظریه‌ی میگدال با نورث متفاوت است.

از نظر نورث چندپارگی حکومت به نزاع نخبگان یا فرادستان بر می‌گردد. فرادست از نظر او گروه یا سازمانی است که قدرت تامین امنیت یا بر هم زدن امنیت را دارد. امنیت مهمترین نیاز بشر است و کسی که این قدرت را دارد بزرگترین امتیاز را در اختیار خواهد داشت. نزاع نخبگان و فرادستان عاملی است که در توزیع امکانات اقتصادی، مناصب اداری، قوانین و مقررات خود را منعکس می‌کند. یعنی نزاع نخبگان سبب می‌شود صاحبان قدرت تمام آنچه می‌تواند به تثبیت قدرت خودشان منجر شود به کار گیرند و به جای اینکه به دنبال ایجاد ثروت برای خود و جامعه باشند، از این ابزارهای قدرت (منابع اقتصادی، پست‌های اداری، قوانین و مقررات) استفاده کنند تا رقیب را از صحنه قدرت حذف کنند. به این ترتیب جامعه دچار نوعی تشتت قاعده‌گذاری می‌شود و این تشتت رفتار بخش خصوصی و مردم و کنشگران سیاسی را در هم می‌ریزد.

جوئل میگدال به مسئله از زاویه‌ی دیگری نگاه می‌کند و علت و پاسخ مسئله را در ویژگی‌های نظام اجتماعی و منازعات سازمان‌های درون حکومت جستجو می‌کند. نقطه شروع میگدال نقد نظریه دولت وبر است. از نظر او نظریه وبر که بر اندیشه‌های سیاسی در قرن بیستم حاکم بوده است باید جرح و تعدیل شود. دولت از نظر وبر «یک اجتماع انسانی است که (به گونه‌ای موفقیت آمیز) ادعای انحصار استفاده مشروع از زور فیزیکی دورن یک سرزمین مفروض را دارد» (ص ۲۵) . وبر دولت را یک موجود یکپارچه می‌بیند که می‌تواند بر جامعه قواعد وضع کند و در صورت عدم پیروی هر فرد یا سازمانی به صورت مشروع از زور استفاده کند. برخلاف این تصور ذهنی از دولت از نظر میگدال حکومت نه هویتی یکپارچه و واحد است و نه تنها منشا وضع قواعد و نه می‌تواند همیشه و بسادگی از زور برای مهار متخلفین استفاده کند. بلکه حکومت یک موجود چند پاره است که بخش هایی از آن می‌تواند با بخش دیگر متعارض باشد. همانطور که در نظریه‌های رشته مدیریت تعارضات درونی سازمان‌ها امری بدیهی است و تعارض و تضاد در سازمان‌های غیررسمی جریان دارد.

در اندیشه‌ی میگدال ذات چندپاره‌ی حکومت و جامعه باعث می‌شود یا از درون حکومت، با بخش‌هایی از جامعه پیوند ایجاد شود یا از این طرف، جامعه‌ی چندپاره از چندگانگی حکومت استفاده می‌کند و اتحادی ایجاد می‌کند که این اتحاد موجب تضعیف حکومت می‌شود. میگدال می‌خواهد بگوید چندگانگی در حکومت ناشی از چندپارگی در جامعه است و در همین راستا نمونه‌هایی ذکر می‌کند که در جوامع در حال توسعه، قاعده‌گذاری از  ازدواج گرفته تا سیاست های خارجی کشوری مانند بریتانیا نیز توسط نیروهای اجتماعی تعیین شده و این موجب چندگانگی قاعده‌گذاری می‌شود. از نظر او باید تصور حکومت بمعنای یک نظام سلسله مراتبی منسجم را کنار گذاشت. او تصریح می‌کند که «من در توصیف دولت به مثابه میدان قدرت می‌خواهم بر آنچه بوردیو «فضای چند بعدی موقعیت ها» می‌نامد تاکید می‌کنم… به طور خلاصه دولت یک موجودیت متعارض است که علیه خودش عمل می‌کند.» (ص ۳۷) . تعارض درونی حکومت امکان بازی را برای نیروهای اجتماعی فراهم می‌کند. بازیگران مختلفی در عرصه اجتماعی برای دست یابی به قدرت و سلطه بر دیگران تلاش می‌کنند و از آنجا که حکومت یکی از منابع اصلی تسلط است به یارگیری در دولت می‌پردازند. هر قدر نیروهای اجتماعی بتوانند حکومت را چند پاره‌تر سازند در پیشبرد منافع خود موفق ترند و حکومت را ضعیف‌تر ساخته و منافع بیشتری بدست می‌آورند.

میگدال همچنین از مفهوم جامعه‌ی شبکه‌ای برای توضیح نظریه‌ی خود استفاده می‌کند. به گفته‌ی وی، «استعاره شبکه این امکان را ایجاد می‌کند که به جامعه از منظر وجود کانون‌های چندگانه قاعده‌سازی و منازعه پنهان و اشکار میان مراکز گوناگونی که در صدد اعمال سلطه هستند نگاه کنیم… . باید بین دو نوع سلطه‌ی یکپارچه و متفرق تمایز قائل شویم» (‌ص ۵۶)

نکته‌ی مهمی که میگدال بر آن انگشت تاکید می‌نهد و در فضای سیاسی ایران توجه به آن اهمیت دارد، این است که نباید تصویر بیش از اندازه مقتدرانه‌ای از حکومت به دست داد. به گفته‌ی میگدال، «مشکل اصلی در زیادی بیش از حد اقتدار نیست بلکه در ضعف بیش از حد اقتدار است» (۸۷)

با یک مثال می‌توان درک بهتری از چندگانگی حکومت و جامعه بدست آورد. یکی از حوزه هایی که چندگانگی به شدت به اقتدار یک کشور آسیب می‌زند چندگانگی نظام بودجه‌ای است. براساس قانون اساسی مشروطه و قانون اساسی جمهوری اسلامی تمام منابع مالی حکومت باید در یک خزانه واحد نگهداری شود و از این خزانه کلیه پرداختی‌ها صورت گیرد. این اصل در طول یک صد سال اخیر هیچگاه به صورت کامل اجرا نشد. خزانه‌های مختلف در کشور وجود داشته و دارد. موضوع ردیف‌های بودجه‌ای که به مجلس و دولت پاسخگو نیستند در فضای عمومی بارها بحث شده است این یکی از مصادیق چندگانگی مالی و بودجه‌ای است. این چندگانگی ر ا می‌توان چندگانگی حقوقی نامید که در ایران خیلی خوب شناخته شده است. از این چندگانگی که بگذریم در درون قوه مجریه مصادیق متعددی از چندگانگی مشاهده می‌شود. بسیاری از منابع عمومی مانند صادرات نفت کوره و بسیاری از عوارض و درآمدهای اختصاصی به خزانه کشور واریز نمی‌شود. براساس استانداردهای بین المللی حتی منابع تامین اجتماعی و شهرداری نیز باید به خزانه داری واریز شود. اثر این چندگانگی بر تضعیف حکومت کمتر از چندگانگی حقوقی نیست. این چندگانگی همان چندگانگی اداری است. در درون سیستم اداری رویه‌ها و قواعد مالی و غیره شکل گرفته است که کار را بر حکومت و مردم سخت کرده است. بنابراین حداقل دو نوع چندگانگی وجود دارد: چندگانگی حقوقی و چندگانگی اداری. این دو رابطه علت و معلولی ندارند و هر یک به طور جداگانه می‌توانند وجود داشته باشند.

علت این دونوع چندگانگی را در دو سطح می‌توان تحلیل کرد: در نظریه نورث این چندگانگی محصول نزاع فرادستان و در نظریه میگدال محصول چندپارگی نظام اجتماعی است. فرادستان برای کسب قدرت تلاش می‌کنند منابع بودجه‌ای را در اختیار بگیرند و از این منبع برای تثبیت قدرت خود استفاده کنند. در نظریه میگدال هر نیروی اجتماعی در سطح جامعه بر حکومت فشار می‌آورد تا از منابع عمومی برای سلطه بیشتر بر رقیبان خود استفاده کند.

این دو نظریه را می‌توان به صورت دو نظریه مکمل قرائت نمود. در برخی از موارد نزاع نخبگان و در برخی از موارد چندگانگی در نظام اجتماعی موجب چندگانگی در حکومت شده است.

نکته مهم گذر از چندگانگی حقوقی است نباید تصور کرد که مسئله اصلی چندگانگی حقوقی است. حقوق و قواعد رسمی بازتاب نیروهای اجتماعی و سیاسی است و هرچند بسیار مهم است اما در جای خود یک معلول است. باید سطح تحلیل را تعمیق بخشید و اولا علاوه بر چندگانگی حقوقی به چندگانگی در درون نظام اداری دقت کرد. پژوهشگران ما چندگانگی را به دو گانگی در نظام حقوقی محبوس کرده‌اند که به نظر من پایان یافته است و چندگانگی اداری در درون قوه مجریه آسیب‌های جدی زده است و ثانیا باید به طور توام علت چندگانگی را در کنش نخبگان با یکدیگر و نظام  اجتماعی درک و تحلیل نمود.

عبدالعلی رضایی: بدون دولت قوی بحث آزادی و حقوق مدنی بحث بیهوده‌ای است

سوال محوری این جلسه که دکتر میدری می‌پرسند این است که چرا دولت ضعیف است و توانایی اجرای سیاست‌های خودش را ندارد، قوانین خود را نمی‌تواند اجرا کند. کارکردهایی مانند حاکمیت قانون در روابط اقتصادی و مالیات‌ستانی و غیره را نمی‌تواند انجام دهد. من هر چه در این سال‌ها در مورد این موضوع مطالعه و فکر کرده‌ام این ایده برایم تقویت شده است که پروژه تحول اجتماعی و سیاسی ناتمام ما هنوز همان مشروطه است. بین دولت رضاشاه و دولت قاجار تفاوت های اساسی وجود دارد. دولت قاجار دولتی اجتماع پایه است. یعنی نیروی نظامی آن به میزان زیادی بر پایه نیروی نظامی عشایری ساخته شده است. دستگاه مالیات ستانی آن به میزان زیادی ادامه دستگاه تاریخی مستوفی‌ها است. مراکز تولید علم و ایدئولوژی آن همان حوزه‌های علمیه و مدارس سنتی است. دستگاه بوروکراتیک آن نیز دستگاه حکام محلی است. دولت رضاشاه برآمده از بحرانی است که در پنج مجلس اول خودش را نشان داد.

مشروطه‌خواهان می گفتند مسئله اصلی ایران حکومت استبدادی است که در واقع یک قدرت خودکامه است و باید آن را مهار کرد. برای مهار آن نیز باید عدالت‌خانه یا مجلس تاسیس کرد. شما ببینید هنگام تشکیل مجلس نخست چه اتفاقی می‌افتد. به طور غریزی گفته‌اند نمایندگان طبقات شش‌گانه اجتماعی مجلس را می سازند: یعنی شاهزادگان، اعیان و اشراف، علما و طلاب دینی، تجار، اصناف، ملاکین و فلاحین. این اقشار نمایندگان خودشان را انتخاب کنند و این نمایندگان، مجلس اول را تشکیل می‌دهند. این اتفاق همه جا رخ نداد، اما در برخی شهرهای بزرگ نمایندگان این گروه های بزرگ اجتماعی انتخاب شدند. شاید به قول آدمیت این یگانه شکل ممکن و عقلانی تشکیل مجلس بود نه شکل مطلوب آن. اما در واقع مجلس اول این است. یعنی پروژه مشروطه پروژه نماینده دارکردن گروه های بزرگ اجتماعی است در عرصه سیاسی. منظور از طبقات شش‌گانه طبقه به معنای مارکسی نیست. بلکه منظور لایه‌های بزرگ اجتماعی در اواخر دوران قاجار است. این پروژه به علل متفاوت از جمله جنگ جهانی جهانی اول، دخالت دو قدرت بزرگ جهانی به خصوص روسیه در تخریب دستاوردهای مشروطه و مانع تراشی در برابر قدرتمند شدن جامعه ایران و انواع عقب ماندگی بروکراتیک دچار بحران اساسی شد.

در نتیجه این شکست دو تفکر اساسی در ایران شکل گرفت که دکتر محمد علی اکبری به شایستگی آن را شرح داده است. یک مورد آن همان چیزی است که در نشریه کاوه، و در اندیشه کاظم زاده ایرانشهر و تقی‌زاده می‌بینیم. یکی هم جریان چپ حزب کمونیست ایران است. هنگامی که آثار این دو تفکر را می‌خوانیم، در تشخیص مسئله شباهت زیادی با یکدیگر دارند. بعد از چهار مجلس اول و به خصوص پس از بحران‌های مجلس دوم، آن‌ها می‌گویند ساخت قدرت در ایران یک ساخت قدیمی است که در راس آن دربار، روحانیون و زمین‌داران هستند. دموکراسی پارلمانی در غیاب اصلاحات اساسی باعث بازتولید ساخت قدرت می‌شود و نتیجه همان مجلس سوم می‌شود. یعنی همان طبقات حاکم بر مجلس مسلط می‌شوند، دربار هم بر جای خود می‌ماند، حکام محلی نیز بر جای خود باقی می‌ماند. بنابراین در تفکر جناح راست ایران یعنی تقی زاده و کسانی که رضاشاه را به قدرت رساندند راه خروج جامعه ایران از بن بست ساختاری، یک استبداد منور است که فکر توسعه داشته باشد و از موضع قدرت این موانع را (زمینداران و…) کنار بگذارد و تاسیسات زیربنایی اقتصادی و غیره را بسازد؛ دستگاه دادگستری جدید درست کند؛ دستگاه تولید علم یعنی دانشگاه و مدارس جدید درست کند.

چیزی که از جنگ‌های ایران و روس به مسئله مسئله‌های ما تبدیل شده ، این است که ما به واسطه عقب‌ماندگی تکنولوژیک در رویارویی با قدرت‌های بزرگ شکست خوردیم، حال چطور باید از این وضعیت خارج شویم؟ نویسنده‌ای در تئوری‌های توسعه است به نام بیورن هتنه می‌گوید: توسعه ایدءو لوژی دیرآمدگان در مسابقه صنعتی شدن است. یعنی توسعه دیگر صرفا یک مساله اقتصادی نیست بلکه امنیت دولت به آن وابسته است. و به این معنی از آن زمان به بعد تصور شده است که مسئله ما نیز همین عقب ماندگی است.

 اما دیدگاه چپ که در دیدگاه آوتیس سلطان‌زاده منعکس شده، این است که در دموکراسی بورژوایی همین ساختار قدرت بازتولید می‌شود و ما از وضعیت عقب ماندگی اساسی خود خارج نمی‌شویم. مشکل دیگر این است که بخش قابل ملاحظهی بورژوازی ایران آنچه را که انباشت می‌کند در صنعت سرمایه‌گذاری نمی‌کند بنابراین انباشت صنعتی بزرگ اتفاق نمی‌افتد و بورژوازی صنعتی پدید نمی‌آید. سرمایه‌داران ایرانی علاقه زیادی به مستغلات و زمین و تجارت دارند، بنابراین منافع آن‌ها با زمینداران و تجار و واردکنندگان کالا و دستگاه بوروکراتیک دولت مشترک می‌شود. بنابراین این‌ها نیز نقشی را که شهرها و بورژوازی در اروپا ایفا کردند نمی توانند ایفا کنند. بنابراین ما با دموکراسی بورژوایی و پارلمانی از این بن‌بست خارج نمی‌شویم. در شناخت مسئله در دو طرف مشترکات زیادی وجود دارد. اما راه حل این جناح ایجاد شوراهای زحمتکشان، تشکیل حزب پیشتاز طبقه کارگر و تصرف ماشین دولت از راه انقلاب است. بنابراین این دو تفکر در تجویز متفاوتند اما در تشخیص شبیه به یکدیگر هستند.

 این مسئله نشان می‌دهد دستگاه دولت رضاشاه بر خلاف دولت سنتی مشروعیت خود را باید از توسعه می‌گرفت. دولت سنتی باید امینت را تامین کند و شهرها را اداره کند. در واقع در گفتمان دوره قاجار بحث توسعه وجود ندارد. وقتی مشروعیت دولت به بحث توسعه پیوند می‌خورد – مانند دوره رضاشاه تا امروز به استثنای دوره ده ساله انقلاب تا اواخر جنگ- دیگر هنگامی که توسعه و رشد اقتصادی به دست نمی‌آید مشروعیت دولت نقصان می یابد. بنابراین مسئله دولت آن است که چگونه با بحران دولت- دولت به معنای عام و دولت به معنای تاریخی آن از مشروطه تا کنون- و مسئله مشروعیت مواجه شود. پهلوی اول و پهلوی دوم سعی می‌کردند، تمام مشروعیت خود را از توسعه بگیرند. بعد از پایان جنگ ما به همین دیسکورس برگشتیم. یعنی سازندگی و نوسازی در واقع گفتمان توسعه بود. دهه اول انقلاب گفتمان آرمانی بود و با جنگ، شهادت، ایثار و ارزش‌های جدیدی که خلق شدند پیوند خورده بود. این ارزش‌ها واقعی بودند و در کوچه و محله و روستا با آن سروکار داشتیم. اما از آن به بعد همواره مشروعیت دولت‌ها با بحث توسعه پیوند خورده است. بنابراین مسئله ما این است که ببینیم چگونه کارکرد اصلی دولت که همان حفظ بقا و امنیت است با مشروعیت و توسعه پیوند می‌خورد. این سه ضلع (توسعه، امنیت و مشروعیت) یک چارچوبی است که می‌تواند به ما کمکی برای فهم مساله ایران بدهد.

چنان که آقای دکتر گفتند جامعه ما بعد از مشروطه تا حدودی و در دوره های مختلف به درجاتی توده‌وار بوده است. اما این یک کلمه نمی‌تواند تنوع ۸۰-۹۰ ساله ما را توضیح دهد. من اشاره کردم پروژه مشروطه پروژه نماینده‌دار کردن نیروهای اجتماعی بود و قرار بود این نیروهای اجتماعی بزرگ در عرصه سیاسیی نماینده داشته باشند و فرض بر این بود که این ساختار تا حدودی قدرت خودکامه را مهار می کند و در برابر قدرت دولت در جامعه قدرت می‌سازد.

بنابراین ما باید در دوره‌های تاریخی بر این موضوع متمرکز شویم که چگونه دولت‌ها با تشکل‌یافتگی نیروهای اجتماعی مواجه می‌شوند. جامعه قوی و دولت قوی اصلا ضد یکدیگر نیستند. دورکهایم در درسهای اخلاق حرفه‌ای و اصول اخلاق مدنی و در نقد متفکران اجتماعی لیبرال و طرفدار دولت حداقلی مثل هربرت اسپنسر به همین مساله می پردازد. از نظر او دولت قوی است که می تواند حقوق و آزادی‌های مدنی را تضمین کند. بدون دولت قوی بحث آزادی و حقوق مدنی بحث بیهوده‌ای است.

در ایران پس از مشروطه به واسطه اینکه در همسایگی ما انقلاب بلشویکی رخ داده است، هرج و مرج و گردنکشی حکام محلی پدید آمده و پروژه مشروطه شکست خورده و اعمال حاکمیت دولت مختل شده است، مسئله امنیت تبدیل به محدود کردن نیروهای اجتماعی شده است. هر مدلی از تشکل در نیروهای اجتماعی، در شکل اتحادیه ای و سندیکایی و غیره به نوعی گرایش به کمونیسم محسوب شده است. نیروهای سیاسی هم در موارد زیادی از این تشکل‌ها استفاده ابزاری کرده‌اند. یعنی گفته‌اند فلان اتحادیه را درست می‌کنیم تا به اهداف سیاسی مورد نظرمان برسیم. مجموعه این‌ها مسئله امنیت را به شبکه‌های حامی- مشتری گره زده است. این شبکه‌ها در خاورمیانه سابقه ای دیرین دارند. شبکه‌های حامی- مشتری شبکه هایی هستند که یک پایشان در دولت و محل‌های تمرکز منابع است و پای دیگرشان در جامعه. انتقال منابع در آن‌ها از بالا به پایین و در ازای دریافت حمایت سیاسی است. بنابراین مسئله امنیت به جای آنکه از طریق کارکردهای کلاسیک دولت مانند مالیات‌ستانی و واگذاری حقوق شهروندی در ازای وفاداری سیاسی و پایبندیی به قانون تحقق پیدا کند به شبکه‌های حامی- مشتری و پاتروناژ ربط پیدا کرده است. بنابراین ثبات سیاسی دارای نوسان و در گرو راضی نگه داشتن و مدیریت این شبکه های حامی- مشتری است. ما همیشه دوره‌های بزرگ بسیج اجتماعی داریم و یک دوره‌های جامعه توده‌ای و بی‌علاقگی سیاسی و دلزدگی. جامعه ما جامعه‌ای است که بین خواب و بیداری دوره های بسیج سیاسی و طوفان در سطح و دوره‌های برگشت به سکون در عمق سیر می کند. و بعد هم هنگامی که وقایع عجیب وغریبی اتفاق می‌افتد ما غافل‌گیر می‌شویم. از دوم خرداد، وقایع ۸۴ و ۸۸ و سال ۹۲ و ۹۶ هم غافلگیر شدیم. اکنون هم هر اتفاقی بیفتد هم حکومت و هم روشنفکران غافلگیر می‌شوند. چون ربط ارگانیک بین دولت و جامعه وجود ندارد. یعنی مطالبات به طور سیستماتیک و در نهاد های نمایندهی علاقه ها و منافع از پایین به بالا انتقال نمی‌یابد. بنابراین با نظرسنجی های موردی هم خیلی موارد را نمی‌شود فهمید، مگر آن که با مطالعه روندها در نظر سنجی ها در دوره ای طولانی بتوان چیزهایی را فهمید. در واقع مسئله ما این است که امنیت به حقوق شهروندی پیوند بخورد. اگر شما در نروژ در قهوه‌خانه‌ای بگویید من می‌خواهم رژیم را سرنگون کنم، همه طوری به شما نگاه می‌کنند که گویی از کره مریخ آمده‌اید. اصلا سرنگونی رژیم در ذهن جمعی وجود ندارد. در ذهن جمعی تصوری از چنین واقعه‌ای وجود ندارد. اما در جوامعی که حکمرانی با شبکه های حامی- مشتری تداخل گسترده دارد سیاست در خیابان و عرصه توده ای به سرعت یاد اسقاط نظام می افتد. چرا؟ تامین امنیت و ثبات کارکرد اصلی دولت است به این معنا که دولت یک قلمرو و انحصار قوه قهریه در آن قلمرو دارد، دستگاه های بوروکراسی و حل منازعه دارد، سرباز می‌گیرد و مالیات‌ستانی می‌کند. در ازای آن امتیازاتی هم تحت عنوان حقوق شهروندی به جامعه می‌دهد و این دو ربط ارگانیک به یکدیگر دارند. آن چه ما از مفهوم social security تحت عنوان تامین اجتماعی ترجمه کرده ایم معنای مهمی در این مفهوم و تاریخ شکل گیری دولت در دوره مدرن را مغفول گذاشته است. به اصطلاح چیزی در ترجمه گم شده است. یعنی امنیت یک بعد اجتماعی دارد که با حقوق شهروندی و امتیازات شهروندان یا اتباع دولت پیوند دارد. آن جا که آموزش، بهداشت، کار و سرپناه حق محسوب می شوند نه کالاهایی که باید در بازار خرید، مشروعیت دولت و توانایی اعمال قدرت و اجرای سیاست ها و امنیت پیوند پایدار پیدا می کنند. (نقطه مقابلش این است که اگر تمکن خرید ندارید به خیل محرومان و سرخوردگان می پیوندید وبه امان خدا رها شده اید. بروید یک جوری به حامیان صاحب قدرت وصل شوید و پارتی و روابط پیدا کنید تا مشکلات تان را حل کنید.)

نظریه میگدال نیز یک نوع نگاه به جامعه و دولت است که بخشی از معضل ما را توضیح می دهد. اما نیاز ما مطالعه‌ای تاریخی‌تر و انضمامی‌تر است. ما باید مجموعه‌ای از مفاهیم نظری را اتخاذ کنیم و سعی کنیم با کاربرد آن و مطالعه تاریخی نهادها (حداقل از دوره جنگ های ایران و روس تا امروز) به چارچوب‌هایی برسیم که ببینیم اگر دولت قوی بخواهد وجود داشته باشد کجاهای روابط بین آن سه مساله اساسی (توسعه، امنیت و مشروعیت) باید تغییر کند.

گزارش این نشست در روزنامه شرق (سه‌شنبه ۳۰ مهر ۱۳۹۸) منتشر شده است (مشاهده)

مطالب مرتبط:

«دولت محدود» برای غلبه بر کووید-۱۹ چه کاری می‌تواند انجام دهد؟ کمبودها و کاستی‌های سیاستگذاری راه‌‌حل منازعات سیاسی نسبت دموکراسی و حاکمیت توانمند همایش «شفافیت: حاکمیت پاسخگو، جامعه مطالبه‌گر» (پنل اول) سومین نشست توانمندسازی حاکمیت و جامعه: شفافیت و مبارزه با فساد