اشتغال بیرونی چیست؟ در یک تعریف اجمالی می‌توان گفت اشتغال بیرونی به فعالیت کارکنان دولتی در بخش خصوصی مرتبط با فعالیت سازمان دولتی متبوع وی است. هرچند تعبیر اشتغال بیرونی یا همزمان در ادبیات موجود فارسی جاافتاده‌تر است، اما در ادبیات جهانی اصطلاحاتی مانند کسب‌وکار در حیاط پشتی، اشتغال اضافی، اشتغال جانبی یا ثانوی نیز نام‌برده شده است. (آیا اشتغال بیرونی تعارض منافع است؟) اما بسترهای رخ دادن و تشدید اشتغال بیرونی چیست؟ با گسترش خصوصی‌سازی و برون‌سپاری خدمات و انتقال وظایف پیشین دولت‌ها به بخش خصوصی، موقعیت اشتغال بیرونی تشدید شده است. در ایران نیز با غلبه رویکرد خصوصی‌سازی در دهه ۱۳۷۰ و عدم وجود مقررات منع فعالیت کارکنان دولتی در حوزه خصوصی مرتبط با سازمان متبوعشان، در بسیاری از این موارد کارکنان همان سازمان که تجربه و تخصص داشته‌اند، برای فعالیت در حوزه مرتبط با خود پیش‌قدم شده‌اند؛ در برخی موارد هم به‌صورت قانونی به کارکنان همان سازمان اولویت داده‌شده و به عبارتی اشتغال بیرونی کارکنان دولت تسهیل و تشویق شده است. در ادامه ماهیت موقعیت‌های اشتغال بیرونی در ایران روشن‌تر موردبحث قرار خواهند گرفت.
در ساختار اداری ایران اشکال اشتغال بیرونی چیست؟
همان‌طور که توضیح داده شد در بسیاری از موارد، اشتغال بیرونی می‌تواند زمینه‌ساز ایجاد سایر موقعیت‌های تعارض منافع مانند قاعده گذاری برای خود یا نظارت بر خود شود. نمونه بارز این موقعیت در ایران، تأسیس و اداره مدارس دولتی توسط اعضای شورای سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت مرکزی وزارت آموزش‌وپرورش است. در «قانون تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی» اختیار «تهیه و تدوین الگوی تعیین شهریه مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی» به شورای سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت مرکزی (استانی، منطقه‌ای) واگذارشده است. اما برخی از اعضای این شورا که مدیران و کارکنان وزارت آموزش‌وپرورش هستند، خود مؤسس یا عضو هیئت‌مدیره یا سهامدار مدارس غیردولتی هستند. بنابراین درواقع برخی از اعضای این شورا برای مدارس غیردولتی خود شهریه تعیین می‌کنند که این موقعیت اشتغال بیرونی به‌نوعی زمینه‌سازی تعیین مقررات برای کسب‌وکار خصوصی آن‌ها نیز می‌شود. از سوی دیگر در قانون مذکور اختیار «نظارت بر عملکرد آموزشی و پرورشی مدارس و مراکز غیردولتی» نیز به همین شورا واگذارشده است. بنابراین برخی از اعضای این شورا که خود همزمان مؤسس یا عضو هیئت‌مدیره یا سهامدار مدارس غیردولتی هستند، به‌نوعی در حال نظارت بر خود نیز هستند.
اشتغال بیرونی می‌تواند زمینه‌ساز ایجاد سایر موقعیت‌های تعارض منافع مانند قاعده گذاری برای خود یا نظارت بر خود شود. نمونه بارز این موقعیت در ایران، تأسیس و اداره مدارس دولتی توسط اعضای شورای سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و نظارت مرکزی وزارت آموزش‌وپرورش است.
در برخی موارد اشتغال بیرونی، موجب کم‌کاری کارکنان در بخش دولتی و پایین آمدن کیفیت خدمات در بخش دولتی خواهد شد که به‌طور مشخص منافع قشر پایین جامعه را تحت تأثیر قرار خواهد داد. به‌طور مثال پزشکی را تصور کنید که بیماران را در مطب خصوصی خود و برخی روزها در بیمارستان تأمین اجتماعی ویزیت می‌کند. در چنین موقعیتی این پزشک ترغیب می‌شود که ویزیت در بیمارستان تأمین اجتماعی را باکیفیت کمتری انجام دهد و بیماران را به مطب خود هدایت کند. همه ما احتمالاً بارها با اصطلاح «این نسخه مطبی است و نه بیمارستانی» از سوی پزشکان مواجه شده‌ایم. این جمله نشان‌دهنده تأثیر تعارض منافع اشتغال بیرونی بر کاهش کیفیت ارائه خدمات پزشکان در بخش عمومی است.
یکی از موارد شایع اشتغال بیرونی در ایران اشتغال کارکنان دولت به‌عنوان مشاور در شرکت‌های خصوصی است که در این مورد احتمال دارد فرد با توجه به آگاهی از اطلاعات درونی و تصمیمات آتی سازمان متبوع خود مشاوره‌هایی را به آن شرکت خصوصی ارائه دهد که منجر به تصمیمات سودآور برای آن شرکت شود و درنهایت نسبت به رقبای خود پیشی گیرند. به‌عنوان‌مثال سمت‌های بالا در وزیر نیرو به‌عنوان مشاور در شرکت‌های خصوصی پیمانکاری همزمان به‌عنوان مهندس مشاور اشتغال دارند. این اشتغال حتی ممکن است به‌صورت افتخاری باشد اما امکان دارد باعث شود این شرکت خصوصی بتواند نسبت به سایر رقبا پروژه‌ها و طرح‌های بیشتری بگیرد. برای مطالعه بیشتر به این مطلب مراجعه کنید: «تعارض منافع اشتغال بیرونی در وزارت نیرو»
البته مورد دیگری از اشتغال بیرونی در قالب مشاوره در سازمان‌های دولتی ایران مشاهده می‌شود که به‌صورت اشتغال کارکنان دولت در شرکت خصوصی به‌عنوان مشاور نیست، بلکه به مراجعین سازمان‌های دولتی و خدمات گیرندگان آن‌ها خدمات مشاوره ارائه می‌دهند. به‌طور مثال هر مالک زمینی که بخواهد تغییری در درصد اشغال، کاربری و تراکم مجاز زمینش که در طرح تفصیلی مشخص‌شده است ایجاد کند؛ درخواست وی باید در صورت موافقت شهرداری در کمیسیون ماده پنج مطرح شود. در این کمیسیون باید توجیه تأثیر فنی، اقتصادی، شهرسازی، ترافیکی، محیط زیستی و دلایل مستدل درخواست مالک ضمیمه پرونده شود. برخی از کارشناسان کمیسیون ماده ۵ و کارمندان کمیسیون ماده ۵ که از تمام ضوابط و مقررات و نحوه تصمیم‌گیری در این کمیسیون اطلاع دارند و رابطه نزدیک‌تری نیز با اعضای این کمیسیون دارند، به‌اصطلاح وکالت مراجعه‌کنندگان این کمیسیون را به عهده می‌گیرند. این کارمندان درازای دریافت مبالغی از مراجعه‌کنندگان، برای صدور رأی مثبت کمیسیون ماده ۵ طرح توجیهی مناسب برای هر پرونده تهیه می‌کنند. (دنیای اقتصاد، ۱۴/۲/۱۳۹۲) چنین مشاوره‌ای شاید به‌زعم بسیاری از مسئولین رویه‌ای راهگشا برای مراجعین است، اما موجب غیر شفاف شدن رویه‌های اداری و زمینه‌ساز فساد اداری خواهد شد. برای مطالعه بیشتر این مطلب را مطالعه کنید: «چگونه اشتغال همزمان و درب‌های گردان در قالب مشاوره به ناکارآمدی منجر می‌شود؟»
نوع دیگر بروز اشتغال بیرونی، اشتغال کارکنان بخش غیردولتی به‌عنوان مشاور در بخش دولتی است. یکی از نمونه‌های آن را می‌توان در سازمان بهزیستی مشاهده کرد. فعالینان. جی. اوها در ارتباط مستمر با سازمان بهزیستی هستند، اما در مواردی برخی از مدیران عاملان. جی.اوها، همزمان در سمت مشاور رئیس این سازمان فعالیت می‌کنند. فردی که در این موقعیت قرار می‌گیرد نقش‌هایی با وظایف کاملاً متعارض را پذیرفته است. مهم‌ترین وظایف ان.جی.اوها پیگیری و مطالبه حقوق حداکثری جامعه هدف بهزیستی از سازمان و سایر ارگان‌های دولتی است. که برای انجام بهینه این نقش، استقلال حداکثری از سازمان‌های دولتی و نفوذ سیاسی از ویژگی‌های ذاتی تمامان. جی.اوها محسوب می‌شود. از سوی دیگر مشاوران مدیر در ارائه مشورت، منافع سازمان را در اولویت قرار می‌دهند که لزوماً هم‌سو با منافع عمومی یا جامعه هدف بهزیستی نیست. از سوی دیگران. جی.اوها سالیانه کمک‌های بلاعوض از سازمان بهزیستی دریافت می‌کنند که بسیار محتمل است با توجه به جایگاه مدیرعامل آن نهاد در سازمان بهزیستی افزایش یابد.
در ایران پرتکرارترین مصادیق اشتغال بیرونی چیست؟
نمونه دیگر از اشتغال بیرونی که در ایران بسیار پرتکرار است، اشتغال بیرونی نمایندگان مجلس در بخش خصوصی است که محملی برای دو موقعیت تعارض دیگر ایجاد می‌کند. نخست آنکه یکی از وظایف نمایندگان مجلس نظارت بر تمام دستگاه‌های دولتی است. هنگامی‌که یک نماینده در بخش خصوصی که توسط دستگاه‌های اجرایی نظارت می‌شود، فعالیت می‌کند، تحت نظارت دستگاهی قرار می‌گیرد که خود باید ناظر بر عملکرد آن باشد. بنابراین در این صورت یک نظارت دایره‌وار یا همان نظارت بر خود شکل می‌گیرد که نظارت هر دو دستگاه را دچار اختلال می‌کند. از سوی دیگر نمایندگان مجلس در جایگاه قانون‌گذاری هستند که قوانین مصوب آن‌ها تمام دستگاه‌ها و بخش خصوصی را متأثر خواهد کرد. هنگامی‌که یک نماینده در بخش خصوصی فعالیت دارد در موقعیتی قرار دارد که ممکن است در پیشنهاد یا تصویب قوانین، منافع شخصی خود و کسب‌وکار خصوصی‌اش را بر منافع عمومی ترجیح دهد.
فعالیت داوطلبانه به‌مثابه مصداق اشتغال بیرونی چیست؟ البته تأکید بر این نکته ضروری است که لزومی ندارد که کارکنان دولتی حتماً درازای شغل دوم خود دستمزد دریافت کنند، امروزه پذیرفتن مناصب افتخاری نیز نوعی اشتغال بیرونی برای مقامات عمومی محسوب می‌شود و زمینه‌ای برای تعارض منافع احتمالی است. به‌علاوه فعالیت‌هایی نظیر کار داوطلبانه در خیریه‌ها و یا عضویت در هیئت‌مدیره آن‌ها نیز می‌تواند فرد را در معرض موقعیت تعارض منافع قرار دهد. در راهنمایی که کمیسیون دولت استرالیا در امور خیریه‌ها و سازمان‌های غیرانتفاعی آن برای کمک به خیریه‌ها در مدیریت تعارض منافع منتشر کرده است، نیز فعالیت‌های مسئولان در خیریه‌ها به‌عنوان موقعیت‌های پرریسک تعارض منافع تلقی شده‌اند. در ایران چون سازمان‌های دولتی کمک‌هایی را به سازمان‌های خیریه انجام می‌دهند، اشتغال بیرونی کارکنان دولتی در خیریه‌ها می‌تواند امکانی را فراهم کند که وی کمک‌هایی که سازمانش برای سازمان‌های خیریه در نظر گرفته است را به نهاد خیریه خود سرازیر کند. البته در ایران سازمان بهزیستی برخی از خدمات خود را به سازمان‌های خیریه واگذار می‌کند که هزینه‌ای نیز در قبال ارائه آن خدمت به خیریه‌ها پرداخت می‌شود و درآمدزایی (هرچند اندک) برای سازمان‌های خیریه در بر خواهد داشت. بنابراین اشتغال بیرونی کارکنان این سازمان در خیریه‌ها می‌تواند به جذب منافع بیشتر برای خیریه وی منجر شود.
راهکارهای مدیریت اشتغال بیرونی چیست؟
همان‌طور که توضیح داده شد بسیاری از کشورها در راستای مدیریت تعارض منافع، مدیریت یا حذف موقعیت اشتغال بیرونی را به‌طورجدی موردتوجه قرار داده‌اند. به‌عنوان‌مثال در ایالات‌متحده امریکا هرچند کار داوطلبانه کارکنان فدرال برای سازمان‌های غیردولتی مجاز است، اما قبول هرگونه مبلغ حقوق اضافی یا تکمیلی که توسط یک منبع غیردولتی پرداخت شود، به دلیل پدید آوردن موقعیت تعارض منافع برای کارکنان بخش دولتی ممنوع است.
هنگامی‌که یک نماینده در بخش خصوصی که توسط دستگاه‌های اجرایی نظارت می‌شود، فعالیت می‌کند، تحت نظارت دستگاهی قرار می‌گیرد که خود باید ناظر بر عملکرد آن باشد. از سوی دیگر هنگامی‌که یک نماینده در بخش خصوصی فعالیت دارد در موقعیتی قرار دارد که ممکن است در پیشنهاد یا تصویب قوانین، منافع شخصی خود و کسب‌وکار خصوصی‌اش را بر منافع عمومی ترجیح دهد.
همچنین در لهستان در قانون مبارزه با فساد مصوب سال ۱۹۹۷ بسیاری از مقامات عمومی این کشور از هرگونه فعالیت تجاری منع شده‌اند. البته این قانون صرفاً شامل مقامات ارشد لهستان می‌شود و بسیاری از کارمندان رده پایین می‌توانند در مشاغلی که حوزه وظایف آن‌ها در بخش دولتی را تحت تأثیر قرار نمی‌دهد فعالیت کنند.
همچنین بسیاری از کشورهای OECD در حال مقررات گذاری برای محدود ساختن کارکنان بخش عمومی و مقامات ارشدشان از فعالیت در کسب‌وکارهای خصوصی هستند. بر اساس پیمایش OECD2010 در مورد پایبندی به اصول، ۴۲% از کشورهای OECD، رؤسای جمهور، نخست وزیران و وزیران یا اعضای کابینه را از شرکت در فعالیت‌های خارج از مسئولیت‌های شغلی‌شان منع می‌کنند و ۲۶% از کشورهای OECD تصمیم‌گیران ارشد را از شرکت در فعالیت‌های خارج از «وظایف غیرشغلی‌شان» منع می‌کنند. در ویتنام راهکارهای مدیریت اشتغال بیرونی چیست؟ به‌عنوان‌مثال ویتنام مقرراتی دارد که کارکنان بخش عمومی و اعضای خانواده روسای اداره و نائب رئیسان را از بهره‌مندی از مزایای کسب‌وکار خصوصی و فعالیت‌های خارج از مسئولیت‌های شغلی‌شان منع می‌کند. همچنین در این کشور کارکنان بخش عمومی به‌طور خاص از مشارکت در مدیریت و عملیات بنگاه‌های خصوصی، شرکت‌های با مسئولیت محدود، شرکت‌های سهامی، تعاونی‌ها، بیمارستان‌های خصوصی و مؤسسات پژوهشی خصوصی منع شده‌اند. علاوه بر این، کارکنان بخش عمومی ویتنام اجازه ندارند به‌عنوان مشاور سازمان‌ها، بنگاه‌های تجاری و افراد در حوزه‌های مربوط به امور محرمانه دولتی و وظایف شغلی‌شان یا مواردی که در حال حاضر به آن‌ها رسیدگی می‌شود، فعالیت کنند.
در ایران راهکارهای مدیریت اشتغال بیرونی چیست؟
در ایران نیز تاکنون سه دستگاه اجرایی به مدیریت موقعیت تعارض منافع اشتغال بیرونی اقدام کرده‌اند. در نظام‌نامه اخلاقی« اصول اخلاق حرفه‌ای و نظام‌نامه رفتار حرفه‌ای اخلاق در مهندسی ساختمان» مصوب سال ۱۳۹۴ مقررشده است که کارکنان ۱۲ دستگاه دولتی که مسئولیت بررسی یا تائید نقشه یا امور مربوط به کنترل ساختمان را به عهده‌دارند، نباید از پروانه اشتغال به کار خود استفاده کنند.
در بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض سازمان بهزیستی مصوب سال ۱۳۹۸ نیز تمام کارکنان مسئول سازمان بهزیستی الزام شدند که مدیریت و مالکیت مراکز خود را که از این سازمان مجوز گرفته‌اند، واگذار کنند یا از سمت خود کناره‌گیری کنند. همچنین در بخشنامه وزارت آموزش‌وپرورش در سال ۱۳۹۹ راه‌اندازی و اداره مدارس و مراکز آموزشی غیردولتی از سوی مدیران اجرایی این وزارتخانه را منع کرد. بنابراین می‌توان این‌طور نتیجه گرفت که در ایران نیز مانند سایر کشورها راهکار اصلی مدیریت اشتغال بیرونی منع کارکنان دولت از اشتغال بیرونی به‌طور همزمان است.
منابع:
- جمعی از پژوهشگران مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه (۱۴۰۰). درآمدی بر تعارض منافع در ایران موقعیت‌ها، پیامدها و راهکارها، تهران: جهاد دانشگاهی.
- گزارش کارشناسی «مدیریت تعارض منافع در بخش عمومی: قانون و اقدام در ویتنام»، بانک جهانی و سازمان‌های بازرسی اجرایی دولت ویتنام (اکتبر ۲۰۱۶)، مترجمان: محمدرضا نیک‌نژاد و بهنام ذوقی، مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه.
**این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۷۴ منتشرشده است.
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=20368
بدون دیدگاه