گذر اصلاحات از میان کوه‌های یخ

انجام اصلاحات نیازمند شناخت بافتارها و نهادها است. عناصر نهادی، نظیر هنجارها و سازوکارهای فرهنگی و شناختی، مانند بخش‌های نامحسوس کوه یخی است که بی‌توجهی به آن‌ها می‌تواند حتی بهترین اصلاحات را نیز به شکست بکشاند. اعمال اصلاحات در بافتارهای مختلف زمانی بغرنج می‌شود که متوجه شویم خود بافتارها مانند دریایی از کوه‌های یخ عمل می‌کنند. لذا می‌بایست با شناسایی دقیق بافتارها و نهادها، مسیر اصلاحات را از میان این کوه‌های یخ پیدا کنیم. نویسنده در تلاش است کاربست این مسیریابی را در بافتار سیاست‌های بودجه آمریکا توضیح دهد، زیرا بر این باور است که دلیل شکست اصلاحات گذشته در سیاست‌های بودجه‌ای آمریکا بی‌توجهی به این بافتارها و قواعد پنهان بازی آن‌ها است.

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

انجام اصلاحات در دریایی از کوه‌های یخ: واقعیت چالش‌های بافتاری

 بافتارهایی که اصلاحات در آن‌ها طرح‌ریزی می‌شوند، همیشه پر از نهادهای ازپیش‌موجود (قواعد بازی) هستند و هیچ لوح سفیدی وجود ندارد که بتوان بر روی آن، یک سند جدید اصلاحات را نوشت. نهادها، همچون کوه‌های یخ، دارای عناصر محسوسی مانند قوانین، و عناصر نامحسوسی مانند هنجارها و ابزارهای فرهنگی_شناختی هستند. نهادها، نه همان قوانین یا هنجارها یا سازوکارهای فرهنگی_شناختی، بلکه ملقمه‌ای از هر سه عنصر هستند.

بسیاری از افراد خارجی، یا نهادها را با یکی از این سه عنصر اشتباه می‌گیرند و یا به هنجارها و سازوکارهای فرهنگی_شناختی (که قادر به رویتشان نیستند)، به‌قدر کافی توجه نمی‌کنند. این عناصر مانند قسمت‌هایی از یک کوه یخ هستند که زیر آب قرار گرفته باشند. به راحتی دیده نمی‌شوند، اما می‌توانند حتی بهترین اصلاحات را (مانند تایتانیک) به شکست بکشانند.

اما مسئله وقتی پیچیده‌تر می‌شود که دریابیم در تمامی بافتارها چندین نهاد نقش‌آفرین هستند. ایدۀ یک بافتار «بینانهادی» ایدۀ جدیدی نیست، اما ایده‌ای شایان توجه است. همۀ بافتارها مانند دریایی از کوه‌های یخ هستند، با اندازه‌ها و شکل‌های متفاوت. کوه‌هایی وجود دارند که از دیگران بزرگ‌ترند، و کوه‌های دیگری که آسان‌تر می‌توان از آن‌ها عبور کرد. همیشه پیشنهادم برای کسانی که به اصلاحات نهادی می‌اندیشند این است که کوه‌های یخِ مسیر را بشناسند و راه خود را از میان آن‌ها پیدا کنند. بیایید این‌کار را در مورد مسئلۀ سیاست‌های بودجه‌ای آمریکا، که پیشتر در مقالۀ «بافتارهای حکمرانی مملو از نهادهایی مانند کوه‌های یخ هستند» مورد بحث قرار گرفت، انجام دهیم.

• «قواعد بازیِ» بیشتری نسبت به «قانون اساسی» (که بسیاری گمان می‌کنند حرف اول و آخر را در نهادهای مرتبط با بودجه می‌زند) وجود دارند.
• در قانون اساسی، قوانین رسمی‌ای وجود دارند که مسئولیت بودجه‌بندی را بر عهدۀ کنگره قرار می‌دهند، اما اینکه چه‌کسی در کنگره عملاً عهده‌دار این مسئولیت است را مبهم باقی می‌گذارند.
• قوانین انتخاباتیِ غیررسمی‌ای وجود دارند که رئیس‌جمهور را مسئول این کار می‌دانند، اگرچه او اقتدار رسمی لازم برای سخن گفتن در این مورد را ندارد.
• «قواعد بازی»ای وجود دارند که نمایندگان سیاسی را ناگزیر از سخن گفتن دربارۀ «حکومت محدود[۱]» می‌کنند، زیرا رأی‌دهندگان دوست دارند در این مورد بشنوند.
• «قواعد بازی»ای وجود دارند که نمایندگان سیاسی را وادار می‌کنند تا به مدد «بشکۀ خوک[۲]»، هزینه‌های فدرال را تا جایی که ممکن است به حوزه‌های خود جذب کنند.
• قواعدی وجود دارند که هزینه‌های دفاعی را برای عده‌ای، و هزینه‌های بهداشت و امنیت اجتماعی را برای عده‌ای دیگر به یک امر مقدس تبدیل می‌کنند.
• و قواعدی از این دست.

یک پرسش من این است که آیا مفسرین هنگام انتقاد از این جنبه یا آن جنبۀ سیستم، همۀ این «قواعدِ بازی» را صادقانه مدنظر قرار می‌دهند؟ (با قبول این نکته که به‌نظر می‌رسد انتقاد شبهه‌آمیز و سیاست سرزنش‌گری خود یک «قاعدۀ» غالب در سیستم ایالات متحده است). پرسش دیگر من این است که آیا اصلاح‌طلبان هنگام اندیشیدن به راه‌حل مسائل موجود، به این قواعد گوناگون توجه می‌کنند؟

از آن‌جایی که اصلاحات گذشته (از جمله کنترل‌های بودجه در اواخر دهۀ ۱۹۸۰) جای خود را درون دریای کوه‌های‌یخِ نهادی پیدا نکردند، تاثیرات‌شان ناچیز و کوتاه‌مدت بودند. در حقیقت، درحالی که سیستم مدیریت مالی عمومی ایالات متحده، پرشورترین دورۀ اصلاحات خود در دهه‌های گذشته را تجربه می‌کرد، ضعیف‌ترین نتایج خود را نیز (لااقل به‌لحاظ انضباط مالی) به‌دست آورد. من در مقالۀ اخیرم در این رابطه نوشته‌ام.

می‌توان بسیاری از اصلاحات دیگر را نیز برشمرد: «نظام طرح و برنامه و بودجه»‌، «بودجه‌بندی بر مبنای صفر»، «بودجه‌بندی بر مبنای عملکرد»، «ابزار رتبه‌بندی ارزیابی برنامه»، رسمیت بخشیدن به حسابرسی داخلی در آژانس‌ها، رایانه‌ای کردن پروسه‌ها، تصویب برنامه‌ریزی طولانی مدت و موارد دیگر را. قرن گذشته، از بسیاری از جهات، دوره‌ای از اصلاحات عظیم بودجه‌ای در حکومت فدرال بود.

با این وجود، جالب است که در این دوره، مسئلۀ پایداری [مالی] وخیم‌تر شده است. پس از این اقدامات، میزان کسری‌ها بیشتر از قبل شده است. در ۷۵ درصد از سال‌های پس از قانون ۱۹۲۱، هزینه‌های فدرال از درآمد دولت فراتر رفته‌اند، درحالی که این اتفاق تنها در ۳۸ درصد از سال‌های میان ۱۷۹۲ تا ۱۹۲۰ رخ داده است. هزینه‌های دولتی در ۱۶ سال از ۲۰ سالِ پس از «قانون اجرای بودجۀ» ۱۹۹۰ (که معیارهایی برای کنترل کسری بودجه فراهم می‌کرد) بیش از درآمد بوده است. در ۸ سال از ۲۰ سالِ پس از «قانون اجرای بودجه»، کسری بودجه ۳ درصد بیش از تولید ناخالص داخلی بوده است. این درحالی است که این اتفاق در طول ۱۹۸ سال گذشته، تنها ۲۶ بار (سال) افتاده است که ۱۳ بار آن مربوط به دوران جنگ است.

می‌دانم که این‌ها محاسباتی سرانگشتی‌اند، اما این آزمون نشان می‌دهد که اصلاحاتِ گذشته بارها و بارها شکست خورده‌اند. نگرانی من این است که بار، یک دستورالعمل نسنجیدۀ اصلاحات دچار شکست مشابهی شود.

برای عملکرد بهتر اصلاحات در این بافتار، باید از میان چه کوه‌های‌یخ نهادی‌ای گذشت؟

چگونه می‌توان بهتر از همیشه، از میان دریایی از کوه‌های‌یخ عبور کرد؟

مترجم: آرش گیاهچی

نویسندۀ اصلی: مت اندروز

منبع:

•   https://matthewandrews.typepad.com/mattandrews/2012/08/doing-reform-in-a-sea-of-icebergsthe-reality-of-contextual-challenges.html

پانوشت:

• [۱]  (limited government) یکی از اصول مکتب لیبرالیسم کلاسیک است که معتقد به محدود کردن قدرت حکومت و عدم دخالت اقتصادی آن، به نفع حفظ آزادی‌های مدنی شهروندان است. م
• [۲]  اصطلاح «بشکۀ خوک» که نویسنده به آن اشاره دارد، استعاره‌ای است در ادبیات سیاسی ایالات‌متحده، که منظور از آن تلاش نمایندگان سیاسی ‌ برای استفاده از بودجۀ فدرال در مناطق‌شان است. م 

مطالب مرتبط:

روش‌های بدیل برای مدیریت مالی عمومی و اصلاح بخش دولتی پیامدهای نظریه توانمندسازی برای توسعه ایران خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع – شماره بیست و هشتم شکست اصلاحات فرمایشی و شکاف فزایندۀ حکمرانی اصلاحات حکمرانی: قوانین خوب ولی بدون کارکرد شیر یا خط بانک جهانی برای افزایش کارآمدی حکومت