«دولت محدود» برای غلبه بر کووید-۱۹ چه کاری می‌تواند انجام دهد؟


با گذشت بیش از یک ماه از ورود رسمی کووید-19 به داخل مرزهای ایران موضوع توانمندی دولت در مواجهه با آن یکی از داغ‌ترین مباحث روزهای اخیر است. مباحث گسترده‌ای درباره اینکه دولت چه کارهایی می‌توانست انجام دهد و چه کارهایی باید انجام می‌داد در فضای کارشناسی کشور رخ داده است و سازمان‌ها و نهادهای رسمی و غیررسمی کشور گزارش‌ها و توصیه‌های مختلفی برای خروج از این شرایط توصیه می‌کنند. مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه پرونده دولت ضعیف، جامعه قوی جوئل میگدال را در «سلسله‌نشست‌های مبانی نظری توانمندسازی حاکمیت و جامعه» مورد بررسی قرار داده است، این یادداشت با استفاده از نظریه «دولت محدود» جوئل میگدال به دنبال تحلیل ظرفیت‌های دولت‌ها در مواجهه با همه‌گیری کووید-19 است.

تاریخ انتشار : ۰۲ اردیبهشت ۹۹

دولت محدود و تعریف آن

حجم بزرگ گزارش‌های تولید شده در دوره همه‌گیری اگرچه خود نشان می‌دهد بدنه کارشناسی دولت اهداف و مسیرهای مختلفی را مدنظر قرار دارد، اما واقعیت آن است که تمام توصیه‌ها یک مفروض اصلی را در پیشنهادات خود به طور ضمنی بیان دارند و آن اشاره به این موضوع دارد که «دولت» یک سازمان منسجم و یکپارچه است که اهداف مشخصی را دنبال می‌کند. این فرض از تعریف وبری دولت ناشی می‌شود. وبر دولت را سازمانی تعریف می‌کند که انحصار مشروع استفاده از زور (نیروی فیزیکی) در یک قلمرو جغرافیایی مشخص را دارد[1].

تعریف فوق باعث می‌شود نیروهای اجتماعی و پژوهشگران به غلط تصور کنند اگر رهبران دولت هدف مشخصی را تعیین کنند، آن هدف حتما محقق خواهد شد. جوئل میگدال پژوهشگر مشهور علوم سیاسی استدلال می‌کند نه تنها این تصور اشتباه است بلکه حتی موجب ناکامی در فرایند دستیابی به توسعه خواهد شد. این نویسنده در کتاب «دولت در جامعه: چگونه دولت‌ها و جوامع یکدیگر را متحول ساخته و شکل می‌دهند؟[2]» استدلال می‌کند نه تنها دولت‌ها در هیچ کجای جهان نتوانسته‌اند تمام خواسته‌های خود را به جامعه تحمیل کنند، بلکه حتی اساسا دولت به مثابه سازمانی یکپارچه که خواسته واحدی داشته باشد وجود خارجی ندارد.

برخی شواهد محدودیت‌های دولت در کشورهای دیگر

مباحث اشاره شده در بالا یک درس آموز اصلی برای افراد درگیر در مقابله با عالم‌گیری کووید-19 یا کرونا ویروس دارد: صرف راضی کردن رهبران دولتی برای اجرای یک دستورالعمل موفقیت آن دستورالعمل را تضمین نمی‌کند. یک نمونه برای تایید این درس‌آموز ناکامی پلیس اسرائیل در جلوگیری از برگزاری تشییع‌جنازه یک خاخام یهودی در پایتخت فلسطین اشغالی است. پلیس رژیم صهیونستی در بیانیه خود اشاره می‌کند «دو گزینه داشتیم: با هزاران نفری که انتظار داشتیم در عرض چند دقیقه برای شرکت در تشییع جنازه از خانه‌هایشان خارج شوند، درگیر شویم، یا این که صبر کنیم تا مراسم به سرعت تمام شود و جمعیت متفرق شوند.»

این موضوع صرفا در مواجهه دولت با سایر نهادهای اجتماعی رخ نمی‌دهد بلکه حتی در درون خود دولت هم دیده می‌شود. به عبارت دیگر دولت‌ها بدن‌های یکپارچه‌ای نیستند که به محض دستور مغز تمام اجزای آن به سمت هدف مشخص حرکت کنند. شفاف‌ترین نمود ظاهری این تناقض‌ها در جریان عالم‌گیری کووید-19 یا کرونا ویروس در اخبار مخابره شده از ایالات متحده آمریکا دیده شده است. در حالی که در روزهای ابتدایی شیوع همه‌گیری رئیس‌جمهور ایالات متحده زیر بار برقراری قوانین سخت نمی‌رفت، اما رفتار و موضع‌گیری سایر اجزای دولت متناقض با موضع رسمی کاخ سفید بود و در نهایت نیز رئیس‌جمهور مجبور به اعلام وضعیت اضطراری در ایالات متحده شد. جالب آنکه وی در پاسخ به سوال خبرنگارانی که پرسیدند چرا دولت دیر دست به اقدام زده است پاسخ داد: «من خودم را مطلقا مسئول نمی‌دانم».

همچنین باید متذکر شد نه تنها اجزای جامعه و نهادهای دولت در اجرای دستورات زمان بحران همچون عالم‌گیری کووید-19 یا کرونا ویروس هم‌جهت نیستند، بلکه بازیگران بین‌المللی هم به اقدامات دولت شکل می‌دهند. بارزترین تاثیرگذاری بازیگران بین‌المللی بر اقدامات دولت در جریان عالم‌گیری ویروس کرونا مربوط به انگلیس می‌شود. در حالی که برنامه اصلی دولت انگلیس در زمان شروع این ویروس «مصونیت جمعی» در میان توانمندان و کنترل جمعیت آسیب‌پذیر بود، اما فشارها و توصیه‌های سازمان‌های بین‌المللی و کشورهای درگیر برای ایجاد محدودیت‌های سنگین و اجرای قرنطینه دولت انگلیس را مجبور به تغییر راهبرد و اجرای محدودیت‌های گسترده کرد.

جامعه در برابر جامعه

موارد اشاره شده صرفا محدود به کشورهای دیگر نبوده و در طول شیوع همه‌گیری در ایران می‌توان مصداق‌های بیشماری از آن را مشاهده کرد. در ادامه به تشریح برخی از این شواهد در داخل ایران پرداخته می‌شود. اجزای داخل جامعه هرکدام بنا به ارزش‌ها، باورها و منافع خود توصیه‌های متفاوتی را در دستورکار خود قرار داده‌اند. در حالی که بخشی از جامعه قرنطینه شهرهای اصلی را به صورت مکرر از دولت درخواست می‌کردند (بر اساس نظرسنجی مرکز افکارسنجی دانشجویان ایران در تاریخ 21 تا 25 اسفند بالغ بر 4/89 درصد مردم موافق قرنطینه شهرهایی که ویروس در آنها شیوع بیشتری دارد بودند[3])، برخی دیگر به شدت با اعمال قرنطینه و حتی بسته شدن اماکن مذهبی مخالفت می‌کردند. این موضع‌گیری گاهی اوقات تبدیل به کنشگری شهروندان شده است.

برای مثال شکسته شدن یکی از درهای حرم حضرت معصومه در قم و تجمع برخی شهروندان در یکی از صحن‌های حرم امام رضا مخالفت جدی گروه‌های رادیکال با بسته شدن این اماکن را نشان می‌داد، از طرف دیگر گردهم آمدن مردم در ورودی‌های شهرهای استان‌های شمالی برای جلوگیری از ورود خودروهای غیربومی (و گاهی حتی بومی) گرایش متفاوت اجزای داخل جامعه را نشان می‌دهد. جالب آنکه اقدامات جامعه مواجهه بخش‌های دیگر دولت و سایر منافع اقتدار را موجب شد. حمایت قاطع رهبری و مراجع از اجرای دستورالعمل‌های ستاد ملی مقابله با کرونا موجب تقویت دولت در برابر گروه‌های رادیکال و اجرای این دستورالعمل‌ها با قدرت بیشتر شد. از طرف دیگر کنشگری شهروندان و فشار آنها به نمایندگان محلی در کنار سایر متغیرها دولت را قانع کرد تا در اواسط عید محدودیت‌های سختگیرانه برای خروج از شهرها اعمال کند.

نکته مهم آنکه تمام کنشگری‌های جامعه به صورت واضح بروز پیدا نمی‌کند اما تاثیرات عمیق در مطالبات دولت از مردم دارد. برای مثال درحالی که بخش توانمندتر جامعه و کسانی که درآمد ثابت دارند خواستار ماندن تمام افراد در خانه بودند و کارهای مختلفی از جمله انگ‌زنی به کسانی که در خانه نمی‌مانند و یا ایجاد کارزارهایی مشابه «در خانه می‌مانیم» را انجام می‌دهند، اما آن بخش از جامعه که به هردلیلی امکان باقی ماندن در خانه را ندارند، همچنان در بیرون از خانه مشغول به فعالیت‌های روزمره خود هستند. اگرچه این تعاملات نمایش خارجی ندارد اما نادیده گرفتن منافع، ارزش‌ها و باورهای این گروه‌ها موجب ناکامی بسیاری از تصمیمات دولت خواهد شد.

جامعه در برابر دولت

از طرف دیگر باید توجه داشت که کنشگری افراد غیردولتی صرفا به گروه‌های غیرسازمان‌یافته با باورهای مشترک محدود نبوده و سازمان‌های نهادهای رسمی و دارای قدرت نیز برخورد متفاوت از خواست‌های دولت دارند. یکی از اصلی‌ترین شواهد در این باره مقاومت شبکه بانکی درباره مصوبه ستاد ملی مقابله با کرونا و بانک مرکزی مبنی بر تعویق سه ماهه تمام اقساط بود. رسانه‌های رسمی کشور و خود بانک مرکزی صراحتا اعلام کرد که بانک‌ها زیر بار این دستورالعمل نرفته و راسا اقساط را از حساب‌های شخصی برداشت کرده‌اند. اگرچه بانک مرکزی به بانک‌ها مهلت مشخصی برای بازگرداندن مبالغ به حساب‌ها داده است، اما همچنان نمی‌توان اطمینان داشت که شبکه بانکی زیر بار این مصوبه خواهد رفت.

از طرف دیگر مقاومت مردم در برابر ایجاد بیمارستان‌های مخصوص مبتلایان در برخی شهرهای شمالی و حتی به آتش کشیدن یک بیمارستان در بندعباس برخورد توده‌ای گروه‌های مختلف مردم با منافع مشترک در برابر دولت را بخوبی نشان می‌دهد. این موضوع همچنین در مواجهه برخی شهروندان درقبال محدودیت‌های دولت برای تجمعات از طریق برپایی مناسک مذهبی در مناسبت‌های اخیر نیز خود را به وضوح نشان داده است.

در کنار تمام موارد اشاره شده در بالا صحبت‌های رئیس ستاد فرماندهی مقابله با کرونا در تهران مبنی بر اینکه با این وضعیت رفتار جامعه کرونا به این زودی‌ها رخت برنخواهد بست، خود نشان دهنده تعاملات جامعه و دولت است.

دولت در برابر دولت

 رئیس ستاد فرماندهی مقابله با کرونا در تهران نه تنها معتقد است بسیاری از مردم کرونا را جدی نگرفته‌اند، بلکه برخی مسئولین نیز آن را جدی نگرفته‌اند. همانطور که میگدال تصریح می‌کند دولت به مثابه جزئی یکپارچه نیست که بگویم یک سیاست خواسته دولت است یا خیر، بلکه اجزای مختلف درون دولت سیاست‌های حتی گاها متضاد را پیگیری می‌کنند. یکی از صریح‌ترین شواهد نشان‌دهنده دیدگاه‌های متفاوت رهبران دولتی در جریان همه‌گیری کووید-19 یا کرونا ویروس در ایران صحبت‌های متفاوت رئیس‌جمهور و وزیر بهداشت بود. در حالی که رئیس‌جمهور در اولین جلسه ستاد ملی مقابله با کرونا (6 اسفند) اشاره کرده بود « از روز شنبه همه روال‌ها به صورت عادی خواهد بود»، اما وزیر بهداشت در پنجمین جلسه ستاد مقابله با کرونا (9 اسفند) در حالی که مدارس را برای سه روز تعطیل اعلام کرد ( و تا آخر سال ادامه پیدا کرد)، تصریح نمود: «هفته نسبتا سختی در پیش داریم و پیک اصلی کرونا در هفته آتی و روزهای آینده است».

از طرف دیگر نامه گلایه آمیز وزیر بهداشت به رئیس شورای عالی امنیت ملی مبنی بر همکاری نکردن نهادهای کشور با وزارت بهداشت خود نشان دهنده میزان هماهنگی اجزای دولت برای مواجهه با عالم‌گیری کووید-19 یا کرونا ویروس است. سعید نمکی در انتهای نامه خود می‌آورد: «اینجانب تردید ندارم اگر عزم دستگاه‌های کشور برای حل مشکلی به این سادگی (تامین ماسک) باشد، نباید اینقدر شرمسار مردم و همکارانمان در سراسر کشور باشیم[4]».

علاوه بر این انتقاد صریح وزیر بهداشت از اقدام «آتش به اختیار […] دستگاه‌های دولتی، غیردولتی، فرهنگی، مذهبی و غیره» در نامه اخیر خود به رئیس جمهور درباره تصمیم وزارت صمت برای بازگشایی کلیه مشاغل و مراکز کسب و کار خود حاکمی از نیروهای هم‌جهت در ساختار دولت و حاکمیت است. در واقع اعتراضات پیاپی وزیر بهداشت به وضوح نشان می‌دهد که در داخل ساختار دولت نیروهای غیرهم‌جهت موجب اقدامات متداخل و گاها متناقض دستگاه‌های دولتی می‌شود.

اگر به این موارد برخی اقدامات دیگر همچون برگزاری مراسم تشییع یکی از فرماندهان سپاه پاسداران انقلاب اسلامی در کرج و بسیاری ناهماهنگی‌های دیگر را اضافه کنیم خود نمایان است که دستگاه‌های دولت همانند یک بدن یکپارچه عمل نکرده، بلکه هر کدام از اجزای آن بر اساس ارزش‌ها، باورها و منافع خود دست به ایجاد ائتلاف‌های دائمی و موقت زده و مسیر خود را طی می‌کند.

این ائتلاف‌ها و اقدامات به کل مسیر دولت شکل می‌دهد، برای مثال در ابتدای همه‌گیری کووید-19 یا کرونا ویروس صحبت‌های نمایندگان مردم استان‌های شمالی و همچنین نماینده ویژه وزیر بهداشت در استان گیلان در ائتلاف با مردم و نهادهای مدنی در آن استان‌ها به طور موثری به مسیر آتی اقدامات دولت شکل داده و آن را متحول کرده است.

«دولت محدود» برای غلبه بر کووید-19 چه کاری می‌تواند انجام دهد؟

تمام مباحث اشاره شده در بالا نشان می‌دهد دولت‌ها آنچنان که «روایت‌های کلان» ادعا می‌کنند، توانایی اعمال سیاست‌های خود بر جامعه را ندارند. هر سیاست دولت توسط سایر اجزای دولت، جامعه و بازیگران بین‌المللی به چالش کشیده می‌شود و پیامدهای ناشی از اجرای یک سیاست، حتما مماس با اهداف طراحان آن سیاست نیست. بر اساس این دیدگاه اولین ضرورت برای موفقیت دربرابر هرچالشی از جمله عالم‌گیری کووید-19 یا کرونا ویروس آن است که دست‌اندرکاران آن بدانند خواسته آنان در مواجهه با بازیگران دستخوش تغییر خواهد شد.

میگدال در کتاب خود نظریات مختلفی را درباره چگونگی دنباله‌روی مردم از سیاست‌های دولت مورد بحث قرار می‌دهد که دو مورد از اصلی‌ترین نظریات آن مربوط به نهادگرای و فرهنگ‌گرایی می‌شود. به طور کلی باید توجه داشت که مسئله نیروهای غیرهم‌جهت به نحوی حل می‌شود، چرا که اگر اینگونه نبود مسیرهای متمایز هرکدام از بازیگران دولت و جامعه به فروپاشی می‌انجامید. بنابراین بدیهی است که راهی برای غلبه بر این تضادها و نیروهای غیرهم‌جهت وجود دارد.

اولین راهکار ناشی از دیدگاه فرهنگ‌گرایی است. بر اساس نظریات فرهنگ‌گرا کلان روایت‌ها و همچنین ارزش‌های خرد منجر به توافق و ایجاد ائتلاف در میان بازیگران متفاوت می‌شود. کلان‌روایت‌ها به دولت اجازه می‌دهند تا شهروندان خواست دولت را خواست خود بدانند و به طور کلی از دولت پیروی کنند، چیزی که در نهایت در دنیای امروز تحت عنوان «ملی‌گرایی» از آن یاد می‌شود. اگرچه در هم‌تنیدن دستورکار مواجهه با کووید-19 با ملی‌گرایی به هم‌جهت کردن تمام نیروها با دولت کمک می‌کند، اما آنچه بیشتر می‌تواند به راه‌کار مورد اجماع منجر شود، ارزش‌های خرد هستند.

به زبان ساده سیاست‌های توصیه شده برای مواجهه با کرونا باید با خرده ارزش‌های گروه‌های مختلف هماهنگ باشند. قرار نیست یک سیاست به طور عام با ارزش‌ها و باورهای تمام گروه‌های اجتماعی و نیروهای دولتی هماهنگ باشد، بلکه باید اجزای مختلف سیاست با بخشی از ارزش‌های سایر بازیگران عمده (تاثیرگذار بر اجرای سیاست) هماهنگی داشته باشد و متولیان سیاست بتوانند با استفاده از این مشتراکات فرهنگی رهبران نیروهای اجتماعی مختلف را متقاعد به همراهی کنند.

این ارزش‌های مشترک حول محورهایی خاص از سیاست‌های اعمال شده به بازیگران اجازه می‌دهد با یکدیگر وارد تعامل شده و همچنین رهبران گروه‌های اجتماعی مستمسکی برای همراه کردن پیروان خود داشته باشند. به طور کلی همراه شدن مراجع دینی با سیاست‌های ستاد ملی مقابله با کرونا به دولت اجازه داد تا بتواند به صورت بسیار پرقدرت‌تری سیاست‌های خود را پیش ببرد و مشکلات کمتری در مواجهه با مخالفان رادیکال‌تر داشته باشند.

اگرچه اشتراک در ارزش‌ها و باورها می‌تواند به همراهی بازیگران منجر شود، اما منافع ذی‌نفعان نیز یکی از متغیرهای اصلی در موفقیت سیاست‌های مواجهه با ویروس کرونا است. صدمات جدی اقتصادی ناشی از  تعطیلی بازارها و بیکاری کارگران به قدری سهمگین است که نمی‌توان از کارگران روزمزد و کاسب‌کاران اجاره‌ای انتظار داشت در خانه بمانند. بنابراین سیاست‌های جبرانی برای تامین منافع مشروع ذی‌نفعان اقدامات مقابله با همه‌گیری ضروری است.

راهکار دیگر که می‌توان از توصیه میگدال برای مطالعه دولت اقتباس کرد، ناشی از رویکردهای نهادگرایی است. بر اساس نظر نهادگرایان افراد در زمان تصمیم‌گیری و کنشگری سوال نمی‌پرسند که کدام به نفع من است؟ سوال اصلی آنان این است که بر اساس انتظارات و مسئولیت‌های من کار درست کدام است؟ در اغلب موارد نهادها تصمیم درست را پیشروی کنشگران قرار می‌دهند. بنابراین اگر نهادهای مناسب برای مقابله با چنین شرایطی وجود داشته باشد تمام بازیگران بر اساس انتظارات نهادی‌ای که از آنان می‌رود با تصمیمات بازیگران تعریف شده برای مواجهه با بحران همراه خواهند بود.

از نظر برخی پژوهشگران موفقیت کره جنوبی و تایوان در برابر عالم‌گیری کووید-19 یا کرونا ناشی از تجربه و نهادسازی آنها پس از همه‌گیری سارس در سال 2003 است[5]. نویسندگان کتاب «توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل، عمل[6]» اشاره می‌کنند نهادها خود به خود ساخته نمی‌شوند، بلکه ناشی از انحراف‌های مثبت کنش‌گرانی است که منجر به موفقیت شده و با انتشار در فضای سیاست‌گذاری سنت‌ها و نهادها را می‌سازند.

بنابراین باید توجه داشت که ایجاد نهادهای مناسب و سازوکارهای از پیش‌تنظیم شده در آینده ناشی از تجربه‌های امروز کشور در مواجهه با کووید-19 است. مستندسازی، درس‌آموزی، تثبیت موفقیت‌ها، پایداری شبکه‌های ایجاد شده، آموختن از شکست‌های امروز و به کارگیری آن در پروتوکل‌های آتی عوامل اصلی شکل‌دهی نهادی برای موفقیت در آینده است. در کنار این باید اشاره کرد که استفاده مناسب از نهادهای موجود برگ برنده اصلی در مواجهه با کووید-19 خواهد بود.

پانوشت:

[1] برای مطالعه بیشتر ر.ک: وبر، ماکس (1370)، دانشمند و سیاستمدار، ترجمه احمد نقیب‌زاده، تهران: انتشارات دانشگاه تهران.

[2] میگدال، جوئل (1396)، دولت در جامعه، چگونه دولت‌ها و جوامع یکدیگر را متحول ساخته و شکل می‌دهند؟، ترجمه محمدتقی دلفروز، تهران: انتشارات کویر.

[3] برای مطالعه بیشتر ر.ک: http://ispa.ir/Default/Details/fa/2166

[4] برای مطالعه کل نامه ر.ک: https://www.mashreghnews.ir/news/1047141

[5] برای مطالعه بیشتر ر.ک: entekhab.ir/002GCj

[6] ر.ک اندوز، مت و همکاران (1398)، توانمندسازی حکومت، شواهد، تحلیل، عمل، ترجمه جعفر خیرخواهان و محسن درودی، تهران: نشر روزنه.

 

منبع:

روزنامه شرق، 31 فروردین 1399

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=6314

دولت ضعیف، دولت قوی

دولتکروناکروناویروسکووید-19

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *