سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد: مسیر دولت سیزدهم برای مبارزه با فساد

ابراهیم رئیسی، رئیس‌جمهوری اسلامی ایران، زمانی که در منصب ریاست قوه قضاییه برای ریاست جمهوری کاندید شد، دلیل اصلی خود را مبارزه با فساد عنوان کرد. او با اشاره به این نکته که قوه قضاییه محل مواجهه با فساد است و پیشگیری از آن در قوه مجریه امکان‌پذیر است، وارد رقابت‌های انتخابات سیزدهم ریاست جمهوری شد. در طی این مدت، «اصول حاکم بر نقشه ملی پیشگیری و مقابله با فساد اداری و اقتصادی در دولت سیزدهم» به اعضای هیئت دولت ابلاغ شد. در این یادداشت تلاش می‌شود به‌صورت مختصر ساختار سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد تشریح و نقاط قوت و ضعف آن مورد تحلیل قرار گیرد. در پایان نیز با اتکا به نظریه توانمندسازی حکومت پیشنهادهایی برای اجرای مطلوب‌تر سند ارائه می‌شود.

سعید هراسانی

پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

کارشناسی ارشد مطالعات توسعه

کمتر از دو ماه از ورود رئیسی به پاستور، در ۲۴ شهریور امسال اولین گام در این جهت برداشته شد و «اصول حاکم بر نقشه ملی پیشگیری و مقابله با فساد اداری و اقتصادی در دولت سیزدهم» به همراه پیش‌نویس این سند به اعضای هیئت دولت ابلاغ شد.

سرعت عمل در ابلاغ این اصول و تلاش برای تسریع در نهایی ساختن سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد اداری و اقتصادی در نوع خود نشان‌دهنده عزم جدی دولت برای کنترل فساد و ایجاد اعتماد عمومی در میان مردم است. بااین‌حال از زمان تدوین یک سند تا اجرایی ساختن آن مسیر طولانی‌ای در پیش است و آموزه‌های سیاست‌گذاری عمومی به ما یادآوری می‌کند که مهم‌تر از تدوین سند، طراحی سازوکار اجرایی آن برای رسیدن به نتایج است. درواقع اگرچه مسیر طرح یک مسئله تا تبدیل‌شدن آن به سیاست، حائز اهمیت و دشوار است، اما دشوارتر از آن اجرای سیاست‌ها است؛ آن‌چنان دشوار که حتی توسعه‌یافته‌ترین کشورها نیز تجربه‌های متعددی از شکست اجرای سیاست را در رزومه خود انباشت کرده‌اند.

ساختار و مفاد سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد

سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد مشتمل بر شش بخش تعریف فساد، اصول، سیاست‌های اجرایی، اقدامات کلیدی و بنیادین (بلندمدت)، اقدامات عملیاتی و ساختار است. تعریف ارائه‌شده در این سند همان تعریف ارائه‌شده در «قانون ارتقای سلامت نظام اداری» است. بر اساس این تعریف فساد «هرگونه فعل یا ترک فعل است که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به‌صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و باهدف هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری با نقض قوانین یا مقررات کشوری انجام پذیرد…»

اصول سند نیز مبتنی بر شفاف‌سازی، فرهنگ‌سازی، متناسب‌سازی ساختار و تشکیلات دولت، مدیریت تعارض منافع، شایسته گزینی، یکپارچه‌سازی اطلاعات در نظام مالی، نظارت مؤثر و برخورد قاطع است. در مسیر اجرای این اصول هشت سیاست اجرایی ارائه‌شده است که شامل بازنگری در نظام مجوزها و استعلام‌ها، استقرار دولت الکترونیک، ایجاد پنجره واحد خدمات، به مشارکت طلبیدن مردم از طریق حمایت از افشا کنندگان، استفاده از ظرفیت رسانه‌ها، احترام به ثروت‌آفرینان و کارآفرینان، توسعه رویکرد زنجیره‌های ارزش و تأمین و پاسخ‌گو کردن نظام اداری در برابر بروز فساد است.

اقدامات بلندمدت ارائه‌شده در سند نیز بر بازنگری در ساختار کلان دولت و گسترش بخش خصوصی و اصلاح نظام قیمت‌گذاری ازیک‌طرف، اصلاحات در درون دولت باهدف تقویت ساختارهای نظارتی از طرف دیگر و درنهایت ارتقای فرهنگ عمومی و گسترش نیروی متخصص تأکید دارد.

بخش اصلی این سند مربوط به اقدامات اجرایی دستگاه‌های دولتی است که در قالب ۴۸ بند (دستور) ۱۷ دستگاه اجرایی و غیر اجرایی را موظف به اقدام در مسیر اجرای سند می‌کند. از این میان ۱۵ دستور باید ظرف مدت ۳ ماه پس از تصویب، ۱۴ دستور در ۶ ماه، ۱۰ بند در مدت یک سال و دو بند در مدت یک و نیم سال (تا پایان ۱۴۰۱) اجرا شود. برای ۷ دستور و بند نیز سررسید مشخصی در نظر گرفته نشده است.

درنهایت ماده ۱۸ چارچوب ساختاری سند را ارائه می‌کند. بر اساس این بند ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی به «آژانس پیشگیری و مقابله با فساد اداری و اقتصادی» تغییر می‌کند تا اختیار و اقتدار لازم برای اجرای مفاد سند را به دست آورد. همچنین یکی از دلایل اصلی ایجاد این ساختار ایجاد دستگاهی باهدف واحد است تا در برابر موضوع مقابله با فساد پاسخگو باشد.

این نهاد به‌صورت پردامنه مسئول پیشگیری از تعارض منافع ساختاری با رکن مجری و ناظر است. رکن مجری اولویت‌بندی گلوگاه‌های ۱۹ گانه، آماده‌سازی دستور کار مرتبط با هر گلوگاه، پیگیری اجرای دستور کار در نهادهای ذی‌ربط و مدیریت ادراک جامعه از فساد را بر عهده دارد. رکن ناظر نیز تعریف و به‌روزرسانی سالانه گلوگاه‌ها، رصد عملکرد مجری و گزارش به رئیس‌جمهور و پایش میزان فساد و تضییع حقوق در جامعه را بر عهده دارد. جلب همکاری نخبگان و آحاد جامعه نیز وظیفه هر دو رکن قلمداد می‌شود.

پیدا و پنهان مدیریت تعارض منافع در سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد

موضوع مدیریت تعارض منافع در سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد دیده‌شده است. اصل دوم ابلاغ‌شده به هیئت دولت مدیریت تعارض منافع را مطرح کرده و توضیح آن را «تفکیک بخش عمومی و خصوصی و اتخاذ تدابیر ویژه در پیشگیری از شکل‌گیری تعارض منافع اشخاص حقیقی و حقوقی» می‌داند. در اصول ارائه‌شده در خود سند موضوع بستن درب‌های گردان نیز به آن اضافه می‌شود.

موضوع مدیریت تعارض منافع در بخش‌های سیاست اجرایی و اقدامات بلندمدت موردتوجه قرار نگرفته و بررسی سهم این موضوع در اقدامات اجرایی نیز نشان می‌دهد که به‌صورت جزیره‌ای و موردی موردبحث قرارگرفته است. به‌عنوان‌مثال تنها سازمان بورس، سازمان خصوصی‌سازی و وزارت بهداشت به‌صورت مشخص مکلف به تهیه آیین‌نامه‌ها و اتخاذ ترتیباتی در جهت مدیریت تعارض منافع شده‌اند.

توجه به این سازمان‌ها نشان می‌دهد که دولت به‌صورت دقیقی حساسیت عمومی در مورد وجود مصادیق تعارض منافع در این سازمان‌ها را احساس کرده است و توجه ویژه‌ای به آن دارد. بر این اساس وزارت امور اقتصاد و دارایی مکلف شده است در مدت شش ماه مقررات مربوط به سازمان بورس را در جهت رفع کامل تعارض منافع تمامی مدیران و دست‌اندرکاران موردبازنگری قرار دهد. در مورد سازمان خصوصی‌سازی نیز این وزارتخانه با همکاری دستگاه‌های مرتبط موظف شده «فهرستی از افرادی که معامله دولتی با آن‌ها ممنوع است» تهیه کند.

مهم‌ترین تأکید در بخش مدیریت تعارض منافع مربوط به بخش بهداشت و درمان می‌شود. بر مبنای سند با توجه به اثرات منفی تعارض منافع «تدوین دستورالعمل تفکیک کامل بخش دولتی و غیردولتی و ممنوعیت اشتغال هم‌زمان افراد در این دو بخش» به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با همکاری معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری سپرده‌شده است.

نکته‌ای که به‌صورت ضمنی از سند می‌توان برداشت کرد، آن است که بر اساس بند (۵-۱) این سند دولت لایحه مدیریت تعارض منافع را کنار گذاشته و تکمیل و اثربخش کردن طرح مدیریت تعارض منافع را در دستور کار خود قرار داده است. با مشخص شدن این رویکرد می‌توان امیدوار بود که با همراهی دولت و مجلس در زمان سریع‌تری به قانونی مادر در حوزه مدیریت تعارض منافع دست‌یابیم. جدای از ظرفیت‌ها و موانع هرکدام از این دو (طرح یا لایحه)، باید تلاشی مضاعف در بهبود و ایجاد قانونی اثربخش در حوزه مدیریت تعارض منافع صورت پذیرد.

از طرف دیگر بامطالعه کل سند می‌توان ادعا کرد که روح حاکم بر این سند بیش از آنکه متکی بر مدیریت مصادیق تعارض منافع باشد، به دنبال بهبود بستر کلی حکمرانی (تفکیک بخش دولتی و خصوصی، بهبود مقررات تنظیم‌گر، گسترش دولت الکترونیک و حذف امضاهای طلایی، گسترش سامانه‌های الکترونیک و ایجاد شفافیت و غیره) است. این موضوع در ساختار اجرایی آژانس پیشگیری و مقابله با فساد هم خود را نشان داده است و تأکید عمده خود را بر جلوگیری از شکل‌گیری تعارض منافع ساختاری قرار داده است.

قوت‌ها و ضعف‌های سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد

نفس تدوین سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد خود یکی از قوت‌های این سند محسوب می‌شود. ارائه یک سند که چشم‌انداز دولت به موضوع فساد به‌طور عام و تعارض منافع به‌صورت خاص را نشان دهد کمک می‌کند تا علاقه‌مندان به موضوع بتوانند چارچوب مواجهه با فساد را نه در قالب مجموعه پراکنده‌ای از اقدامات بلکه چارچوبی ساختارمند فهم کرده و در مسیر اجرا، تعدیل و تقویت آن دست به نقش‌آفرینی بزنند. از طرف دیگر مجموعه مدونی از تکالیف که وظیفه هریک از دستگاه‌ها را مشخص کرده باشد و حتی زمان ثمر رسیدن آن‌ها را تعیین کرده باشد، امکان نظارت بر نحوه مواجهه با فساد را نشان خواهد داد. سه ماه، شش ماه و یک سال پس از تدوین سند می‌توان یک ارزیابی داشت که کدام یک از مفاد اجراشده است و کدام‌یک به محاق رفته است، کدام دستگاه‌ها در موضوع مبارزه با فساد پیشرو بوده‌اند و کدام‌یک جزو شاگردان تنبل کابینه محسوب می‌شوند.

اما همین موضوع می‌تواند خود تبدیل به یک چالش و تهدید برای آن شود. ناظران عرصه حکمرانی در نظام سیاسی ایران شاهد بسیاری از اسناد و حتی قوانین هستند که هیچ‌گاه پا را فراتر از آن نگذاشته و جنبه عملی به خود نگرفته است. بااین‌حال ازاینجا می‌توان به نقطه قوت اصلی این سند یعنی ایجاد آژانس پیشگیری و مقابله به فساد رسید.

واقعیت آن است که هرکدام از قوانین و سیاست‌هایی که در نظام حکمرانی به تصویب می‌رسید ذی‌نفعانی دارد و از قبل آن منافع آن‌ها تأمین می‌شود. بنابراین وقتی در برنامه سوم توسعه امکان ایجاد بانک‌های خصوصی فراهم می‌شود، بانک‌های خصوصی نیز از دل آن سر برآورند. اما قوانینی ازاین‌دست معمولاً علاقه هیچ ذی‌نفعی را برنمی‌انگیزد چراکه منافع سازمان‌ها از دل آن تأمین نمی‌شود. این قوانین معمولاً از مراجع بالادست یا طرح‌های مجلس بدون ذی‌نفع مشخص طراحی می‌شوند و پس از تصویب دیگر کسی پیگیر آن‌ها نیست، بنابراین پس از مدتی به‌طورکلی به محاق فراموشی می‌رود.

ایده ایجاد آژانس پیشگیری و مقابله با فساد به‌خصوص با ویژگی‌هایی که برای آن برشمرده است، می‌تواند ما را تا حدی امیدوار نگه دارد. بر اساس سند این آژانس شامل ویژگی‌های زیر است:

• مأموریت یکتا؛
• متولی واحد و درنتیجه پاسخگو؛
• قدرت کافی برای بسیج‌گری نهادهای نظارتی و نیز پیگیری تغییرات؛
• فرابخشی، فرادستگاهی و بالادستی؛
• اتصال مستقیم به رئیس‌جمهور؛
• ساختار چابک و عملیاتی؛
• دسترسی به پایگاه‌های اطلاعاتی؛
• عدم ورود به اجرا و صرفاً مطالبه اجرا از نهادهای ذی‌ربط.

چنین ویژگی‌های به‌خصوص دو مورد اول (یکتا بودن مأموریت و واحد بودن تولیت) به این نهاد کمک می‌کند تا در پیشبرد این سند دارای منافع سازمانی مشخص باشد. بااین‌حال نباید به‌صرف چنین موضوعی موفقیت سند را قطعی دانست، چراکه به‌عنوان‌مثال، نقش وزارت ارتباطات و شورای اجرایی فناوری اطلاعات در موضوع پیشروی دولت الکترونیک نیز به همین نحو بوده است، اما درنهایت کمک چندانی به پیشبرد دولت الکترونیک در سنوات گذشته نکرده است. علاوه بر این، اگر بپذیریم که بسیاری از مفاد این سند دارای متولیان عمده دیگری نیز است، می‌توان مطمئن بود که ویژگی «متولی واحد» در دنیای واقع غیرقابل اجرا خواهد بود؛ چراکه این سند شامل مأموریت‌های بسیار متفاوتی (از بازنگری در مقررات تا ایجاد سامانه‌ها، ایجاد پنجره واحد و غیره) است.

با گذر از این نقطه قوت، باید اذعان کرد که نقطه‌ضعف اصلی این سند شمار متعدد تکالیف با سررسیدهای کوتاه است. همان‌طور که پیش‌تر بیان شد حدود ۳۰ تکلیف از تکالیف این سند باید در مدت شش ماه اجرا شود و مأموریت‌های مهمی چون اجرای پنجره واحد و مشابه آن در بازه‌ای نهایتاً دوساله باید به ثمر برسد.

واقعیت آن است که بخش عمده‌ای از تکالیف ابلاغی در پیش‌نویس سند موضوعات جدیدی نیست و سال‌های درازی نظام اداری برای اجرای آن تلاش می‌کند، اما موفقیت‌آمیز نبوده است. شکاف اجرایی موجود میان این سند و واقعیت‌های نظام اداری ایران هر خواننده‌ای را نسبت به اجرایی شدن آن مردد می‌کند. از طرف دیگر، اگرچه به‌صورت واضح می‌توان مشاهده کرد که تلاش شده است نتایج نهایی هرکدام از فعالیت‌ها در سند ذکر شود، اما همچنان این سند در مقام مجموعه‌ای از فعالیت‌ها ارائه‌شده است که حتی در صورت اجرای آن نمی‌توان با قطعیت انتظار دستیابی به نتایج ضد فساد از آن داشت. این موضوع بخصوص زمانی خود را نشان می‌دهد که ببینیم سررسید اختصاص داده‌شده به هر تکلیف بسیار محدودتر از آن است که بتوان به چارچوبی واقع‌بینانه دست‌یافت.

نظریه توانمندسازی حکومت در خدمت اجرای سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد

نظریه توانمندسازی حکومت به‌طورکلی به دنبال آن است که ظرفیت‌های اجرایی حکومت را با چالش‌ها و مسائل پیش‌روی آن‌ها متناسب سازد. اصل اساسی این نظریه به این موضوع اشاره دارد که در مواجهه با مسائل «سیاست صحیح» نیست، بلکه ایجاد نظم جدید در تعامل ذی‌نفعان و تناسب سیاست‌ها با توان اجرایی دولت است.

آموزه‌های نظریه توانمندسازی حکومت درباره مبارزه با فساد در ایران را می‌توان این‌گونه ترجمه کرد که مسئله اصلی مقابله با فساد در ایران سیاست‌های صحیح نیست، بلکه باید با توجه به واقعیت‌های اداری به‌طور خاص و بافت سیاسی-اجتماعی-اقتصادی به‌طور عام به دنبال راهکارهای محلی گشت که ما آن را «انحراف مثبت» می‌نامیم. اولین گام مهم برای مبارزه با فساد تعریف دقیق مسئله و واسازی آن برای تعیین ریشه‌ها است.

به زبان ساده مسئله محوری سیاست‌های پیشنهادی و تعیین دقیق رابطه آن با موضوع ما یعنی فساد باید در اولویت قرار گیرد. بررسی تکالیف ارائه‌شده در سند نشان می‌دهد که عمده آن‌ها ناظر بر ایجاد سامانه‌ها و بازنگری در مقررات است، اما رابطه هرکدام از آن‌ها با فساد چگونه است؟ از همه مهم‌تر آنکه اکثر مفاد سند حتی در قوانین نیز بوده است، اما هیچ‌گاه اجرانشده است (برای مثال بنگرید به موضوع ممنوعیت اشتغال هم‌زمان پزشکان در برنامه توسعه پنجم). برخی از این موارد همچون توسعه دولت الکترونیک و پنجره واحد حتی در مقام عمل هم قرارگرفته‌اند، اما درنهایت آن دستگاه‌هایی که اجرا کرده‌اند هم درنهایت به نسخه ناقصی از آن رسیده‌اند.

بنابراین، دولت سیزدهم در مقام تحول در حوزه مبارزه با فساد در اولین گام باید به این سؤال پاسخ دهد که چرا در طول ۲۰ سال گذشته موضوع مبارزه با فساد و پیش‌نیازهای آن همچون دولت الکترونیک، پنجره واحد و حتی خدمات کم‌تر پیچیده‌ای همچون «سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» با پشتیبانی قانونی اخص در سال ۱۳۸۸ به کمترین موفقیتی دست نیافته‌اند؟ به عبارت ساده‌تر مهم‌تر از سند ملی پیشگیری و مبارزه با فساد، سند پشتیبان آن است که به این سؤال پاسخ دهد.

مه اندروز (۲۰۱۸) در مقاله «چگونه حکومت‌ها برای انجام کارهای بزرگ خود را توانمند می‌سازند» دو نوع نگاه برای حرکت به سمت اصلاحات ساختاری را با یکدیگر مقایسه می‌کند. یک نگاه تغییر «راه‌حل و رهبر محور» و دیگری تغییر مبتنی بر «انطباق تکرارشونده مسئله‌محور» است. تفاوت این دو نگاه در پاسخ به چهار سؤال خود را نشان می‌دهد. تغییر راه‌حل محور به دنبال سیاست صحیح است، اما تغییر مسئله‌محور به تعامل جدید پیرامون مسائلی که به‌طور محلی تعریف‌شده‌اند اهمیت می‌دهد.

رویکرد رهبرمحور، رهبران متنفذ و مقتدر با جایگاه بالا به پایین راه حاملان اصلاحات می‌داند، اما انطابق تکرارشونده مبتنی بر گروه‌هایی از عاملان غیرمتمرکز است که نقشی کارکردی را ایفا می‌کنند. ازنظر اندروز، برخلاف رویکرد راه‌حل و رهبرمحور که زمان اصلاحات را به هنگام بحران‌ها می‌داند، تغییرات به‌تدریج وقوع می‌یابند. یعنی زمانی که آرام‌آرام راهکارهای بدیل خود را نشان داده و با بافت اداری هماهنگ می‌شود. نگاه رویکرد اول برای اجرا و تثبیت تغییرات متکی بر همان رهبر متنفذ است که قدرت را در مسیر اجرای سیاست تا زمان مقتضی حفظ می‌کند، اما رویکرد انطباق تکرارشونده متکی بر گروه‌هایی است که راه‌کارها از دل مسائل کشف می‌کنند و از طریق افزایش و گسترش مشارکت روند اجرای سیاست‌ها را تقویت می‌کنند.

واقعیت آن است که یک نگاه به سند ملی پیشگیری و مقابله با فساد نگاه ما را به سمت رویکرد اول می‌برد، درحالی‌که حل مسئله فساد در ایران بدون تردید نیازمند نگاهی از نوع رویکرد دوم است. آژانس پیشگیری و مقابله با فساد پس از تأسیس باید در اولین اقدام خود مسائل اصلی و موانع پیشگیری از فساد را احصا و آن‌ها را واسازی کند. شبکه‌ای از رهبران در سطح ارشد و میانی را شناسایی و با ایجاد ائتلاف امکان کشف راهکارهای محلی متناسب را فراهم سازد. تنها از این مسیر است که می‌توان امیدوار بود دولت سیزدهم در مبارزه با فساد موفق و رهبری اصلاحاتی تأثیرگذار در نظام حکمرانی کشور را در میراث خود بگذارد.

** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۶۷ منتشرشده است.

مطالب مرتبط:

برای مدیریت تعارض منافع چه باید کرد؟ مدیریت تعارض منافع در گیرودار آنومی نظام حکمرانی در جستجوی ابرمردانی برای مدیریت تعارض منافع تعارض منافع از سهامداران تا مدیران حکمرانی خوب، مسدودکننده تعارض منافع مجتبی امیری: جامعه مدنی باید حاکمیت را ملزم به نوعی خانه‌تکانی کند