ابهام اتاق سیاست‌گذاری

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه از سال گذشته با همکاری روزنامه شرق به بررسی ابعاد گوناگون تعارض منافع در نظام اجرایی کشور در بخش‌هایی نظیر نظام بانکی، بازار سرمایه، برنامه و بودجه، شرکت‌های دولتی و ... پرداخته است. در گزارش پیش رو، آقای سیدمهدی بنی‌طبا، کارشناس اقتصادی به بررسی تعارض منافع در نظام بانکی پرداخته و معتقد است دو مسئله درب‌های گردان و حضور نمایندگان بانک‌ها در برخی ارکان بانک مرکزی مثل هیئت انتظامی علت اصلی ضعف نظارتی در بانک مرکزی می باشد و به اشتباهاتی که در خصوصی‌سازی نظام بانکی صورت گرفته، اشاره می‌کند؛ اشتباهاتی که منجر شده از یک‌سو دریافت مجوز برای تأسیس منوط به داشتن امضاهای طلایی باشد و از سوی دیگر عدم دریافت آن بهانه‌ای شود برای بانک مرکزی تا از قبول مسئولیت  شانه خالی کند.مشروح این گزارش را در ادامه می‌خوانیم.

سیدمهدی بنی طبا

کارشناس اقتصادی

روابطی که بین بانک‌ مرکزی و بانک‌هاست، رابطه‌ای با مفهوم ناظر و منظور نیست. در یک مقطع رئیس کل بانک مرکزی در یک مصاحبه می‌گفت چون هجمه‌‌هایی که به بانک‌ها وارد است خیلی زیاد شده، بانک مرکزی و بانک‌ها باید در کنار یکدیگر در برابر این هجمه‌ها مقاومت کنند. درحالی‌که بانک مرکزی نهاد ناظر است و نمی‌تواند در کنار بانک‌ها قرار بگیرد.  سیدمهدی بنی‌طبا، کارشناس اقتصادی، در گفت‌وگو با «شرق» از نظر این کارشناس، کسانی که اوایل دهه ۸۰ پیگیر تأسیس بانک خصوصی و تصویب قانون تأسیس بانک‌های غیردولتی در مجلس بودند و بعضا امروز مناصب بالایی در سازمان برنامه و … دارند، باید پیش از آن زیرساخت‌های نظارتی بر بانک‌های خصوصی را تمهید  و بعد راه را برای ورود بانک‌های خصوصی هموار می‌کردند، اما متأسفانه این اتفاق نیفتاد و درحالی‌که قانون تأسیس بانک‌های غیردولتی کمتر از نصف صفحه بود، تصویب شد و درحال‌حاضر تبعات آن اقدام نسنجیده را شاهدیم. این آسیب از آنجا ایجاد شده است که احتمالا آنها تصور می‌کردند که بانک هم مثل سایر اصناف است و قاعدتا خصوصی‌اش بهتر از دولتی است و به این توجه نشد که بانک تنها جایی است که امکان خلق پول دارد و با ایجاد بدهی خود می‌تواند قدرت خرید ایجاد کند.

‌‌از انتقادات مهمی که نسبت به نظام بانکداری در ایران مطرح می‌شود، ضعف نظارتی بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر بر بانک‌های تجاری است. این ضعف در نظارت؛ چه به لحاظ عدم اهتمام این بانک برای جمع‌آوری داده‌های قابل‌اتکا از این بانک‌ها، به طور مستقل برای رصد آنها و جلوگیری از رفتارها و تصمیمات پرمخاطره‌شان و چه از نظر اقتدار بانک مرکزی برای اجرای تضمین‌شده سیاست‌های جلوگیری‌کننده از افزایش خارج از نُرم نقدینگی حاصل، چه تصمیمات و عدم تصمیم‌گیری‌هایی از سوی مسئولان بانک مرکزی است. ملاحظات آنان در این زمینه چیست؟

مشکل اصلی در ارتباط با نظارت بانک مرکزی، مشکل ساختاری است. حوزه نظارت بانک مرکزی نه از دولت و شورای پول و اعتبار مستقل است و نه از شبکه بانکی تحت نظارت و از همه جهت تحت فشار است و این فشارها منتهی به ضعف ساختاری آن شده. بخش مهمی از این ضعف به قانون برمی‌گردد. قانون اعمال اختیارات نظارتی بانک مرکزی را منوط به تصویب شورای پول و اعتبار یا هیئت انتظامی بانک‌ها کرده است. اگرچه قطعا بخش قابل‌توجهی از ضعف نظارت به خود بدنه نظارتی بانک مرکزی و ضعف کارشناسی و توان عملیاتی آنها برمی‌گردد، ولی بخشی هم ناشی از بی‌عملی و تصمیم‌نگرفتن در شورای پول و اعتبار و هیئت انتظامی است.

‌‌فکر می‌کنید این بی‌عملی ناشی از چه باشد؟

شورای پول و اعتبار به علت آنکه مرکب از وزراست و هیئت انتظامی نیز به دلیل حضور نماینده بانک‌ها فاقد انگیزه کافی برای اعمال اختیارات نظارتی هستند، به‌عنوان ‌نمونه می‌توان اشاره کرد که تا پایان سال ۱۳۹۵ تنها هشت پرونده در هیئت انتظامی بانک‌ها مورد رسیدگی قرار گرفته است.

‌‌اشاره کردید که بخشی از ضعف نظارتی به خود بدنه نظارتی بانک مرکزی بازمی‌گردد. کمی بیشتر دراین‌باره توضیح دهید.

 به اهمیت و ضرورت نظارت بر بانک‌ها فکر نشده است. قاعدتا کسانی که اوایل دهه ۸۰ پیگیر تأسیس بانک خصوصی و تصویب قانون تأسیس بانک‌های غیردولتی در مجلس بودند و بعضا الان مناصب بالایی در سازمان برنامه و … دارند، باید پیش از آن زیرساخت‌های نظارتی بر بانک‌های خصوصی را تمهید و بعد راه را برای ورود بانک‌های خصوصی هموار می‌کردند. متأسفانه این اتفاق نیفتاد و قانون تأسیس بانک‌های غیردولتی که کمتر از نصف صفحه بود و تصویب شد و درحال‌حاضر تبعات آن اقدام نسنجیده در حال مشاهده است. این آسیب از آنجا ایجاد شده که احتمالا آنها تصور می‌کردند بانک هم مثل سایر اصناف است و قاعدتا خصوصی‌اش بهتر از دولتی است و به این توجه نشد که بانک تنها جایی است که امکان خلق پول دارد و با ایجاد بدهی خود می‌تواند قدرت خرید ایجاد کند. بنابراین از سال ۸۰ تا سال‌ها معاونت نظارتی در بانک مرکزی نداشتیم و گمان می‌کنم این اتفاق در سال‌های دهه ۹۰ افتاد که معاون نظارتی در بانک مرکزی ایجاد شد. به این موضوع فکر نشده بود و تصمیم غلطی بوده که در آن مقطع گرفته شده، البته هنوز هم وضع تقریبا مشابه است و معاونت نظارتی بانک مرکزی با توضیحی که داده شد، توان زیادی ندارد. در کنار این، مسئله دیگری که مطرح است و موجب ضعف مقام ناظر می‌شود، بحث درب‌های گردان است.

‌‌منظورتان این است که سوابق و آینده شغلی تصمیم‌گیرندگان در این ضعف نظارتی دخیل است؟

بله، این موضوع در کل بانک مرکزی و به‌ویژه در معاونت نظارتی بانک مرکزی وجود دارد. در برهه‌های مختلف افرادی در بانک مرکزی و معاونت نظارت مسئولیت داشتند که از بانک‌های دولتی یا خصوصی آمده بودند و بعد از دوره خدمت در بانک مرکزی یا پس از بازنشستگی باز به بانک‌ها رفته و مسئولیت گرفتند. حالا شما در نظر بگیرید کسی که از بانک آمده، طبیعتا خیلی مایل نیست به همکاران قدیمی‌اش سخت بگیرد یا نمی‌خواهد فضا را طوری سخت کند که بعدها وقتی خودش خواست برگردد پشت میز شبکه بانکی، شرایط اذیتش کند. این موضوع در ادبیات نظارتی تحت عنوان درب گردان مطرح است و برای جلوگیری از آن قانون‌گذاری شده است؛ هم محدودیت‌هایی برای ورود از بخش خصوصی به بانک مرکزی وجود دارد و هم مدیران بانک مرکزی حین خدمت و بعد از دوره خدمت محدودیت‌هایی برای همکاری با اشخاص تحت نظارت دارند.

البته تمام مسائلی که در ساختار نظارتی بانک مرکزی است  به این دو مسئله برنمی‌گردد؛ گاه مصلحت‌اندیشی‌هایی هم بوده یا افرادی که در مقاطع مختلف بودند، بعضا صلابت کافی را نداشتند و رویکرد خیلی منعطفی با بانک‌ها داشتند.

‌‌علت انعطاف فقط همین مسئله درب‌های گردان بوده؟

 در کنار آن بعضی ویژگی‌های شخصی آنان هم می‌تواند مؤثر باشد. معاونت نظارتی بانک‌ مرکزی گاهی اوقات چهره بسیار منعطفی از خود نشان داده و چندان کاراکتر نظارتی نداشته است. اینها بحث‌های شخصی است اما بحث‌هایی که زیربنایی است همان دو بخشی است که گفتم؛ یکی ضعف جایگاه نظارتی بانک مرکزی و دیگری بحث درب‌های گردان. به علاوه اینکه جعبه ابزار نظارتی بانک مرکزی کامل نیست و با فقدان ابزارهای لازم مواجه است. برای مثال ساختار متناسب با ورشکستگی بانک ناسالم که در ادبیات تحت عنوان «رزولوشن» یا در داخل کشور «گزیر» مطرح است، در قوانین وجود ندارد.

‌‌بانک مرکزی چه مقدار در نابسامانی مجوزدهی‌ها نقش داشته است؟

رویکرد غلط بانک مرکزی که کماکان هم در ارتباط با نهادهایی مانند صرافی و صندوق قرض‌الحسنه ادامه دارد، عدم مسئولیت‌‌پذیری در ارتباط با فعالان غیرمجاز و عدم تلاش کافی برای ساماندهی آنهاست. این رویکرد از سال ۹۲ تقویت شد و بنابراین بانک مرکزی بسیار دیر وارد عمل شد و موجب شد کشور بیشترین هزینه را بدهد. البته ارتباطات برخی از این اشخاص غیرمجاز با افراد ذی‌نفوذ هم مزید بر علت شده بود.

‌‌ فکر می‌کنید در بحث دریافت مجوزها روابط و اشکال تعارض منافع مؤثر باشد؟

قاعدتا می‌تواند وجود داشته باشد اما من از آن اطلاعی ندارم. هرجا امضای طلایی باشد و فرایند شفاف نباشد، احتمال فساد وجود دارد ولی من مصداقی برای آن سراغ ندارم.

‌‌یکی از تصمیم‌گیری‌های مهم در نظام بانکی تعیین نرخ سود بانک‌هاست. چه مراجعی در این زمینه تصمیم‌سازی مؤثر دارند؟ ملاحظات آنها در این زمینه چیست؟ آیا ترکیب این مراجع بر نوع این ملاحظات مؤثر است؟

مرجع تصمیم‌گیری که مشخص است و شورای پول و اعتبار است. ترکیب شورای پول و اعتبار هم که مشخص و ترکیبی است که وزن وزرای بخشی دولتی بیشترین تأثیر را در آن دارند و این ترکیب همیشه می‌خواهد نرخ سود را پایین نگه دارد. این یک بحث در آسیب‌شناسی شورای پول و اعتبار است که می‌شود به آن مفصل پرداخت. بحث اساسی‌تر این است که اساسا این مدل نرخ‌گذاری کارآمد است یا نه؟ در نظام بانکداری ذخیره جزئی که در ایران مشابه سایر کشورها جریان دارد، ساختار تعیین نرخ بهره در بازار بین‌بانکی و رابطه بانک‌ها با بانک مرکزی است؛ یعنی قاعدتا باید بانک‌ مرکزی بین خودش و بانک‌ها یا بانک‌ها با هم در بازار بین‌بانکی نرخی را ساماندهی کند و این نرخ در رابطه بانک با سپرده‌گذار و تسهیلات‌گیرنده منتقل می‌شود و بر آن اثر می‌گذارد. متأسفانه ما به این ساختار توجه نداشته‌ایم و تلاش کرده‌ایم نرخ سود تسهیلات و سپرده را مستقل از آن به صورت دستوری تعیین کنیم که عموما هم ناموفق بوده‌ایم زیرا بانک مرکزی یک نرخ ۳۴ درصد را که مشخص نیست از کجا آمده و چرا در هیچ شرایطی تغییر نمی‌کند، به عنوان جریمه اضافه‌برداشت قرار داده و در کنار آن به صورت غیرشفاف و در کمیته اعتباری در ارتباط با خطوط اعتباری به بانک‌ها و نرخ آن تصمیم‌گیری می‌کند و در این ارتباط هم توجه چندانی به میزان نیاز بانک‌ها به ذخایر و ضرورت تنظیم بازار بین‌بانکی نداشته است. از طرف دیگر عملیات بازار باز که در سال‌های گذشته همواره حرف آن زده شده بود، هیچ‌وقت عملیاتی نشد. اگر بانک مرکزی در بازار  بین‌بانکی نقش مقتضی آن بازار را رعایت کند، اساسا نیازی به تعیین نرخ در بحث سپرده و تسهیلات نیست که بخواهیم نگران تضاد منافع در آن باشیم.

‌‌اگر تا امروز بانک مرکزی این کار را نکرده بنا بر ملاحظاتی بوده است. پشت این ملاحظات چیست؟

تا الان این کار را نکرده، الان هم نمی‌کند؛ چون وقت خوبی برای این کار نیست. وجود برخی بانک‌های مشکل‌دار هرگونه حرکت اصلاحی در بانک مرکزی را دشوار کرده است. بنابراین بانک مرکزی چاره‌ای ندارد جز اینکه ابتدا این بانک‌ها را تعیین تکلیف کند. تا وقتی این بانک‌های ناسالم هستند، اقدامات اصلاحی بانک مرکزی سخت است. از طرفی هم بانک مرکزی با سرعت بسیار کمی به بازی بانک‌های ناسالم ورود کرده است. زیان انباشته برخی بانک‌ها در یک سال گذشته چندین هزار میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است و تأخیر در علاج این مشکلات علاوه بر خسارات جبران‌ناپذیری که به پیکر اقتصاد وارد خواهد کرد، در نهایت منجر به تحمیل هزینه به مردم خواهد شد. این هزینه انفعال و عدم تصمیم‌گیری بانک مرکزی ‌و سایر بخش‌ها‌ در شرایط فعلی است. هرچه این تصمیمات دیرتر گرفته شود، هزینه‌های آن بیشتر خواهد بود. شاید بتوان گفت این هم نوعی تضاد منافع است که در قالب تصمیم‌نگرفتن در ارتباط با مسائل خطیر و پرهزینه و موکول‌کردن آن به آینده بروز کرده است.

‌‌آیا مصادیق دیگری از تعارض منافع در نظام بانکی سراغ دارید؟

بحث تضاد منافعی که در بانک مرکزی است، اگر با نظر به شبکه بانکی باشد، بخش عمده‌ای به درب‌های گردان بازمی‌گردد و بخشی هم به حضور نمایندگان بانک‌ها در برخی ارکان بانک مرکزی مثل هیئت انتظامی برمی‌گردد.

مصداقی‌تر آن این است که ما الان برخی بانک‌های خصوصی را داریم که مدیران سابق بانک مرکزی اکنون هیئت‌مدیره آن هستند و این قطعا تأثیرگذار خواهد بود در سیاست‌گذاری‌ها حتی ما در برخی مقاطع دیدیم که مدیرعامل بانکی خصوصی به‌عنوان نماینده بانک مرکزی در یک برنامه تلویزیونی شرکت کرده بود. این روابطی که بین بانک‌ مرکزی و بانک‌ها است، رابطه‌ای با مفهوم ناظر و منظور نیست. در مقطعی رئیس‌کل بانک مرکزی در یک مصاحبه می‌گفت چون هجمه‌‌هایی که به بانک‌ها وارد است، خیلی زیاد شده بانک مرکزی و بانک‌ها باید در کنار یکدیگر در برابر این هجمه‌ها مقاومت کنند؛ این بی‌معنی است. بانک مرکزی نهاد ناظر است و نمی‌تواند در کنار بانک‌ها قرار بگیرد اما چون آن فرد از بانک خصوصی آمده بود و شده بود مسئول در بانک مرکزی این مسئله پیش آمده بود. در طرحی که در مجلس است، بخش درخورتوجهی از مسائل مربوط به تعارض منافع حل شده است. امیدوارم که به‌طور نهایی تصویب شود.

‌‌طرح بانکداری مجلس چقدر در حل مشکل تعارض منافع نظام بانکی مؤثر خواهد بود؟

 در حوزه تعارض منافع و درب‌های گردان این طرح دستاورد‌های زیادی دارد. اولا تمهیداتی برای جلوگیری از درب‌های گردان اندیشیده شده است. ثانیا نماینده بانک‌ها از ترکیب هیئت انتظامی بانک‌ها حذف شده است. همچنین این طرح در جهت ارتقای جایگاه حوزه نظارت بانک مرکزی، استقلال آن و توسعه جعبه ابزار نظارتی آن و استقرار نظام‌ «گزیر» دستاوردهایی دارد.

منبع: روزنامه شرق، ۱۷ دی ۹۸

مطالب مرتبط:

تعارض منافع در نظام بانکی از کجا نشأت می‌گیرد و چه باید کرد؟ بررسی مصادیق تعارض منافع در شبکه بانکی (با تمرکز بر بانک مرکزی) معامله سهام با اطلاعات پنهانی لایحه تعارض منافع در تعلیق تحدید نهاد ناظر قبضه نظام بانکی توسط خصولتی‌ها