تحدید نهاد ناظر

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه از سال گذشته با همکاری روزنامه شرق به بررسی ابعاد گوناگون تعارض منافع در نظام اجرایی کشور در بخش‌هایی نظیر نظام بانکی، بازار سرمایه، برنامه و بودجه، شرکت‌های دولتی و ... پرداخته است. در گزارش پیش رو، آقای میثم خسروی، کارشناس مسائل اقتصادی به بررسی تعارض منافع در نظام بانکی پرداخته و معتقد است عوامل متعددی استقلال و اقتدار بانک مرکزی را هم به‌عنوان نهاد ناظر و هم به‌عنوان سیاست‌گذار از بین برده است. یکی از این عوامل، چرخش نیروی انسانی بین بانک مرکزی و شبکه بانکی است که به آن درب‌های گردان گفته می‌شود و موجب شده نهاد ناظر به دست شبکه بانکی کاملا غل و زنجیر شود. مشروح این گزارش را در ادامه می‌خوانیم.

محمد ملکی

از انتقادهای مهمی که به نظام بانکداری در ایران مطرح می‌شود و روی آن اتفاق نظر وجود دارد، ضعف نظارتی بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر بر بانک‌های تجاری و عدم اقتدار آن برای اجرای تضمین‌شده سیاست‌های جلوگیری از افزایش خارج از نُرم نقدینگی است. میثم خسروی، کارشناس مسائل اقتصادی در گفت و گو با «شرق» می گوید به‌طور‌کلی، ظاهرا سوابق و آینده شغلی تصمیم‌گیرندگان، در ملاحظات بانک مرکزی بسیار مؤثر است؛ خسروی به موارد متعددی اشاره می‌کند که این مسئله به منافع عمومی صدمه زده است؛ از تعیین نرخ سودهای بانکی گرفته تا قوانینی که به نام منافع عمومی وضع و به کام منافع اشخاص و بخش‌های خاصی تمام می‌شوند.

 از انتقادهای مهمی که به نظام بانکداری در ایران می‌شود، ضعف نظارتی بانک مرکزی به‌عنوان نهاد ناظر بر بانک‌های تجاری است. این ضعف در نظارت خودش را چه به لحاظ اهتمام‌نداشتن این بانک برای جمع‌آوری داده‌های درخور اتکا از بانک‌ها به‌طور مستقل، در راستای رصد و جلوگیری از رفتارها و تصمیمات پرمخاطره‌ آنها و چه از نظر اقتدار بانک مرکزی برای اجرای تضمین‌شده سیاست‌های جلوگیری از افزایش خارج از نُرم نقدینگی، نشان می‌دهد. این موارد حاصل گرفتن چه تصمیمات و چه تصمیم‌گیری‌‌نکردن‌هایی از سوی مسئولان بانک مرکزی است؟ به نظر شما ملاحظات آنان در این زمینه چیست؟

یک اصل کلی در تنظیم‌گری وجود دارد و آن این است که نباید اشخاص تحت نظارت بتوانند ناظر را تصاحب کنند. اصل کلی آن هم این است که باید مقام ناظر انواع مختلف استقلال‌ها را از اشخاص تحت نظارت داشته باشد؛ با این هدف که تنظیم‌گری مستقل اتفاق بیفتد. در ایران درباره شبکه بانکی این مسئله به‌شدت وجود دارد و بسیار هم صدمه زده است. ضمنا در بحث جمع‌آوری داده‌ها که اشاره کردید، بانک مرکزی وضعیت اسفباری دارد. اگر از بانک مرکزی اطلاعات ساده‌ای هم بخواهید، ندارد و باید از بانک‌ها استعلام کند و… .

  یعنی فکر می‌کنید بانک مرکزی با بانک‌ها به دلایل خاصی مدارا می‌کند؟

بله؛ مصداق‌ها کاملا نشان می‌دهد که چرا بانک مرکزی با بانک‌ها مدارا می‌کند و اقتدار نظارتی لازم را ندارد. یک مصداق آن استقلال پرسنلی است. مقام ناظر باید از حیث پرسنلی از اشخاص تحت نظارتش مستقل باشد؛ یعنی گردش نیروی انسانی باید بین بخش خصوصی و اشخاص تحت نظارت با مقام ناظر کنترل شود و این‌گونه نباشد که مثلا معاون نظارتی بانک مرکزی بعد از تمام‌شدن مسئولیتش، به بانک‌های خصوصی برود و بین اشخاص تحت نظارت خود شروع به فعالیت کند؛ چراکه اگر شما معاون نظارتی بانک مرکزی باشید، همیشه این احتمال برایتان وجود دارد و این مسئله مطرح می‌شود که اگر شما سخت‌گیری کمتری با فلان بانک بکنید، احتمال اینکه بعد از بازنشستگی به آنجا بروید و مشغول شوید، بیشتر است. این موجب می‌شود انگیزه پیدا کنید که با آن بانک مدارا کنید. اینکه من تأکید دارم باید تصاحب مقام ناظر را کنترل کنیم، برای این است که استقلال پرسنلی به مقام ناظر بدهیم. تجربه این مسئله در بانک‌های تخصصی دنیا هست؛ در این کشورها، به‌خصوص در بخش‌هایی از بانک‌ مرکزی‌ آنها که مسئولیت نظارتی دارد، پرسنل سه تا پنج سال بعد از اتمام خدمتشان حق اشتغال در بانک‌ها را ندارند. آنها حق هیچ‌گونه مشاوره‌دهی به بانک‌ها یا شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌ها یا حتی دانشگاه‌هایی را که وابسته به بانک‌ها هستند نیز ندارند. باید این تجربه‌ها را در نظر داشت. بی‎شک علت مدارای بانک مرکزی این است که اساسا تنظیم‌گری صورت گرفته، تصاحب شده و مقام ناظری داشته‌ایم که به‌هیچ‌وجه مستقل در شبکه بانکی نبوده و غل و زنجیر شده است. خروجی این شده که اقتدار مقام ناظر زیر سؤال است. هدف سیستم‌های نظارتی این است که شما ناظر مقتدری داشته باشید؛ اما این وضع موجب شده بانک مرکزی ناظر مقتدری نباشد. زمانی کسی از من پرسید: شما یک مقرره بگو که بانک‌ها از آن تخلف کرده باشند. من پاسخ دادم: من چیزی نمی‌گویم؛ شما خودت یک مقرره را انتخاب کن؛ چون می‌دانستم هر مقرره‌ای را که بگوید، بانک‌ها از آن سرپیچی کرده‌اند.

 البته همیشه مشکل سرپیچی از قانون نیست. گاهی این قوانین هستند که بسترساز فساد می‌شوند؛ حالا یا قوانینی که باید وضع می‌شدند و نشدند یا قوانینی که به طوری وضع شده‌اند  که گویی به‌جای حفظ منافع ملی بیشتر در خدمت شبکه بانکداری خصوصی است. به طور نمونه در سال ۱۳۹۶ دیدیم که در ابلاغیه‌ای محرمانه به بانک‌ها، نرخ اضافه برداشت از ۳۴ به ۱۸ درصد کاهش یافت. هرچند، چند ماه بعد از این نرخ بازگشت صدور چنین ابلاغیه‌ای از یک اشکال در نظام بانکی حکایت دارد.

بله، خیلی از موارد اشکال قانون است. در کشورهای دیگر ما چنین چیزهایی را نداریم، چون قانون برایشان تعیین تکلیف کرده است و گفته که مثلا معاون نظارتی حق کارکردن در بانک‌ها را بعد از اتمام دوران کارش ندارد اما ما از این دست قوانین نداریم. برای اقتداربخشی به مقام ناظر اول باید جلوی تصاحب تنظیم‌گری و نظارت گرفته شود. قسمت دوم اینکه قواعد ورشکستگی بانک‌ها در کشور ما وجود ندارد. این دو مانع مهم برای اقتداربخشی به مقام ناظر است. در همه‌جای دنیا قواعدی که برای ورشکستگی بانک‌ها وجود دارد، متفاوت از قواعدی است که برای یک شرکت تجاری وضع می‌شود. یک قانون تجارت مثلا رویه‌ای برای ورشکستگی شرکت فرضا خودروسازی یا فولاد تعریف می‌کند اما قوانین ورشکستگی بانکی‌شان با یک رویه متفاوت و اختصاصی تعریف می‌شود که ما نداشتیم.

 در واقع از نظر شما سوابق و آینده شغلی تصمیم‌گیرندگان در ملاحظاتی که بانک مرکزی دارد، دخیل است؟

بله، اساسا در موارد متعددی این مسئله وجود دارد؛ مثلا یکی از معاونان بانک مرکزی بلافاصله بعد از بازنشستگی قائم‌مقام یکی از بانک‌ها شد. این برای معاون بانک مرکزی امر نامطلوبی تلقی می‌شود.

 فرق این دو چیست؟

این طرف ماجرا یک استدلال و توجیه وجود دارد و آن این است که کسی که در بانک کار کرده است، به زوایای کار بهتر اشراف دارد، پس وقتی در مقام نظارت می‌نشیند راه‌های دورزدن قوانین و مقررات را بلد است. بنابراین این یک توجیه برای رفتن از شبکه بانکی به بانک مرکزی است؛ مثلا فلانی که زمانی رئیس بانک صادرات بوده حالا معاون نظارتی بانک مرکزی است. این فرد یک امتیاز برای مدیریت دارد اما در قاعده برعکس آن، اصلا معلوم نیست چه اتفاقی افتاده است؛ درحالی‌که معمولا همه از مقام ناظر بدشان می‌آمده حتی در مدرسه هم کسی از ناظم خوشش نمی‌آمد، حالا شبیه این است که همان ناظم آمده و کارمند پدر دانش‌آموز شده است.

 یکی از مهم‌ترین تصمیمات در تاریخ بانکداری ایران تصمیمی است که در سال ۱۳۹۶ برای بازپرداخت طلب سپرده‌گذاران بانک‌ها و مؤسسات مالی ورشکست شده از محل منابع عمومی کشور گرفته شد. این تصمیم با چه انگیزه‌هایی گرفته شد و برندگان آن چه کسانی بودند؟

 اساسا تعارض منافع بد است؛ چون منافع عمومی قربانی منافع شخصی یا بخشی می‌شود. همه این حرف‌ها برای این است که منافع عمومی قربانی منافع شخصی، گروهی یا بخشی نشود؛ مثلا نباید تمام منافع اقتصاد کلان را فدای دو کارخانه خودروسازی یا کشاورزی یا حتی صنعت کرد. ما باید دنبال منافع عمومی باشیم و سازوکاری که در حاکمیت می‌چینند، چه در وزارت اقتصاد چه در بانک مرکزی و چه هر جای دیگری که نظارت وجود دارد، باید به نحوی باشد که حتی‌الامکان آن نهاد را به سمت دنبال‌کردن منافع عمومی سوق دهد اما این اتفاق نیفتاده است. ساختار در شورای پول و اعتبار به‌عنوان هم نهاد ناظر و هم مقام پولی و… به‌گونه‌ای است که اساسا یکی بودجه برایش مهم است، یک نفر کشاورزی، یک نفر صنعت و حتی یک نفر واردات. افرادی که خودشان در یک بخش ذی‌نفع نیستند، لزوما متخصص اقتصاد کلان به‌عنوان منافع عموم نیستند. یعنی این حرف‌ها و نقدها برای زمانی است که ما فرض را بر این بگذاریم که این افراد منافع اقتصاد کلان را می‌شناسند؛ در‌صورتی‌که اصلا این‌طور نیست حتی اگر وزیر صمت یا وزیر کشاورزی که در شورای پول و اعتبار هستند، بخواهند منافع اقتصاد کلان را دنبال کنند، نمی‌توانند؛ چراکه اصلا نمی‌دانند این منافع چیست و چطور حاصل می‌شود، چون اصلا با ساخت اقتصاد کلان آشنا نیستند. نکته این است که باید آنجا افرادی قرار گیرند که متخصص اقتصاد کلان و سیاست پولی باشند و بدانند چطور باید منافع اقتصاد کلان را دنبال کرد و خودشان هم منافعی نداشته باشند که بخواهند منافع عمومی را قربانی آن منافع کنند. یکی دیگر از تصمیم‌گیری‌های مهم در نظام بانکی تعیین نرخ سود بانک‌هاست. چه مرجعی در این زمینه تصمیم‌گیری می‌کند؟ چه مراجعی در این زمینه تصمیم‌سازی مؤثر دارند؟ ملاحظات آنها در این زمینه چیست؟ آیا اینجا هم پای تعارض منافع در میان است؟

این بحث سیاست پولی است که متأسفانه در بحث سیاست پولی تعارض منافع به طور جدی نقش دارد. شورایی تحت عنوان شورای پول و اعتبار سیاست‌گذار پولی کشور است و لزوما منافع اقتصاد کلان برایشان اهمیتی ندارد. مثلا وزیر صنعت، وزیر کشاورزی و… است که منافعشان در این است که نرخ سود را پایین بیاورند؛ مثلا فرض کنید واقعا منافع اقتصاد کلان در این است که نرخ سود پایین بیاید یا یک درصد بالا برود. شورایی آنجاست که اساسا پای نفع بخشی‌اش و نه نفع شخصی‌اش گیر است؛ مثلا وزیر صنعت به این فکر می‌کند که به ایران‌خودرو تسهیلات با نرخ خوب برسد و اگر این اتفاق بیفتد، قیمت خودرو بالا می‌رود و چهار روز دیگر مجلس یقه‌اش را می‌‌گیرد. آنچه خیلی مهم است این است که به واسطه انفعال بانک مرکزی، همین ساختارهای نهادی که بخشی از آن را در قسمت نظارت توضیح دادم، در قسمت سیاست پولی هم وجود دارد. اساسا بانک مرکزی تا امروز سیاست پولی نداشته است. معمولا باید با سیاست پولی نرخ سود کنترل شود؛ یعنی اگر فکر می‌کند نرخ سود در حال حاضر باید از ۱۸ درصد به ۱۵ درصد برسد و سه درصد پایین بیاید، باید شروع کنید به انجام‌دادن سیاست پولی؛ یعنی با بازار بین‌بانکی نرخ بین‌بانکی را کنترل کنید و بعد در بازار خرد هم یا نرخ خودش پایین بیاید یا قواعد نظارتی برای آن داشته باشید. این اتفاق هیچ وقت نیفتاده است.

 به جز مواردی که ذکر کردید، دیگر چه عواملی را در خدشه‌دارشدن استقلال بانک مرکزی مؤثر می‌دانید‌؟

نکته دیگر که باید استقلال بانک مرکزی را به عنوان نهاد ناظر لحاظ می‌کردیم و نکردیم، بحث استقلال مالی است.

 منظورتان تعارض درآمد بانک مرکزی با وظیفه آن است؟

بله، در شرایط فعلی بانک مرکزی از منافع تخلف بانک‌ها برخوردار است که این همان تعارض منافع از نوع درآمد وظایف است؛ یعنی وظیفه بانک ‌مرکزی این است که در شبکه بانکی انتظام‌بخشی و رعایت مقررات را پیگیری کند. از طرفی اگر بانک‌ها تخلف و اضافه‌برداشت کنند، تخلفی که از آنان می‌گیرد درآمدشان را زیاد می‌کند تا پاداش بیشتری بدهند. قانونی که وجود دارد به شرکت‌های دولتی اجازه می‌دهد زمانی که درآمدهایشان زیاد شد، هزینه‌هایشان را هم زیاد کنند به شرطی که سود مالیاتی که می‌خواهند به دولت بدهند، تغییر نکند. خروجی این مسئله این بود؛ زمانی که بانک‌ها یک سال تخلف و اضافه‌برداشت می‌کنند و بانک مرکزی هم ۳۴ درصد از آنها را به عنوان درآمد شناسایی می‌کند، در آن سال می‌تواند پاداش بیشتری به کارکنانش بدهد. من نمی‌گویم این اتفاق لزوما می‌افتد اما امکان آن وجود دارد.

رکن دیگر استقلال که باید برای بانک ‌مرکزی در نظر گرفت استقلال سازمانی است؛ یعنی بانک ‌مرکزی به عنوان نهاد ناظر باید از حیث سازمانی از اشخاص تحت نظارتش مستقل باشد که ما این را هم در ایران نداریم و در حقیقت بانک مرکزی در مواردی اساسا با بانک‌ها شراکت حقوقی دارد.

 مصداقی از آن را می‌فرمایید؟

مثلا در شرکت ملی خدمات انفورماتیک بانک‌ها با بانک ‌مرکزی شریک‌اند یا مصداق دیگری که تحت عنوان استقلال سازمان می‌توان آن را طبقه‌بندی‌ کرد در هیئت انتظامی خودش را نشان داده است. هیئت انتظامی جایی است که وقتی تخلفات تحت نظر معاونان نظارتی شناسایی می‌شود پرونده‌شان ارجاع می‌شود به این هیئت انتظامی. اما متأسفانه یکی از اعضای این هیئت یکی از مدیران عامل بانک‌هاست؛ یعنی به یکی گفته‌اند با تخلف هم‌صنفی‌اش برخورد کند.

 البته در بحث تعارض منافع باید این را هم در نظر داشت که همیشه لزوما به معنای فساد نیست و افراد در موقعیت تعارض منافع ممکن است دچار فساد بشوند یا نشوند.

همین‌طور است؛ اما باید در نظر بگیرید که به طور کلی کارایی سیستم را پایین می‌آورد؛ مثل جریان آب است؛ جریان آب را به یک سمت هل می‌دهید بعد می‌گویید ممکن است یکی خلاف جهت آب شنا کند. کسی نافی این امر نیست که استثنا وجود دارد؛ اگر بخواهیم منصفانه قضاوت کنیم، این امکان وجود دارد که انسان‌های شریفی در این زمینه باشند که منافع خودشان را بر منافع عموم ترجیح دهند.

 اقدامی هم تابه‌حال برای مقابله با این وضع صورت گرفته است؟

خوشبختانه اتفاق مثبتی که افتاده، این است که بسیاری از مواردی که در این گفت‌وگو از آن یاد کردیم در طرح بانکداری اسلامی حل شده؛ در بحث تصاحب تنظیم‌گری قراعد خوبی تنظیم شده که بانک مرکزی را به عنوان نهاد ناظر از بانک‌ها مستقل می‌کند؛ مثلا برای جلوگیری از پدیده درب‌‌های گردان ممنوعیتی سه‌ساله در نظر گرفته شده است.

منبع: روزنامه شرق، ۱۱ دی ۹۸

http://sharghdaily.com/fa/main/detail/256161/

مطالب مرتبط:

تعارض منافع در نظام بانکی از کجا نشأت می‌گیرد و چه باید کرد؟ تعارض منافع در بانک مرکزی (قسمت ۱): تعارض وظایف معامله سهام با اطلاعات پنهانی لایحه تعارض منافع در تعلیق ابهام اتاق سیاست‌گذاری قبضه نظام بانکی توسط خصولتی‌ها