در جستجوی کارآیی اقتصادی و عدالت اجتماعی

چاپ دوم کتاب «نظریه اقتصادی دولت: مبانی اقتصادی دولت رفاه» با همکاری معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی توسط انتشارات کرگدن منتشر شده است. پروبلماتیک این کتاب که تألیف نیکولاس بار است، چگونگی تحقق همزمان کارآیی اقتصادی و عدالت اجتماعی است. در این کتاب ضمن ایجاد گفتگو میان رویکرد مکتوب دولت رفاه با مکاتب فایده‌گرایی و مارکسیسم، اهم آنچه شاکله دولت رفاه در حوزه بیمه‌ها، بازنشستگی و سالمندی، یارانه‌ها، آموزش، سلامت و فقرزدایی است مورد طرح و بررسی قرار گرفته است. در این معرفی که توسط مترجمان کتاب (دکتر علی سرزعیم و مریم حاجی‌قربانی) تهیه شده، اهم سرفصل‌ها و ایده‌های کتاب به خوانندگان ارائه شده است.

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

دولت رفاه محصول نیروهای متنوعی در طول چهار قرن از توسعه سیاست اجتماعی است. دو بعد به طور خاص برجسته هستند: بحث حول ایدئولوژی (شامل باز توزیع) و نقش دولت رفاه در تقویت کارایی اقتصادی. اهداف ایدئولوژیک به میزان زیادی با توجه به مکاتب فکری تغییر می‌کنند:

 اصالت آزادی‌ها. آزادی فردی، که با بازار آزاد محدود نشده به بهترین شکل حاصل می‌شود. به همین دلیل از مداخلات حداقلی حمایت کرده و با همه اَشکال دولت رفاه به‌استثنای موضوع فقرزدایی مخالفت دارند.

مارکسیست‌ها. نظام بازار را بنا به ماهیت، ناسازگار باهدف اصلی‌شان (برآوردن نیازها) می‌دانند. بنابراین آن را رد و به دولت در تولید و تخصیص نقش اصلی را می‌دهند. مارکسیست‌ها یک احساس دوگانه نسبت به دولت رفاه دارند. دولت رفاه تا حدی با اهداف آن‌ها در برآوردن نیازها همسو است و به همین دلیل باید آن را تحسین کرد اما درعین‌حال در خدمت نظام سرمایه‌داری است که آن‌ها این نظام را ذاتاً غیرعادلانه می‌انگارند.

لیبرال‌ها. موضعی وسیع‌تر دارند. هدف مطلوبیت‌گرایان بیشینه‌سازی کل رفاه است و این سؤال را که آیا به این هدف از طریق بازار خصوصی می‌توان رسید یا از طریق تولید و تخصیص دولتی و یا ترکیبی از آن‌ها، باز می‌گذارند. راولز استدلال می‌کند که کالاها، آزادی و فرصت‌ها باید برابر توزیع شوند مگر آنکه هر ترتیب دیگری به نفع محروم‌ترین بخش جامعه باشد. یک بار دیگر موضوع اینکه چگونه می‌توان به این مقصود رسید باز گذاشته می‌شود. برای هدف این کتاب، تنها ویژگی که در کنار همه بحث‌ها نظریه لیبرال را متمایز می‌کند برخورد آن‌ها با مالکیت خصوصی است که آن را امر مشروط قلمداد می‌کنند نه به شکلی دگماتیک یعنی آن‌ها مالکیت خصوصی را فی‌نفسه هدف نمی‌دانند بلکه ابزاری جهت تحقق اهداف گفته‌شده می‌دانند.

جامعه در کنار اهداف ایدئولوژیک، اهداف کارکردی نیز دارد که مهم‌ترین آن‌ها دستیابی به کارایی اقتصادی است. وقتی یک بده بستان بین کارایی و عدالت اجتماعی برقرار است، وزن نسبی آن‌ها بین اصالت آزادی‌ها، لیبرال‌ها و مارکسیست‌ها تفاوت خواهد کرد. اما افزایش در کارایی به‌نحوی‌که به عدالت اجتماعی آسیبی نزند در هرکدام از این نظریه‌های جامعه یک منفعت بی‌شائبه است.

کارایی را می‌توان با تخصیص بازاری در یک اقتصاد مبتنی بر بهینه اول محقق کرد که ویژگی آن‌ها شامل رقابت کامل، اطلاعات کامل، رفتار عقلانی، بازارهای کامل و مالیات گیری غیراختلال‌زا می‌شود.

 اگر قرار باشد بیمه کارا باشد، شرایط مشابهی ضروری می‌شود: حداقل بخشی از افراد باید ریسک گریز باشند و نباید با بیمه‌ای که به شکل خصوصی عرضه می‌شود مشکل فنی وجود داشته باشد. اگر بازار بخواهد تخصیص را به شکل کارا انجام دهد، این شرط‌ها که روی‌هم مفروضات بهینه اول گفته می‌شود، باید همگی برقرار باشند.

تمایز میان اهداف و روش‌ها (یعنی بین چه و چگونه) کلیدی است. هدف کارکردی و ایدئولوژیک سیاست را می‌توان در سنجه بزرگی در دو هدف دو قلوی کارایی اقتصادی و عدالت اجتماعی خلاصه کرد. وقتی اهداف انتخاب شدند، گام بعدی انتخاب روش‌هایی برای تحقق آن‌هاست که شامل این می‌شود که در کل هیچ مداخله دولتی صورت نگیرد، مداخلات به شکل پرداخت نقدی باشد، یا مداخلات در سازوکار بازار از خلال تنظیم‌گری انجام شود و یا دولت در تأمین مالی وارد شود و یا تولید توسط دولت صورت گیرد. چنین رویکردی را می‌توان در دو جمله خلاصه کرد: «موقعیت درست برای ایدئولوژی در انتخاب بین اهداف، خصوصاً تعریف عدالت اجتماعی و بده بستان آن با کارایی اقتصادی است»، و «وقتی روی این اهداف توافق صورت گرفت، انتخاب روش‌ها باید عمدتاً به عنوان یک موضوع فنی قلمداد شود».

تصمیم در خصوص تولید بهتر یک کالا توسط دولت یا توسط بخش خصوصی، مبتنی بر این مهم است که کدام روش به شکل نزدیک‌تری اهداف تعیین‌شده را محقق خواهد کرد و غرض اصلی این است که در هر موقعیت برای انتخاب یک روش، توجیهی ارائه شود که چرا این روش، احتمال تحقق هدف بیشتری دارد. به تعبیری:

• اگر شروط بهینه اول برقرار باشد، تخصیص بازاری کارا خواهد بود. در این حالت عدالت اجتماعی باید به‌طور عام از طریق پرداخت‌های انتقال درآمدی دنبال شود (تا فقرا بتوانند مثلاً غذا را در قیمت بازاری خریداری کنند).
• چنانچه فروض بهینه اول نقض شود به‌نحوی‌که عرضه و تخصیص دولتی را بر مبنای استدلال‌های ناظر بر کارایی توجیه کند، آنگاه عدالت اجتماعی را می‌توان به بهترین شکل از طریق پرداخت‌های غیر نقد دنبال کرد (مثلاً آموزش مدرسه‌ای رایگان).

اینکه یک کالای خاص باید توسط دولت تولید شود یا توسط بخش خصوصی به ویژگی‌های فنی آن بستگی دارد (رویکرد لیبرال). نباید به دولت رفاه به شکل دگماتیک نگاه کرد بلکه باید از آن حمایت کرد اگر بیش از ترتیبات رقیب به تحقق اهداف سیاستی مورد توافق یاری می‌رساند.

سیاست رفاه

اهداف مزایای نقدی اموری چون بیمه، هموارسازی مصرف و فقرزدایی را شامل می‌شود. دربرگرفتن هدف کاهش نابرابری، امری مناقشه‌انگیز است. تحقق این اهداف نیازمند سازوکارهایی برای تقویت کمک به خویش و باز توزیع عمودی است.

بیمه و هموارسازی مصرف برای کسی که به تأمین مالی خود در طول زندگی متکی است امری ضروری است اما نیازمند سازوکاری است که به او برای باز توزیع از یک زمان (مثلاً زمانی که کار می‌کند) به خودش در زمانی دیگر (مثلاً زمانی که بیکار یا بازنشسته است) کمک کند. اصولاً، بخشی از پاسخ، بیمه خصوصی داوطلبانه است. بااین‌حال، این امر فی‌نفسه یک راهبرد پایدار نیست. در سمت تقاضا، بیمه نشدن هزینه‌های بیرونی بر گروه‌های مختلف ازجمله مالیات‌دهندگان تحمیل خواهد کرد و همین امر یک دلیل ناظر بر کارایی برای اجباری کردن بیمه به دست می‌دهد. در سمت عرضه، بازار خصوصی به دلایل فنی قادر نیست تا در برابر همه عوامل فقدان درآمد و به‌طور خاص بیکاری و تورم که ریسک‌های غیرقابل بیمه کردن هستند، به مقدار کارا از انواع بیمه عرضه کند. بخش دیگر پاسخ مربوط به هموارسازی مصرف از طریق پس‌انداز خصوصی و نهایتاً خرید مستمری بازنشستگی است. این رویکرد با معضلات فنی چندی مواجه است که دشواری بیمه کردن در برابر تورم از آن جمله است.

نتایج مهم چندی به‌تبع می‌آید. دلایل ناظر بر کارایی چندی برای نقش جدی دولت در عرضه سازوکارهایی برای بیمه و هموارسازی مصرف وجود دارد که عرضه دولتی بیمه بیکاری و تدریجاً برعهده‌گرفتن جزء شاخص‌بندی مستمری بازنشستگی از آن جمله است. حداقل برای این مزایا مشارکت عمومی، در هر شکل، به ریسک افراد به شکل محاسبات بیم‌سنجی مرتبط نخواهد بود. برای ریسک‌های عمده‌ای که توسط برنامه دولت پوشش داده می‌شود، التزام دقیق به اصول بیم‌سنجی نه ممکن است و نه لازم و تنها به شکل قابل‌بحثی مطلوب است. اصلاحات مختلف نظام بیمه ممکن است اما یک بازگشت اساسی به بیمه‌های خصوصی داوطلبانه و صندوق‌های بازنشستگی خالص، خصوصی و مبتنی بر اندوخته، یکی از آن‌ها نیست.

سیاست اجتماعی نیازمند آن است که افراد در برابر از دست‌دان درآمد مصون باشند اما التزام سفت‌وسخت به عرضه بازار آن‌ها را قادر می‌سازد تا حمایت را تنها درجایی طلب کنند که ریسک را بتوان با سازوکار بیم‌سنجی پوشش داد. قرار دادن سیاست اجتماعی به عنوان تابعی از ملاحظات فنی رویکردی خطاست. بین این دو مجموعه از موضوعات پلی لازم است. فقرزدایی به کسانی مربوط است که نمی‌توانند خود را در طول زندگی پشتیبانی کنند. اصولاً این کار را می‌توان از طریق خیریه‌های خصوصی یا دولت انجام داد. باز توزیع داوطلبانه احتمالاً کمتر از میزان بهینه حتی با استانداردهای اصالت آزادی‌ها و پایین‌تر از مقدار بهینه از دید راولز یا سوسیالیست‌ها خواهد بود که بخشی از آن به دلیل سواری مجانی‌گرفتن است. بنابراین، باز توزیع از طریق نظام مالیات گیری بر اساس هر نظریه از جامعه ممکن است هم از منظر کارایی و هم از منظر برابری قابل توجیه باشد، به‌رغم عدم‌توافق گسترده پیرامون میزان مطلوب باز توزیع. موفقیت مزایای نقدی روی‌هم‌رفته گرچه قابل‌ملاحظه است اما ناکامل خواهد ماند و این واقعیتی است که بحران اقتصادی سال ۲۰۰۸ با قدرت یادآور آن است.

اصلاحات

مزایا را می‌توان با یک آزمون درآمد صریح یا از طریق یک مالیات بر درآمد منفی مشروط کرد، گرچه این رویکرد می‌تواند به‌سادگی مشکل تله فقر را تشدید کند. یک راه دیگر آن است که با مشروط کردن مزایا به ویژگی‌های دقیقاً انتخاب‌شده‌ای از دریافت‌کنندگان مانند بیکاری یا بازنشستگی یا داشتن فرزند، می‌توان بدترین حالت تله فقر را از طریق هدف‌گیری یک نماگر کنار زد. راهبردهای اصلاحاتِ محتمل، ترکیب هوشمندانه‌ای از این دو راهبرد را به کار خواهد بست.

مزایای غیر نقدی. استدلال نظری در مورد حضور دولت در مراقبت سلامت، آموزش مدرسه‌ای و آموزش عالی موضوعات پیچیده هستند و این تنها به‌خاطر مسئله غیرقابل‌حل سنجش نیست. دلایل پیشینی قوی وجود دارد که مؤید آن است که بازار خصوصی نامقیّد برای مراقبت سلامت و آموزش مدرسه‌ای، ناکارا و به میزانی که اطلاعات، قدرت و دسترسی به بازار سرمایه با موقعیت اجتماعی-اقتصادی همبسته است، نابرابر خواهد بود.

شکل دقیق حضور دولت دو جنبه خواهد داشت. موضوعات تخصیصی به شکل حادی به این بستگی دارند که آیا افراد یا «نخبگان» (پزشکان، معلمان و غیره) اطلاعات بهتری دارند و یا برای اقدام در جهت منافع مشتریان توانمندتر هستند یا نه. پرسش از تولید تا حد زیادی به این بستگی دارد که آیا با تولید در بخش خصوصی به شکل مؤثرتر می‌توان کیفیت/کمیت را پایش کرد یا با تولید در بخش دولتی. استدلالات نظری به نفع تولید و تخصیص دولتیِ مراقبت سلامت و آموزش مدرسه‌ای، گرچه غیرقابل رد کردن نیستند اما قوی هستند که دلیل عمده آن مشکلات اطلاعاتی و بازارهای ناکامل است.

در مورد مراقبت سلامت، استدلال‌های نظری و مقایسه‌های بین‌المللی هر دو مؤید آن است که خصوصی‌سازی وسیع، یک راه‌حل قابل دفاع نیست. رویکرد دیگر، تأمین مالیِ دولتی یا شبه‌دولتی تولید خصوصی است. البته با توجه به شکست بازارهای عمده در امر مراقبت سلامت، هیچ راهبردی کامل نخواهد بود.

آموزش در مقطع مدرسه نیز با مشکلاتی هم ازنظر عملکرد به‌طور متوسط و هم از نظر توزیع آموزش مواجه است. طراحی درست رقابت در آموزش مدرسه‌ای به‌رغم مناقشه برانگیز بودن، با بهبود نتایج در دو بخش نمرات آزمون و نیز بهبود نسبی مدارس دارای عملکرد ضعیف همراه است.

در بسیاری از کشورها، آموزش عالی خصوصاً آموزش دانشگاهی با مشکلات سیاسی ناشی از طرح کردن اصلاحات همراه است. راهبرد تاریخی در بسیاری از کشورها تأمین مالی دولتی به همراه برنامه‌ریزی مرکزی بوده است. این شیوه وقتی‌که سیستم کوچک است قابل‌استمرار است اما امروزه که آموزش عالی توده‌ای شده است (یک جزء ضروری از رقابت‌پذیری ملی)، این سیستم با مشکلات کاملاً قابل پیش‌بینی مواجه است: دانشگاه‌ها کمتر از حد نیاز تأمین مالی می‌شوند که این امر به کیفیت آسیب می‌رساند. حمایت از دانشجویان ناکافی است که این امر به دسترسی آسیب می‌رساند و چون آموزش عالی عمدتاً یک فعالیت طبقه متوسط است، تأمین مالی این سیستم تنازلی است. راهبردی با سه جزء را می‌توان مورد توجه قرار داد: دانشگاه‌ها شهریه متغیر دریافت کنند، همه شهریه‌ها و هزینه واقع‌بینانه زندگی با وام دانشجویی منوط به درآمد پوشش داده شود تا نیاز دانشجویان به تأمین مالی جواب داده شود و طیفی از سیاست‌هایی که به‌شکل فعّال دسترسی را تقویت می‌کنند خصوصاً از طریق اقداماتی که به دوران قبل از دانشگاه برمی‌گردد. چنین راهبردی تصاعدی بوده و منابع را از برخوردارترین‌های امروز (که بخشی از یارانه شهریه‌شان را از دست می‌دهند) به نابرخوردارترین‌های امروز (که کمک‌هزینه تحصیلی دریافت می‌کنند) و نابرخوردارترین‌های فردا (که اقساط منوط به درآمد آن‌ها کل وام را بازپرداخت نخواهد کرد) جابجا خواهد نمود.

دلایل وجودی دولت رفاه

این کتاب استدلالاتی قوی به نفع دولت رفاه عرضه کرده است: این کتاب، شکست‌های عمده بازار را مورد توجه داده و اهداف عدالت‌گرایانه که وسیعاً مورد حمایت است را دنبال می‌کند و در تحقق اهداف بزرگ‌تری مانند انسجام اجتماعی مشارکت می‌ورزد. تقریباً همه اجزای دولت رفاه همه این جنبه را موردتوجه قرار داده‌اند. آموزش مدرسه‌ای از یک چشم‌انداز کارکردی، نوعی سرمایه‌گذاری در نسل بعد کارگران و شهروندان است و به رایگان عرضه می‌شود و این امر به فقرا کمک کرده و انسجام اجتماعی را تقویت می‌کند. مشابه همین استدلال را می‌توان در مورد مراقبت درمانی مطرح کرد. در جایی که بازار خصوصی نمی‌تواند بیمه (در برابر بیکاری) را حتی به افرادی که می‌توانند خود را در طول عمرشان پشتیبانی کنند عرضه کند، پرداخت‌های انتقالی پولی که توسط دولت انجام می‌شود به همین شکل نقشی کارا دارند.

نفس حضور دولت نیست که مناقشه‌انگیز است بلکه شکل حضور و انتخاب اهداف توزیعی است که محل مجادله است.

نقش عمده مؤسسات اجتماعی در کارایی موجب می‌شود که آن‌ها برای توده مردم و نه فقط فقرا مهم شوند. دولت رفاه چیزی بیش از یک چتر حمایتی است. دولت رفاه تنها بر حسب اهداف باز توزیعی که ممکن است داشته باشد (یا نداشته باشد) توجیه نمی‌شود بلکه به این دلیل توجیه می‌شود که دولت رفاه کارهایی می‌تواند انجام دهد که بازار خصوصی به دلایل فنی یا اصلاً نمی‌تواند انجام دهد یا نمی‌تواند به شکل کارا انجام دهد. ما به دلایل کارایی به نوعی به دولت رفاه نیازمندیم و حتی اگر مشکلات توزیعی همه حل شوند بازهم به آن نیاز خواهیم داشت.

این به آن معناست که دولت رفاه- حتی در اساس- یک پاسخ کامل نیست. دولت رفاه می‌تواند بیکاری را تحمل‌پذیر گرداند اما برای اینکه افراد کمی بدون کار باشند یا شرایط کاری برای افراد شاغل بهتر شود یا افراد زیادی-مثلاً زنان، اقلیت‌های قومی- به‌دلایلی که ربط مستقیمی به فقر ندارد محرومیت می‌کشند، کار چندانی نمی‌تواند بکند.

آیا دولت رفاه مطلوب است؟

اهداف اشتباه. طرفداران اصالت آزادی از آزادی و حق انتخاب پشتیبانی می‌کنند و تأکید دولت رفاه بر عدالت و امنیت را موردنقد قرار می‌دهند. ازآنجاکه مسئله نوعی ارزش‌داوری اساسی است، دیدگاه مخالف نیز به همان اندازه محتمَل است. طرفداران مکتب اصالت آزادی استدلال می‌کنند که دولت رفاه تهدیدی برای آزادی فردی نیز هست. اعتبار این نگاه به دو عامل بستگی دارد: وزنی که به آزادی در مقایسه با دیگر اهداف داده می‌شود و اینکه چطور آزادی تعریف می‌شود.

یک بنگاه ذاتاً اشتباه. طرفداران مکتب اصالت آزادی بر اساس یک مبنای نظری به دولت رفاه حمله می‌کنند و می‌گویند که داشتن یک بنگاه جمعی بزرگ و هدفمند، امکان‌پذیر نیست. از جهات مختلف این نظر دارد به مشکل هماهنگی/فرآیند اطلاعاتی که در کانون برنامه‌ریزی مرکزی مطرح بود متوسل می‌شود. بااین‌حال باید توجه داشت که دولت رفاه امر یکپارچه‌ای نیست بلکه اجزای کوچک‌تر متعددی دارد. دوم آنکه بسیاری از این اجزا به شکل دولتی تأمین مالی شده‌اند اما به شکل خصوصی و رقابتی تولید شده‌اند- رفاه لزومی ندارد که دولتی باشد. سوم آنکه وقتی شکست بازار شدید است، اقدام دولت گرچه ناکامل است لیکن ممکن است به نتایجی با کمترین بدی منجر شود.

طرفداران اصالت آزادی به این اقدامات، تحت عنوان ناکارا و غیر اثربخش از حیث خدماتی که عرضه می‌کند حمله می‌کنند. اقدامات ناکامل دولت ممکن است راهی با حداقل بدی باشد. علاوه بر آن، پیشران اصلی سیاست مدرن، ایجاد رقابت در سمت عرضه است که با توجه به‌حق انتخاب و رقابت، انگیزه‌های درونی برای کارایی را ارتقا می‌دهد.

آسیب به رشد اقتصادی. استدلال این است که دولت رفاه به رشد آسیب می‌زند زیرا مخارج دولت رفاه خیلی زیاد است یا به خاطر اینکه نرخ رشد مخارج دولت رفاه خیلی سریع است. در نتیجه میزان بالا و رو به افزایش مالیات گیری، رشد اقتصادی را پایین می‌آورد.

آیا دولت رفاه رشد را کاهش می‌دهد. اینکه گفته شود مالیات گیری از یک حدی بیشتر به رشد آسیب می‌زند امر مناقشه‌انگیزی نیست. آنچه مناقشه‌انگیز است این است که «آن حد کجاست و دقیقاً سازوکاری که موجب می‌شود تا مخارج دولت رفاه موجب کاهش رشد شود کدام است»؟ این موضوع کماکان محل بحث و گفتگوست.

• مخارج دولت رفاه نوسانات زیادی حول میانگین کشورهای او. ای.سی.دی دارد و شواهدی وجود ندارد مبنی بر اینکه نرخ رشد در کشورهایی با مخارج بالای دولت رفاه، کم باشد و نرخ رشد در کشورهایی با مخارج کم رفاهی، بالا باشد.
• علیت می‌تواند مشکل‌زا باشد. آیا کشورهایی که مخارج بالاتری دارند نرخ رشدشان کاهش می‌یابد یا کشورهایی که رشد کمتر و فقر بیشتری دارند به هزینه‌کرد درصد بالاتری از تولید ناخالص ملی برای فقرزدایی نیاز دارند.
• نگاه به متغیرهای کلان می‌تواند دیگر عوامل تأثیرگذار بر رشد خصوصاً جزئیات ساختار مزایا و طبیعتاً اثرات انگیزشی آن را پنهان نگه دارد. مثلاً مزایایی که بدون آزمون درآمد پرداخت می‌شود ممکن است هزینه بیشتری ایجاد کند اما اثرات انگیزشی مخرب کمتری دارد.

آیا ارزیابی دولت رفاه به‌خوبی تصریح شده است. از میان همه مردم، اقتصاددانان به یادآوری خطاها در استدلال‌هایی از این دست که هزینه‌ها را در نظر می‌گیرد اما کاری به منافع ندارد، نیاز ندارند. انتخاب چنین مدلی به معنای آن است که تحلیل‌ها به طور گریزناپذیر تنها روی هزینه‌ها متمرکز است و به شکل ضمنی برخی از مهم‌ترین مزایای دولت رفاه از قبیل بیمه و هموارسازی مصرف را حذف می‌کند. البته نباید محدودیت‌های مالی نادیده گرفته شود، خصوصاً قیدهای مالی، شکست بازار و شکست بازار هر کدام اهمیت خاصی دارند.

آیا کاهش رشد لزوماً یک معضل است. حتی اگر دولت رفاه موجب کاهش رشد نشود، این پایان بحث نیست. موضوع سیاست‌گذاران آن است که بین منافع و هزینه‌ها تعادلی برقرار شود. فرض کنید در وضعیت سرمایه‌داری خالص، امنیت کم اما رشد بالایی وجود دارد. چنانچه رأی‌دهندگان بخواهند در ازای امنیت بیشتر، کمی رشد را فدا کنند – که به یک عنوان شبیه حق‌بیمه است- سازوکار افزایش امنیت ارتقای رفاه است. در وسیع‌ترین معنا، این وضعیت نمایش‌گر توسعه دولت رفاه در واکنش به افزایش درآمد واقعی و فشارهای انتخاباتی در قرن بیستم است. در مقابل در وضعیت کمونیسم، امنیت مادی قابل‌توجهی وجود دارد اما نرخ رشد پایین است. بنابراین افراد تمایل به پذیرش سازوکار بازار آزاد دارند که این امر به هزینه کاهش امنیت، پتانسیل‌هایی برای سطح بالاتر زندگی ایجاد می‌کند. به‌طور خلاصه، امنیت خیلی کم، بهزیستی را کاهش می‌دهد کما اینکه امنیتِ خیلی زیاد، همین اثر را دارد.

اثرات مخرب انگیزشی. برخی استدلال می‌کنند که مزایای اجتماعی نه تنها درمانی برای بیماری‌های اجتماعی نیست بلکه بخشی از علت آن است. بر اساس این استدلال، معاضدت اجتماعی، زیادی سخاوتمندانه است و به همین دلیل «فرهنگ فقر» ایجاد می‌کند. نگاه مقابل این است که رفتار بازار کار، جرم و تک‌والدگری پیچیده‌تر از آن است که بتوان تنها –یا عمدتاً- با انگیزه‌های ایجادشده توسط مزایای اجتماعی آن‌ها را توضیح داد.

یک استدلالِ کمی پیچیده‌تر این است که در یک دوره طولانی‌تر، وجود مزایای اجتماعی، هنجارهای اجتماعی را تغییر می‌دهد. به‌بیان‌دیگر این استدلال می‌گوید نوعاً” فردی که در دهه ۳۰ میلادی با دریافت مزایا احساس ننگ می‌کرد، در سال‌های اول پس از جنگ جهانی دوم به دلیل سیاست‌های عمدی در مورد ننگ کمتر چنین احساسی داشت و در دهه ۸۰ میلادی این مزایا نوعی حق تلقی شد- و نه امری که باید تا جای ممکن از آن پرهیز کرد بلکه امری هم‌ردیف دستمزد و نظام مالیاتی بخشی از قید بودجه فردی قلمداد می‌شد.

آیا دولت رفاه پایدار است؟

با لحاظ پنج پیشران تغییر یعنی «جهانی‌شدن، تغییرات جمعیتی، تغییر در ساختار خانواده، افزایش مخارج روی دولت رفاه و بحران اقتصادی» این سؤال مطرح می‌شود که آیا بقای دولت رفاه تحت تأثیر قرار می‌گیرد؟

سازگاری با اقتصاد جهانی. هسته استدلال جهانی‌شدن این است که به دلیل تغییرات فناوری، بیشتر فعالیت‌های اقتصادی به شکل اطلاعات منتقل‌شده از کامپیوتر درخواهد آمد. در نتیجه، مرزهای ملی سست خواهد شد، رقابت جهانی شده و آزادی هر کشور برای اتخاذ مستقلِ سیاست اقتصادی کاهش می‌یابد. بیشتر فعالیت‌ها ذاتاً جهانی می‌شوند اما دلالت آن برای دولت رفاه لزوماً آخرالزمانی نخواهد بود.

جهان کاملاً جهانی نیست. اگرچه رقابت جهانی قوی است، اما همه‌چیز به این قوت برنمی‌گردد. همه کالاها تجارت پذیر نیستند. همه نهاده‌های تولید، متحرک نیستند. جابجایی نیروی کار، هم به انتخاب خود افراد و هم به دلیل قیدهایی که برای کنترل مهاجرت ایجاد شده، کاهش‌یافته است.

کدام نوع تغییرات: مقیاس در برابر ساختار؟ ضروری است که دو موضوع را به شکل منطقی از هم تفکیک نمود.

• مقیاس فعالیت دولت چقدر باید باشد- یعنی میزان مخارج دولت در امر پرداخت‌های انتقالی، مراقبت سلامت و موارد مشابه
• ساختار مناسب فعالیت‌ها کدام است یعنی ترکیب دولتی/خصوصی؟

جهانی‌سازی به معنای آن است که کشورهایی با مخارج اجتماعی کم- مثلاً در آسیای جنوب شرقی- می‌توانند فشارهای رقابتی روی کشورهای او. ای.سی.دی وارد کنند. درعین‌حال که این استدلالی برای برچیدن دولت رفاه نیست، استدلالی برای تغییرات ساختاری اساسی همانند خصوصی‌سازی هم نیست. بلکه استدلالی در جهت کاهش مقیاس برخی فعالیت‌های دولت رفاه است. به این دلیل و همچنین دلایل ناظر بر جمعیت، دولت در همه کشورهای او. ای.سی.دی تلاش کرده تا مخارج دولت رفاه را محدود کند.

کشورهای تازه صنعتی‌شده نیز شاید خود را سازگار کنند. در مورد اینکه چرا جهانی‌شدن زهرکشنده‌ای برای دولت رفاه نیست دلیل سومی هست و آن این است که در همه کشورهای صنعتی مخارج اجتماعی، یک کالای برتر محسوب می‌شود: وقتی درآمد افزایش می‌یابد، رأی‌دهندگان به افزایش سهم چنین مخارجی در تولید ناخالص داخلی رأی داده‌اند. در برخی کشورها، این فرآیند شاید زیادی جلو رفته باشد اما این به معنای آن نیست که اصل آن غلط باشد. افزایش درآمد و تضعیف تعلقات خانواده گسترده به تقاضا برای مخارج فزاینده اجتماعی می‌انجامد مگر آنکه کشورهای آسیای شرقی خیلی متفاوت باشند.

به همین دلیل یک نتیجه محتمل رقابت جهانی نوعی همگرایی بین کشورهای او. ای.سی.دی و کشورهای آسیایی است. رقابت کماکان فشار رو به پایینی بر میزان مزایای اجتماعی در کشورهای او. ای.سی.دی وارد می‌کند و در طی زمان، افزایش درآمد به افزایش مخارج اجتماعی در کشورهای تازه صنعتی شده منتهی می‌شود.

پایدار به لحاظ جمعیتی. افزایش امید به زندگی و کاهش نرخ تولد در بسیاری از کشورها به جمعیت سالخورده منجر شده است. تقاضا را با افزایش حق بیمه (و کاهش مصرف کارگران به‌تبع آن) یا کاهش مزایای ماهانه (و کاهش مصرف بازنشستگان به‌تبع آن) می‌توان کاهش داد. عرضه را می‌توان به شیوه‌های زیر افزایش داد:

• افزایش بهره‌وری تک‌تک کارگران از طریق:
• افزایش کمیت و کیفیت سرمایه فیزیکی،
• بهبود تخصیص آن،
• بهبود کیفیت نیروی کار از طریق سرمایه‌گذاری در سرمایه انسانی،
• افزایش جابجایی نیروی کار به‌نحوی‌که نیروی کار به شکل مولدتری تخصیص یابد.
• افزایش کمیت نیروی کار با:
• افزایش مشارکت نیروی کار،
• بالابردن سن بازنشستگی
• واردکردن نیروی کار یا به شکل مستقیم (مهاجرت) یا غیرمستقیم (صادرات سرمایه به کشورهایی با نیروی کار جوان).

اگر ترکیب عمرِ طولانی‌تر و نرخ زادوولدِ کمتر به معنی آن است که سیاست‌های سمت عرضه یک پاسخ کامل نیستند، سیاست‌های سمت تقاضا مانند حقوق بازنشستگی ماهانه کمتر، ممکن است بخشی از راه‌حل باشد. بنابراین، مقیاس حقوق بازنشستگی شاید نیازمند قدری کاهش باشد اما این استدلالی به نفع تغییرات رادیکال در ساختار نیست.

سازگار با تغییرات اجتماعی. تعدادی از جهت‌گیری سیاست‌ها به‌شکل مستقیم تغییرات اجتماعی را مورد توجه قرار می‌دهند که از جمله آن‌ها صندوق‌های بازنشستگی غیر مشارکتی، مزایای حق اولاد و مراقبت سلامت تأمین مالی‌شده از مالیات و آموزش مدرسه‌ای است.

دو راهبرد تغییرات اجتماعی:

• ماهیت در حال تغییر کار، به‌طور خاص طیف وسیع‌تری از روابط بازار کار
• ساختار خانوادگی سیال‌تر و با تنوع بیشتر در ترتیبات زندگی افراد.

این تغییرات مؤید آن است نظامی که حق‌بیمه آن به موقعیت اشتغال مربوط باشد برای جهان امروز کمتر از حالت قبلی یعنی ترتیبات غیر مشارکتی مناسب است. دلیل آن نیز عنصر فقرزدایی در صندوق‌های بازنشستگی است.

• شیوه‌های هدف‌گیری بر استفاده از نماگرهایی تأکید می‌کنند که نسبت به افراد، برون‌زا و همبسته با فقر است. سن (پیر و جوان) نماگر خوبی است ولی کامل نیست که این امر به صندوق‌های غیر مشارکتی و مزایای حق اولاد اشاره دارد.
• بازارهای ناکامل برای بیمه در مراقبت سلامت، بیمه درمان مبتنی بر محاسبات بیم‌سنجی تا حدودی- و نه به‌طورکلی- با دو نوع مسئله شکاف در پوشش و ناکارایی مواجه است زیرا مشکلات اطلاعاتی پیش‌روی بیمه‌گران است. اولین دسته از مشکلات به همراه مشکلاتی که در صورت بالابودن هزینه معامله ایجاد می‌شود روی‌هم موجب مصرف کمتر از مقدار بهینه می‌شود. پرداخت توسط شخص ثالث موجب مصرف بیش از حد بهینه می‌شود.
• بازارهای ناکامل برای تأمین مالی سرمایه‌گذاری در سرمایه انسانی که به تأمین مالی دولتی اشاره دارد.

سازگار با بحران اقتصادی. بحران اقتصادی در سال‌های پس از ۲۰۰۸ شاید فشارهای مالی برای کاهش (مقیاس) مخارج دولت رفاه ایجاد کند اما نفس این مؤسسات (ساختار) را زیر سؤال نمی‌برد. این استدلال که بحران، دلایل دولت رفاه را کاهش می‌دهد ۱۸۰ درجه اشتباه است. بلکه بحران، نقش محوری دولت رفاه به عنوان ابزاری در جهت تشریک ریسک در معنای وسیع کلمه را مورد تاکید قرار می‌دهد. موسساتی که خوب طراحی شده باشند همسو با دیگر اهداف، فقرزدایی و بیمه فراهم می‌کنند و این واقعیت که حداقل بخشی از منابع دولت رفاه از مالیات می‌آید، به معنی آن است که می‌توان آن را تا حدودی با قرض‌گرفتن تأمین مالی کرد و به این ترتیب تشریک ریسک نه تنها در درون یک نسل بلکه میان نسل‌ها را ممکن می‌سازد.

بحران بلندمدت‌تر دولت رفاه. اسپینگ-اندرسن استدلال می‌کند که مؤسسات سیاسی و غیره برای مدیریت تعارضات بالقوه بین کارایی و اهداف توزیعی اهمیت فوق‌العاده‌ای دارند. او ادامه می‌دهد که در طی دهه ۵۰ و ۶۰، و در برخی کشورها به مدت طولانی‌تر، این امکان وجود داشت که اهداف توزیعی را دنبال کرد بدون آنکه هزینه کارایی زیادی متحمل شد زیرا در مورد کنترل دستمزد در ازای اشتغال کامل، اجماع وجود داشت. می‌توان استدلال کرد که این اجماع عامل کلیدی موفقیت‌های اولیه سیاست‌های کینزی بود و یک راه‌حل حاصل‌جمع مثبت برای بده‌بستان بین رشد و عدالت ارائه می‌کرد. بر اساس این نگاه، مؤسسات بخش‌بخش‌تر شدند. در دهه ۹۰ به دلیل تغییرات در هنجارهای اجتماعی و تضعیف برخی نهادها، بده‌بستان بین رشد و عدالت کمتر از قبل مطلوب شد. آنچه که ظاهر شد یک بده‌بستان حاصل جمع صفر بود.

اگرچه این موضوع اهمیت حیاتی دارد، اما ناامیدی را تجویز نمی‌کند. جای بحث نیست که بخشی از این نظام، نیازمند تغییر است-هرچه تعداد بازنشستگان کمتر و امید به زندگی پایین‌تر باشد، حقوق بازنشستگی سخاوتمندانه در سن ۶۰ یا ۶۵ سال امکان‌پذیرتر است. آموزش عالی رایگان که از محل مالیات تأمین شود با یک نظام نخبه‌گرا سازگار است نه با یک نظام توده‌ای که فناوری‌های مدرن آن را طلب می‌کنند. دولت رفاه در این عرصه‌ها همانند عرصه‌های دیگر، در حال سازگارشدن است.

• در بسیاری از کشورها تاکید خاصی روی بهبود سیستم انگیزشی نظام مزایا وجود دارد.
• سخاوتمندی برخی از مزایا هم به دلایل اقتصادی و هم به دلایل سیاسی -در برخی کشور- کاهش یافته است.
• دیگر اصلاحات نظیر بالابردن سن بازنشستگی، بخشی از لیست گزینه‌ها هستند.

دولت رفاه کماکان سازگار خواهد شد. برخی از این تعدیل‌ها را می‌توان پیش‌بینی کرد.

• تغییرات جمعیت‌شناختی و جهانی کماکان فشارهایی برای مهار مخارج ایجاد خواهند کرد. به تبع آن، صندوق‌های بازنشستگی و مراقبت سلامت کماکان با محدودیت منابع مواجه خواهند شد و فشارهای رو به بالای مضاعفی بر سن بازنشستگی وارد خواهند کرد.
• حداقل به‌خاطر برخی روندهای بازار کار، نابرابری کماکان معضلی خواهد بود. یک پیامد آن، فشارهایی خواهد بود تا با دقت بیشتری بین کارکرد بیمه و هموارسازی مصرف مزایای نقدی و کارکرد فقرزدایی تفکیک قائل شد. این امر می‌تواند موجب شود تا بیمه اجتماعی بیشتر ماهیت اکچوئری بیابد. به طور کلی، نظام‌های بازنشستگی تا یک نقطه فردی‌تر خواهند شد. چنین تغییراتی اگر درست طراحی شود، می‌تواند انعطاف بازار کار را تسهیل کند، و زنان را قادر سازد تا در مواجهه با ساختار سیال‌تر خانواده، حقوق بازنشستگی خود را داشته باشند.
• فشارهای رو به افزایشی برای ابزارهای جدید بیمه‌ای وجود خواهد داشت (دولتی، خصوصی یا ترکیبی) تا اقتضائاتی چون مراقبت طولانی‌مدت را تحت پوشش قرار دهد.
• ابزارهای جدید وام‌دهی ظاهر خواهد شد. وام‌های منوط به درآمد به شکل روزافزونی بخشی از هزینه تحصیلات عالی را تأمین خواهد کرد. در مواجهه با توسعه بازار کار خصوصاً کاهش امنیت شغلی و رواج روزافزون مشاغل پاره‌وقت، فشارهایی برای قرض‌دهی منعطف‌تر برای خرید خانه وجود خواهد داشت.

پایداری سیاسی. بقای دولت رفاه به پایداری سیاسی و همچنین پایداری اقتصادی بستگی دارد. طرفداران مکتب اصالت آزادی استدلال می‌کنند که دولت وظایفی (مانند رفع فقر) را بر عهده گرفته که امکان‌ناپذیر است. این شکست دولت را زیرورو خواهد کرد و به همان میزان دولت رفاه بذر فروپاشی سیاسی خود را با خود همراه دارد. دقیقاً عکس این حرف را نیز می‌توان زد؛ همان‌گونه که دولت رفاه سرمایه‌داری را با همه مزایایش از قبیل رشد اقتصادی، به لحاظ سیاسی امکان‌پذیر کرده است، نپرداختن به فقر می‌تواند بی‌ثبات‌کننده و به همین دلیل به لحاظ سیاسی زیان‌بار باشد.

طرفداران مکتب اصالت آزادی استدلال می‌کنند که دولت رفاه به شکل‌گیری گروه‌های ذینفع قوی منجر می‌شود. این درست است که دیگر گروه‌ها، گروه‌های ذینفع قدرتمندی مانند سازمان کارفرمایان، اتاق‌های بازرگانی و اموری ازاین‌دست، ایجاد می‌کنند. این یکی از وظایف سیاست دمکراتیک است که این فشارها را مهار و آن‌ها را خنثی کند.

در قبال این امور مناقشه‌انگیز، تعجب‌آور نیست که بحث‌های سیاسی گسترده‌ای در مورد اینکه آیا کشورها می‌توانند دولت رفاه داشته باشند یا نه وجود دارد. شادی سال‌های اول افزایش مخارج اجتماعی با بحث در مورد اینکه آیا در رفاه بحرانی وجود دارد یا نه جایگزین شده است. استدلال این کتاب این است که بحث نباید این باشد که آیا دولت رفاه باشد یا نباشد، بلکه در مورد شکل دقیق آن و اهداف توزیعی آن باید باشد.

آینده دولت رفاه نه‌تنها به امکان‌پذیری اقتصادی بلکه تا حد زیادی به آنچه که مردم از خلال فرآیندهای سیاسی تصمیم می‌گیرند که می‌خواهند بستگی دارد.

آیا می‌توانیم بدون دولت رفاه، جامعه را مدیریت کنیم. یک دفاع در برابر این اتهام که دولت رفاه به لحاظ سیاسی و اقتصادی ضعف دارد ولی درعین‌حال پایدار است جنبه‌های مثبت دولت رفاه را دست کم می‌گیرد.

• دولت رفاه وجود دارد نه‌تنها برای اینکه فقرزدایی کند بلکه برای عرضه بیمه و هموارسازی مصرف در عرصه‌هایی که مؤسسات خصوصی به دلیل مجموعه نقض‌های مفروضات بهینه اول به شکل ناکامل پوشش عرضه می‌کنند اگر اصلاً پوششی عرضه بکنند. دولت رفاه کماکان نقش مهمی در تقویت همبستگی اجتماعی دارد.
• شواهد روزافزونی وجود دارد مبنی بر اینکه انزوا به سال‌های اولیه کودکی برمی‌گردد و این امر بر نیاز به سیاست‌هایی در جهت حمایت و تقویت خانواده‌ها تأکید دارد. چنین سیاست‌هایی یعنی مزایای نقدی، مراقبت سلامت و آموزش و همچنین طیف وسیع‌تری از سیاست‌ها در جهت تقویت والدگری را شامل می‌شود. آن‌ها باز توزیع وسیع، تلاش‌های گسترده در جهت بهبود اطلاعات و هماهنگی قابل‌توجه اَشکال مختلف فعالیت را شامل می‌شوند. یک‌بار دیگر، این فعالیت‌ها نیازمند اقدامات دولت هستند.
• عنصر بیمه به شکل روزافزونی اهمیت می‌یابد. ریسک و عدم اطمینان احتمالاً تشدید می‌شود. این هسته مرکزی استدلال او. ای.سی.دی است که روی پنج دسته از عدم اطمینان‌ها تمرکز کرده است: «فجایع طبیعی، حوادث فناورانه، بیماری‌های مسری، امنیت غذایی و تروریسم». بیمه اکچوئری نمی‌تواند پاسخگوی مشکلاتی از این دست و در این مقیاس باشد.
• اهمیت دولت رفاه به‌عنوان ابزاری برای تشریک ریسک. ریسک خیلی کم، از مقدار بهینه دور خواهد بود زیرا انگیزه‌ای برای برداشتن ریسک ایجاد نخواهد کرد. ریسک بیش‌ازحد نیز از مقدار بهینه دور خواهد بود زیرا انگیزه‌هایی برای ریسک برداشتن ایجاد می‌کند: وقتی چتر حمایتی وجود ندارد، یک کسب‌وکار نوپای شکست‌خورده می‌تواند یک خانواده را بدبخت کند. بنابراین یکی از اهداف دولت رفاه آن است که افراد با مقدار ریسک بهینه مواجه شوند. از این چشم‌انداز، دولت رفاه نه‌تنها از یک ضرورت تأسف‌بار بسیار متفاوت است بلکه به تحقق رشد اقتصادی کمک می‌کند.

هیچ‌کدام از ایده‌های این کتاب به این قصد که نسخه عمل باشد نوشته نشده است بلکه به عنوان تشریح رویکردی که اهداف عدالت‌خواهانه را تا حدودی برآورده می‌کند نوشته شده و در عین حال از جزم‌اندیشی در مورد روش‌ها پرهیز دارد. نتیجه نشان می‌دهد که چگونه با احتیاط می‌توان مؤسساتی را در دولت رفاه و هم فراتر از آن ایجاد کرد که به جامعه به‌طور همزمان هم از جهت کارایی اقتصادی و هم عدالت اجتماعی کمک کند.

مشخصات کتاب

• «نظریۀ اقتصادی دولت: مبانی اقتصادی دولت رفاه»
• نیکولاس بار
• ترجمه علی سرزعیم و مریم حاجی‌قربانی
• انتشارات کرگدن با همکاری معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی
• چاپ دوم – ۱۴۰۰
• ۶۸۷ صفحه – ۱۵۰ هزار تومان

مطالب مرتبط:

ارزیابی عملکرد خانه کارگر در ارتقای رفاه کارگران ایران انتشار چاپ دوم نظریه اقتصادی دولت: مبانی اقتصادی دولت رفاه گزارش ۱۵| حاشیه‌نشینی: یکی از پنج اولویت اصلی در حوزه آسیب‌های اجتماعی گزارش ۱۱| بحران کرونا: چاره‌‌ای جز توسعۀ حمایت اجتماعی نیست گزارش ۱۰| دولت‌ها چگونه در میانۀ بحران از مستأجران حمایت می‌کنند؟ گزارش ۷| اقدامات دولت‌ها و کارفرمایان زیر ذره‌بین اتحادیه‌های کارگری