پژوهشگر توسعه
کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
متن پیش‌رو گزارشی از بخشی از مقاله «چیدمان‌های سیاسی و حاکمیت نهادهای حامی توسعه[i]» نوشته مشتاق خان است. چارچوب تحلیلی این مقاله بیان می‌کند که توزیع قدرت سازمانی در مسیر درک تاثیرات اقتصادی و سیاسی نهادها و سیاست‌گذاری‌ها اهمیت بالایی دارد. نهادها و سیاست‌گذاری‌ها قواعدی را تبیین می‌کنند که آن‌ها نیز به نوبه خود تخصیص منابع را مشخص می‌کنند و می‌توانند بر سازمان‌های مختلف تاثیرات بسیار متفاوتی داشته باشند. می‌توان انتظار داشت که سازمان‌ها بر اساس ظرفیت‌ها و منافع خود از نهادها یا سیاست‌هایی خاص حمایت کنند، در برابر آن‌ها مقاومت کنند یا آن‌ها را تحریف کنند. بنابراین توزیع قدرت سازمانی می‌تواند مشخص کند که چه نهادها و سیاست‌هایی بقا خواهند یافت و کدام نهادها و سیاست‌ها ممکن است حامی توسعه باشند. این امر توجه ما را به سوی اهمیت تشخیص دقیق قدرت نسبی و ظرفیت‌های سازمان‌های مربوطه که یک چیدمان سیاسی را توصیف می‌کنند و همچنین تغییرات آن‌ها در طول زمان، جلب می‌کند. این یادداشت در ادامه مقاله قبلی به تحولات عرصه سیاسی و اقتصادی کشور تایلند از سال ۲۰۰۱ تا سال ۲۰۰۸ می‌پردازد.
حزب حاکم نامولد: ۲۰۰۱-۲۰۰۸
خیزش تاکسین و بحران قانون اساسی که در نهایت کل تایلند را فراگرفت، روایت پیچیده‌ای دارد. ما تنها بر روایت کلی شکل تاثیر آن بر چیدمان سیاسی تمرکز خواهیم کرد. بحران سال ۱۹۹۷ به دلایل متعددی نقطه عطف مهمی بود. این سقوط سال ۱۹۹۷ اعتماد به نفس طبقه وابسته به کسب‌وکار تایلندی را در جهانی‌سازی از بین برد و مطالبه‌ای ملی‌گرایانه برای حفاظت از صنایع محلی ایجاد کرد. ناامیدی سرمایه‌داران محلی به‌ویژه پس از این شدت گرفت که حزب دموکرات توافق کرد تا با توصیه غرب (که از سوی صندوق بین‌المللی پول و سازمان‌های دیگر می‌آمد) که بخش زیادی از اموال تایلندی‌ها را با قیمت‌های بسیار اندک به خارجی‌ها می‌سپرد، موافقت کند. در همین زمان، این سقوط باعث خروش نارضایتی و بسیج طبقات متوسط شد که جسارت و اعتماد به نفس هرچه بیشتری کسب کرده بودند. آنان به دنبال اصلاح قانون اساسی بودند که به «سیاست پولی» پایان دهد. یک جنبش اجتماعی فراگیر پارلمان را مجبور کرد تا اجازه دهد با مذاکرات، یک قانون اساسی تدوین شود و سندی تدوین کرد که بیشتر افراد در حکومت آن را بسیار رادیکال می‌دانستند و با آن مخالف بودند. اما کاهش شدید اعتماد به نفس در کل نظام سیاسی در سال ۱۹۹۷، امکان به‌کارگرفتن سریع قانون اساسی جدید را فراهم ساخت.
این قانون اساسی به دنبال ایجاد یک نظام سیاسی مدرن بود که در آن احزاب قدرتمند بر اساس مانیفست‌هایشان رقابت کنند. این قانون اساسی تلاش کرد تا با تخصیص کرسی‌هایی به لیست‌های حزبی وزن ذینفعان حامی‌پرور محلی را کاهش دهد. قانون اساسی جدید تلاش کرد تا با افزایش قدرت نخست وزیر نسبت به حزب، لابی‌گری حامی‌پروری رقابتی را کاهش دهد. نخست وزیر می‌توانست با یک اعلان چهل و پنج روزه انتخابات برگزار کند ولی یک کاندیدا باید به مدت نود روز عضو یک حزب می‌بود تا بتواند در انتخابات شرکت کند. این کار برای کاهش تهدید روگردانی بود. با هدف ایجاد نظارت و توازن بین نمایندگان سیاسی نیز تعدادی نهاد مستقل ایجاد شدند. اما تدوین‌کنندگان قانون اساسی درک نمی‌کردند که قواعد مربوط به قانون اساسی نمی‌توانند ماهیت اساسی حامی‌پرور یک چیدمان سیاسی را تغییر دهند. طعنه‌آمیز است که این قواعد قانون اساسی به ایجاد یک حزب غالب کمک کردند که برای تدوین‌کنندگان طبقه‌متوسطی قانون اساسی و برای بسیاری از سرمایه‌دارانی که در ابتدا از حزب تاکسین حمایت کرده بودند از بسیاری جهات بدتر از حامی‌پروری رقابتی بود که جایگزینش شد.
تاکیسن یک بازرگان با روابط خوب بود که فعالیت‌های زیادی را امتحان کرده بود بدون اینکه پول زیادی دربیاورد. در اوایل دهه ۱۹۹۰ یعنی زمانی که او توانست از سازمان تلفن تایلند[ii] (TOT) امتیاز خدمات تلفن همراه و خدمات پی‌جویی را بگیرد، سرنوشتش تغییر کرد. رونق تلفن همراه در طول چند سال تاکسین را ثروتمند ساخت. زمانی که تاکسین در سال ۱۹۹۸ حزب تای رک تای[iii] را بنیان گذاشت، برنامه‌ی او به شدت تحت تاثیر بحران بود. او در مورد نیاز به حمایت از رقابت‌پذیری تایلند، واکنش به رفتار ستیزه‌جویانه رقبای جهانی و جایگزین کردن ارزش‌ها و رفتار بوروکراتیک با ارزش‌ها و رفتار سوداگرانه در اداره کشور سخن می‌گفت. طبقات متوسطی که سیاست بوروکراتیک کهنه را دلیل سوءمدیریت اقتصادی می‌دانستند که همه‌ی جامعه باید هزینه آن را می‌پرداخت و همچنین کسب‌وکار آسیب دیده تایلندی که به دنبال رستگاری و حمایتی بودند که صندوق بین‌المللی پول آن را توصیه نمی‌کرد، با این سخنان موافق بودند. تاکسین به عنوان یک سیاست‌مدار شهودی تشخیص داد که تمرکز بر کسب‌وکار بزرگ برای او سودی نخواهد داشت و بنابراین سخنان خود را سریعا بر کشاورزان و انتروپرونرهای کوچک متمرکز ساخت.
انتخابات سال ۲۰۰۱ ترکیبی بود از سیاست جدید بر پایه مانیفست‌ها و باندسازی به سبک قدیمی. تاکسین نشان داد که می‌داند چطور باید هر دوی این کارها را انجام داد و یک ترکیب پیروز ساخت. حزب او پیروز ۲۴۸ کرسی از ۵۰۰ کرسی پارلمان شد ولی این رقم به زودی افزایش یافت و با ادغام احزاب کوچکتر در تای رک تای اکثریت بزرگی تشکیل شد. در سال ۲۰۰۲ او ۳۶۴ کرسی پارلمان را در کنترل داشت. این امر به همراه قدرت‌هایی که قانون اساسی به نخست وزیر می‌داد، تاکسین را به نوع ریاست جمهوریِ رهبری یک ائتلاف حامی-مشتری عظیم تبدیل کرد. در چارچوب سازمان‌های ائتلاف حاکم شکل۱، این حکومت یک حزب غالب نسبتا قدرتمند بود. باندهای محذوف قدرت اندکی داشتند ولی تاکسین بسیاری از باندها را در ائتلاف بزرگ خود جذب کرده بود و باندهای درونی قدرت چانه‌زنی چشمگیری داشتند. در ادامه خواهیم دید که این مسئله اهمیت زیادی می‌یابد.
شکل شماره۱٫ باندهای حامی-مشتری و ساختار ائتلاف حاکم
سازماندهی منافع کسب‌وکار در طول این دوره جالب توجه و مملو از تضاد است. در ابتدا ذینفعان کسب‌وکار مشتاق بودند ببینند که در دوره بحران، یک تاجر مسئولیت کشور را برعهده می‌گیرد. در دوره اول تاکسین، تلاش‌هایی در جهت احیای اقتصاد و حتی تبیین سیاست‌گذاری صنعتی عملی انجام شد. درواقع، بسیاری از ذینفعان کسب‌وکار به باندهای درونی ائتلاف حاکم نزدیک بودند. در نتیجه‌ی برنامه‌های بودجه‌ای کینزی متمرکز بر هزینه های روستایی، رشد اقتصادی به شدت افزایش یافت. با افزایش رشد، کسری بودجه افزایش نیافت و حتی کمتر شد زیرا مخارج اولیه با وام گرفتن از سپرده‌های بانکی تامین مالی شدند که کمتر از حد کافی مورد استفاده قرار می‌گرفتند.
جالب‌تر اینکه تاکسین شروع کرد به گفتگو در مورد مداخله‌های توسعه‌گرا برای توسعه رقابت‌پذیری و ظرفیت کسب‌وکارهای تایلندی. برخی فعالیت‌های مقدماتی انجام شدند. به میشل پورتر[iv]، مشاور آمریکایی یک میلیون دلار پرداخت شد تا بخش‌ها و سیاست‌هایی را برای توسعه بازارهای فرعی رقابتی شناسایی کند. او تا میانه سال ۲۰۰۲ پنج بخش را شناسایی کرد که دور از انتظار هم نبودند: توریسم، مد، غذا، گرافیک رایانه‌ای و اتومبیل. پورتر توصیه‌هایی کلی و گاهی تناقض‌آمیز همچون باز کردن فضا و «پایان دادن به روابط با حکومت» ارائه می‌کرد ولی او همچنین برای شرکت‌ها و بخش‌هایی خاص نیز حمایت در سطح خرد ارائه می‌کرد. علاوه بر این، او یک توافق تجارت آزاد با آمریکا را نیز توصیه کرد، بدون اینکه توضیح دهد این کار بر مداخله‌های مربوط به سیاست‌گذاری صنعتی چه تاثیری خواهد گذاشت.
درنهایت، تجربه‌ی حکومت در مورد ضمانت‌های مالی که توسط شرکت مدیریت دارایی تایلند[v] (TAMC) سازماندهی شده بود، نشان داد که چرا احتمال کمی وجود داشت که سیاست‌گذاری صنعتی بدون سازماندهی مجدد ترتیبات سیاسی کارکرد مناسبی داشته باشد. این تجربیات محدود در جهت سیاست‌گذاری صنعتی برای تایلند مهم بودند و فرصت رسیدن به توافقات اولیه از دست رفتند. این تجربه حتی احتمالا هرگونه تمایل از سوی رهبری برای حرکت در این جهت را تضعیف کرد. TAMC توسط تاکسین ایجاد شده بود تا وام‌های نامناسب بانک‌ها را جذب کند و به بخش‌های دارای اولویت وام بدهد و به بازیابی پس از بحران کمک کند. اما فرآیند وام‌دهی مستقیم بانک‌های دولتی و TAMC، قدرت عظیم باندهای درون ائتلاف حاکم را نشان داد. فونگپایچیت[vi] و بیکر[vii] (2009: 112) مثال‌هایی در مورد چندین فرد صاحب کسب‌وکارهای بزرگ ارائه می‌کنند که میلیاردها بات[viii] وام گرفتند و بدهی‌هایشان در سرمایه‌گذاری‌های مبهم تجاری بخشیده شدند، درحالی‌که با توجه به مخارج هنگفت آنان در خرید زمین‌های گلف و فعالیت‌های دیگری که به طور همزمان در جریان بودند، روشن بود که کمبود منابع مالی ندارند. فونگپایچیت و بیکر توضیح می‌دهند که این افراد با باندهای قدرتمندی در ارتباط بودند که بخشی از ائتلاف حاکم جدید بودند.
بنابراین، ائتلاف حاکم از همان ابتدا تلاش کرد تا سیاست گذاری صنعتی را با تعهد به مصالحه‌های بزرگی با باندهای قدرتمند درون حزب حاکم پیاده‌سازی کند. این استراتژی مصالحه با باندهای قدرتمند به پیاده‌سازی آسان جنبه‌هایی از سیاست‌گذاری منجر شد (ضمانت مالی) زیرا این کار تقریبا با هیچ مقاومتی از سوی هیچ گروه قدرتمندی مواجه نشد. اما نتایج این رشد محدود بودند. ضمانت‌های مالی از انجام برخی از اقدام‌ها جلوگیری می‌کردند. اما برخلاف سیاست‌گذاری صنعتی اولیه که در آن تخصیص منابع به صاحبان کسب‌وکار قدرتمند حداقل ظرفیت جدید ایجاد می‌کند، در مورد ضمانت‌های مالی تاثیرات توسعه‌ای محدودتر بودند. اما مسئله جدی‌تر این بود که استراتژی مصالحه پیامد منفی مهمی برای آینده سیاست‌گذاری صنعتی داشت. به رسمیت شناختن قدرت باندی درون حزب به معنی نامطلوب‌تر شدن مصالحه پیش‌روی مداخله‌های مربوط به سیاست‌گذاری صنعتی بالقوه بود.
با توجه به قدرت انتخاباتی حزب حاکم، یک استراتژی تدریجی ولی با رویکرد مقابله بیشتر برای پیاده‌سازی سیاست‌گذاری‌ها ممکن بود در ابتدا به پیشرفت کمتری منجر شود ولی می‌توانست بهبود تدریجی در طول زمان را امکان‌پذیر سازد. این کار در عمل به معنای برنامه محدودتری برای حمایت از سرمایه‌گذاری‌های خاص با شرایطی بود که حتی با هزینه برخی منازعات اجرایی می‌شدند. پاسخ به این سوال که آیا رهبری در نتیجه تجربیات منفی ضمانت‌های مالی از گزینه‌های سیاست‌گذاری صنعتی دوری کرد، روشن نیست. اما اگر حزب تای رک تای سیاست‌گذاری صنعتی را ادامه می‌داد، با توجه به شواهدی که ما در مورد عملکرد ساختارهای درونی حامی-مشتری این حزب داریم، آنان باید منازعات درونی احتمالی را حل می‌کردند. تاکسین باید در عرصه سیاسی برخی باندها را جذب خود می‌کرد و این کار به معنای پیشرفت تدریجی آهسته‌تر یا ریسک نتایج و اجرای ضعیف بود.
آن طور که بعدا معلوم شد، واکنش تاکسین دوجنبه داشت. اول اینکه استراتژی‌های تخصیصی خود او شامل خانواده و دوستان نزدیکش بازتر و شدیدتر شد. این مسئله را می‌توان این طور بیان کرد که او آنقدر فاسد بود که سرعت بخشیدن به تخصیص رانت نامولد توسط خانواده او به‌هرحال اتفاق می‌افتاد. اما اگر به دلیل ساختار درونی حزب یک استراتژی توسعه‌گرا امکان‌پذیر نبود، تبدیل شدن به سردسته سودجویان نیز معقول بود. دوم اینکه ملی‌گرایی اقتصادی و سیاست‌گذاری صنعتی در سکوت کنار گذاشته شدند و با حمایت پوپولیستی‌تر از فقرا، منافع روستاییان و صاحبان کسب‌وکارهای کوچک همراه با گشودگی بیشتر به روی سرمایه خارجی به عنوان راهی برای حفظ توسعه جایگزین شد.
تاکسین در زمان انتخابات دوم در سال ۲۰۰۵، خود و حزبش را بازسازی کرد. او دیگر رهبر تجاری شرکت تایلند اینکورپوریشن نبود بلکه قهرمان کشاورزان کوچک و فقرا و دشمن «چهره‌های پرنفوذ» در سیاست بروکراتیک قدیم بود. او از قدرت خود استفاده کرد تا حامیانش را در موقعیت‌های کلیدی در بوروکراسی و ارتش بگمارد و تعداد زیادی از افراد صاحب قدرت در روستاها را جذب کرد و به آنان یک فرمول پیروزی‌بخش ارائه کرد که آنان نمی‌توانستند رد کنند. حزب تاکسین با هزینه کردن در مناطق روستایی و برنامه‌های سلامت ارزان قیمت خود به تلاش برای جذب فقرا ادامه داد. بنابراین رهبران باندی روستایی وابسته به حزب شانس پیروزی بالایی داشتند و اگر بیرون حزب می‌ماندند شانس بسیار کمی داشتند. در این زمان ائتلاف حاکم تقریبا از هرگونه قیدی از سوی کسب‌وکار یا از سوی کاست بوروکراتیک آزاد بود و می‌توانست از طریق کنترل فرآیند سیاسی رانت‌های چشمگیری تولید کند. به دلیل عدم وجود انضباط قدرتمند درونی حزبی که پیش‌نیازی برای ایجاد رانت‌های مولد است، این احتمال می‌رود که ائتلاف حاکم رانت‌های نامولدی بر اساس قراردادهای ساخت‌وساز حکومتی (ازجمله فرودگاه جدید) یا فروش اموال تولید و دریافت کند. بازنده‌های نهایی طبقات متوسط بودند ولی آنان تحت حاکمیت یک حزب غالب با یک اکثریت پارلمانی گسترده صدای رسایی نداشتند.
نتیجه‌ی این امر پراقتدارترین پیروزی تک‌حزبی در تاریخ سیاسی تایلند بود. تای رک تای از ۵۰۰ کرسی پارلمان ۳۷۷ کرسی را کسب کرد و به نظر می‌رسید که این پیروزی شروع یک دوره حاکمیت بلندمدت باشد. در چارچوب چیدمان سیاسی، این انتخابات دوم قطعا ثابت می‌کرد که در این دوره، سازمان‌های سرمایه‌داران بزرگ تا حدود زیادی از قدرت طرد شده بودند. باندهایی که توسط تاکسین سازماندهی شدند به سازمان‌دهندگان روستایی و برخی ذینفعان سرمایه‌دار کوچک روستایی و برخی ذینفعان کسب‌وکار که روابط نزدیکی با شبکه او داشتند، وابسته بودند. کسب‌وکارهای محذوف دسترسی خود را از دست دادند. طبقه متوسط شهری نیز دسترسی خود را از دست داد. ترکیب یک حزب غالب با سرمایه‌داران با ظرفیت نسبتا بالا که در عمل از عرصه سیاسی حذف شده بودند، هم جدید و هم غیرمنتظره بود. در این زمان ایجاد نهادهای رسمی و غیررسمی که منافع طبقه متوسط و کسب‌وکار را تحت فشار قرار می‌داد با مقاومت کمی روبه‌رو شد. به منظور تامین مالی طرح‌های پوپولیستی جدید در بخش روستایی، اخذ مالیات از طبقات متوسط و کسب‌وکار سختگیرانه‌تر شد. رانت‌ها در قراردادهای حکومتی تولید می‌شدند و باعث گران شدن زیرساخت‌ها برای کسب‌وکار می‌شدند. هرگونه سیاست‌گذاری صنعتی از برنامه‌های حکومت خارج بود. مصالحه بین ثبات و رشد ناگهان برای تغییرات نهادی حامی توسعه بسیار نامطلوب شد، اگرچه انبساط کینزی همراه با بازگشت سرمایه‌گذاری خارجی رشد کلی را حفظ می‌کرد.
به‌رغم ریشه‌های ملی‌گرایانه تاکسین، رشد در دهه ۲۰۰۰ به میزان فزاینده‌ای بر پایه سرمایه‌گذاری‌های خارجی بود، درحالی‌که سرمایه داخلی و طبقات متوسط با شرایط نهادی بدتری مواجه بودند. و به‌رغم امیدهای تدوین‌کنندگان قانون اساسی سال ۱۹۹۷، عرصه سیاسی تایلند حامی‌پرور باقی ماند و همچنین با توجه به پیکربندی خاص قدرت پدیدار شده، نظام حزب غالب روش بسیار بدتری برای ایجاد ائتلاف حاکم فراهم ساخت. در این زمان علاوه بر سرکوبی که توسط طبقات متوسط حس می‌شد و فشار اقتصادی که ترس بدتر شدن آن می‌رفت، مصالحه بین ثبات و توسعه نیز بدتر شده بود.
جمع‌بندی
دوره‌ی حزب غالب تحت حاکمیت تاکسین دوره‌ی ائتلاف حاکم تک‌حزبی برپایه باندهای روستایی برای حذف بیشتر باندها با پایه منافع کسب‌وکار بود. طبقه متوسط و سرمایه‌داران تایلندی با ظرفیت بالا به طور نامنتظره‌ای از عرصه سیاسی حذف شدند. سازماندهی ائتلاف حاکم و حذف ذینفعان کسب‌وکار به معنای بدتر شدن مصالحه بین ثبات و توسعه بود. مداخله‌های نهادی آسیب‌رسان با مقاومت کمی انجام شدند. ائتلاف حاکم درگیر ایجاد رانت‌های آسیب‌زایی برای خود شد و باز هم محبوبیت مردمی خود را در انتخابات حفظ کرد. سرنگونی این ائتلاف تنها با مداخله نظامی و بوروکراتیک زیاد با حمایت طبقات متوسط امکان‌پذیر بود. کشاورزان طبقه متوسط حامی قانون اساسی سال ۱۹۹۷ به هیچ وجه نمی‌توانستند چنین مسئله‌ای را تصور کنند.
پانوشت:
- [i] Khan, Mushtaq (2008) ‘Governance and Development: The Perspective of Growth-Enhancing Governance.’ In: Diversity and Complementarity in Development Aid: East Asian Lessons for African Growth. Tokyo: GRIPS Development Forum/National Graduate Institute for Policy Studies, pp. 107-152.
- [ii] Telephone Organization of Thailand
- [iii] Thai Rak Thai
- [iv] Michael Porter
- [v] Thailand Asset Management Corporation
- [vi] Phongpaichit
- [vii] Baker
- [viii] واحد پولی تایلند
بدون دیدگاه