کارشناس ارشد اقتصاد دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی
همکار مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
طی یک دهه اخیر در ادبیات سیاستگذاری، کارشناسان و روزنامهنگاران ایرانی واژه «تعارض منافع و مدیریت آن» به وفور دیده میشود. تهیه لایحه «مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» در سال ۱۳۹۸ توسط دولت وقت و ارسال آن به مجلس شورای اسلامی و ابلاغ بخشنامه مدیریت تعارض منافع توسط برخی دستگاههای اجرایی جدیترین اقدامها در این خصوص به شمار میرود. با وجود آنکه لایحه مزبور تاکنون به نتیجه نرسیده است، اما در بالاترین سطوح نظام تدبیر در کانون توجه قرار دارد. به گونهای که در شهریور ماه سال ۱۴۰۰ مقام معظم رهبری در یکی از دیدارهای خودشان با اعضای هیأت دولت سیزدهم، دولت را به حل موضوع تعارض منافع شخصی و عمومی در همه دستگاهها فراخواندند. همچنین، دولت سیزدهم در شهریور ماه سال گذشته «اصول دوازدهگانه حاکم بر نقشه ملی پیشگیری و مقابله با فساد اداری و اقتصادی» را ابلاغ نمود. یکی از بندهای این مهم، به مدیریت تعارض منافع اختصاص دارد.
در نظام حقوقی ایران تا کنون به طور مستقیم به موضوع تعارض منافع و مدیریت آن نپرداخته است اما به طور پراکنده در برخی قوانین و مقررات مورد توجه واقع شده است. به عنوان مثال، در حوزه قضایی زمانی که قوانین آئین دادرسی در ایران تصویب شده و مقرراتی نیز برای موارد تعارض منافع پیشبینی شده است این رویه و کم بیش در مورد مراجع رسیدگی به تخلفات اداری یا انتظامی نیز رعایت شده است. قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل ـ مصوب ۱۳۷۳- از دیگر موارد قابل توجه است. همانطور که اشاره شد در سالهای گذشته برخی دستگاههای اجرایی تلاش نمودند به مدیریت تعارض منافع در حوزه دستگاه ذیربط توجه کرده و اقدامات لازم را بعمل آورند. در این راستا میتوان به وزارت راه و شهرسازی[۱] بهمن ماه ۱۳۹۶، وزارت آموزش و پرورش[۲] خرداد ۱۳۹۹، سازمان بهزیستی[۳] مهر ۱۳۹۸، بخشنامه نحوه مدیریت تعارض منافع وزارت نیرو[۴] آبان ۱۳۹۹ و سازمان تأمین اجتماعی[۵] تیر ۱۴۰۰ اشاره داشت.
معاون اول رئیسجمهور در بخشنامه شماره ۱۰۰۲۸۹/۵۸۱۵۴ مورخ ۳/۹/۱۴۰۰ دستگاههای اجرایی را مکلف به شناسایی موقعیتها و راهکارهای رفع تعارض منافع در دستگاههای ذیریط نمود. همچنین، در سند تحول دولت مردمی که اسفندماه ۱۴۰۰ توسط رئیس جمهور به دستگاههای اجرایی به عنوان برنامه و خط مشی دولت سیزدهم ابلاغ شده، به موضوع تعارض منافع و مدیریت آن در بخشهای مختلفی توجه شده است. به عنوان نمونه میتوان به فصل تولید و اشتغال، مبحث محیط کسبوکار اشاره نمود که به خوبی موقعیت تعارض منافع نظارت بر خود در هیأتهای رسیدگی به شکایات در سازمان امور مالیاتی و سازمان تأمین اجتماعی را شناسایی کرده است و مدیریت این مهم را در گرو ایجاد نهاد مستقل و فاقد تعارض منافع دانسته است. ایجاد یکنهاد مستقل به معنای آن است که یکی از دو نقش ناظر و نظارتشونده از سازمان امور مالیاتی و تأمین اجتماعی به نهاد دیگری خارج از این دو سازمان سپرده شود. موضوع نظام اداری و حقوقی یکی از فصول مهم این سند را شامل میشود در این فصل به مراتب بیشتر به مقوله تعارض منافع و مدیریت آن توجه شده است. در این فصل به طور کلی به مدیریت انواع موقعیتهای تعارض منافع فردی، گروهی و سازمانی به منظور مقابله با فساد، جلوگیری از تبعیض در ارائه خدمات عمومی و تقویت ظرفیت نظام اداری در راستای انجام رسالت دولت (حکومت) توجه شده است.
آیا برای راستکرداری بهترین سرمشقی وجود دارد؟
توجه به ساختار انگیزشی یک جامعه که متأثر از ساختار نهادی آن است در بهرهوری و توسعۀ آن از اهمیت بالایی برخوردار است. ساختار نهادی، باورهای انباشته جامعه طی زمان را منعکس میسازد و تغییر در چارچوب نهادی[۶] معمولاً فرآیند رشدیابنده است و منعکسکنندۀ محدودیتهایی است که مسیر طی شده درگذشته بر حال و آینده جوامع تحمیل میکند. این محدودیتها آمیزهای از قواعد رسمی و غیر رسمی و ویژگیهای اجرائی آن[۷] است. چارچوب نهادی، متشکل از ساختار سیاسی، ساختار حقوق مالکیت (اقتصادی) و ساختار اجتماعی است. تغییر در چارچوب نهادی مستلزم تغییر ساختار انگیزشی است و شرطی ضروری برای کاهش عدم اطمینانهای محیطی در طی زمان است. این تغییرات (تغییر در ساختارهای سیاسی، حقوق مالکیت و اجتماعی) هزینۀ مبادله را کاهش و انگیزۀ اختراع و نوآوری را افزایش میدهد؛ و همچنین بر عواید سرمایهگذاری میافزاید.
مسئلۀ تعارض منافع از آن دسته مسائلی است که بر ساختار انگیزشی افراد و جوامع اثر میگذارد و میتوان آن را یکی از مهمترین ریشههای نابرابری جوامع، ناکارآمدی و فساد قلمداد کرد. در مقام تعریف، مجموعهای از شرایط که موجب میگردد تصمیمات و اقدامات حرفهای، تحت تأثیر یک منفعت ثانویه قرارگیرد را تعارض منافع مینامند. به مجموعه سازوکارهایی که بتواند منافع افراد و گروههای مختلف را به گونهای همراستا سازد که رفاه عمومی تضعیف نشود مدیریت تعارض منافع گفته میشود. ایجاد این سازوکارها معمولا مستلزم تغییر در قواعد و محدودیتهای رسمی و فراهم کردن ضمانتهای اجرائی برای آنها است. بنابراین مدیریت تعارض منافع میتواند موجب تغییر در ساختار انگیزشی و در نتیجه چارچوب نهادی در جوامع شود.
بررسی تجارب کشورها در مسیر رشد و پیشرفت آنها نشان میدهد برای تقویت راستکرداری «بهترین سرمشق» وجود ندارد. این اصل برای تمام موقعیتهای تعارض منافع فرد محور صادق است. همچنین، مدیریت بخشی از تعارض منافع در هر سازمانی، نیازمند سازوکارهای متناسب با خود خواهد بود. به بیان دیگر، در نظر گرفتن مجموعه راهکارهای مشخص برای موقعیتهای تعارض منافع در هر سازمانی برای تمامی مصادیق آن راهگشا نخواهد بود. زیرا، علاوه بر منحصربفرد بودن مأموریتها، اهداف و وظایف هر سازمان، مصادیق، انگیزهها و ساختارسازمانی آنها نیز متفاوت است.
سازمان برنامه و بودجه کشور خشت اول مدیریت تعارض منافع را راست نهاد
یکی از رسالتهای مهم سازمان برنامه و بودجه رصد و پایش توسعه کشور است که این مهم را از طریق برنامههای بلندمدت، میان مدت و تهیه و تنظیم بودجههای سنواتی دنبال میکند. علاوه بر این، مدیریت، هدایت و راهبری نظام فنی و اجرایی کشور و تشخیص صلاحیت، رتبهبندی و ارزشیابی مهندسین مشاور و پیمانکاران در سطح کشور نیز بر عهده دارد. به همین منظور، این سازمان در راستای ایجاد فضایی بدون تبعیض، برابر و عادلانه برای ذینفعان در این حوزه، در بخشنامهای به شماره ۷۳۰۳۹/۱۴۰۱ در اردیبهشت ماه ۱۴۰۱ گام اساسی در راستای مدیریت تعارض منافع در یکی از حوزههای وظایف ذیربط برداشت. بخشنامۀ مورد اشاره، متشکل از هفت بند بوده که در تلاش است علاوه بر ایجاد بستر یکسان برای ذینفعان این حوزه، از تبانی در فرایند ارجاع کار جلوگیری نماید. تعارض منافع در هر سطحی میتواند برای اشخاص وجود داشته باشد و معمولاً بدون اشتباه یا نقش فرد ایجاد میشود و کسی مقصر نیست. به بیان دیگر، تعارض منافع یک واقعیت اجتنابناپذیر از زندگی سازمانی است و به خودی خود نشانهای از رفتارهای ناشایست نیست. لکن آنچه مهم است مجموعه اقداماتی است که برای مدیریت آن انجام میگیرد.
سازمان برنامه و بودجه کشور در این بخشنامه حضور همزمان پیمانکاران، واحدهای مدیریت طرح یا مهندسان مشاوری که دارای اشتراک مدیرعامل و اعضای هیأت مدیره اعم از حقیقی و حقوقی و یا سهامدار مشترک ( به میزان ۲۰ درصد و بیشتر) باشند در تمام فرایندهای ارجاع کار، ارزیابی کیفی، مناقصه و معاملات پروژههای دستگاههای اجرای مندرج در بند «ب» ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات به شرح زیر ممنوع نموده است.
پیمانکاران یک پروژه،
- پیمانکار یا مهندس مشاور نظارت یا تهیهکننده اسناد مناقصه همان پروژه به صورت همزمان و یا ضربدری در پروژه دیگر،
- واحد تهیهکنندۀ اسناد مناقصه و یا اسناد درخواست پیشنهاد (RFP)، به ترتیب با پیمانکاران یا مشاوران متقاضی انجام همان پروژه،
- واحد خدمات مدیریت طرح با مهندس مشاور یا پیمانکار همان پروژه یا به صورت ضربدری در پروژه دیگر،
- مهندس مشاور طراحی یا نظارت با پیمانکار همان پروژه،
- مهندس مشاور کارفرما در روش طرح و ساخت با واحد پیمانکار طرح و ساخت و یا اعضای مشارکت طرح و ساخت همان پروژه،
- پیمانکار طرح و ساخت با واحد تهیهکنندۀ اسناد مناقصه همان پروژه.
ضرورت رعایت موارد فوق برای تمام پیمانکاران، مهندسان مشاور و واحدهای مدیریت طرح در نظر گرفته شده است. بررسی این بخشنامه از چند جنبه حائز اهمیت میباشد، نخست، سازمان برنامه و بودجه کشور به خوبی واقف به این مهم بوده است، که ویژگیهای سازمانی و حوزۀ فعالیت پیشنیاز ارائه راهکارهای مدیریت تعارض منافع است.
دوم، همانطور که پیشتر اشاره شد، از یک سو، تعارض منافع یک واقعیت اجتنابناپذیر است، از دیگر سو، سازمان برنامه و بودجه کشور، یک دستگاه اجرایی حاکمیتی- ستادی بوده و دامنۀ ذینفعان آن گسترده است – تمامی دستگاهها و سازمان اجرایی و حاکمیتی که به نوعی از بودجۀ عمومی کشور منتفع میشوند یا در حیطۀ برنامهریزی از تصمیمات این نهاد متأثر میشوند، ذینفعان این سازمان قلمداد میشوند. به عبارتی میتواند ادعا کرد سازمان برنامه و بودجه کشور اصلیترین ارکان سیاستگذاری در کشور است؛ بنابراین، کیفیت سیاستگذاری در این نهاد به طور مستقیم و غیرمستقیم دیگر ارکان نظام تصمیمگیری کشور را متأثر خواهد کرد. از اینرو، بخشنامه فوقالذکر یک گام بسیار اساسی، قابل ستایش و امیدوار کننده در راستای بهبود نظام حکمرانی کشور است.
وضع ضمانت اجرا عامل اصلی تمایز هنجار حقوقی از سایر هنجارهای اجتماعی است. تنها با وجود ضمانت اجرا میتوان انجام فعل یا ترک فعل را الزامی نمود. در فرآیند تدوین قانون مدیریت تعارض منافع بررسی این نکته ضروری است که ضمانت اجراهای موجود یا پیشبینی شده چیست. به طور کلی در نظامهای حقوقی گوناگون دو گونه ضمانت اجرای اداری و کیفری بابت نقض قواعد تعارض منافع پیشبینی شده است و جهت وضع این ضمانت اجراها بررسیهای دقیقی صورت گرفته و قانونگذار بهصورت دلبخواه و بنا به سلیقه شخصی اقدام به وضع ضمانت اجرا ننموده است. در بخشنامه مدیریت تعارض منافع سازمان برنامه و بودجه کشور، ضمانت اجرایی این مهم بر عهده دستگاههای اجرایی مندرج در بند «ب» ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات گذاشته شده است و تخلفات مربوطه حسب مورد در مراجع انتظامی رسیدگی میشود.
نظر به اینکه در حال حاضر قریب به اتفاق مناقصات دولتی در بستر سامانه تدارکات الکترونیکی دولت انجام میشود چنانچه مقدمات امکان بررسی این اطلاعات در این سامانه فراهم شود، ضمانت اجرایی این بخشنامه به طور قابل توجهی افزایش پیدا خواهد کرد. از دیگر سو، شایسته است سازمان برنامه و بودجه رسانهها و فعالان این حوزه را به یاری فراخواند. بدون شک رسانهها و فعالان حقیقی و حقوقی این حوزه میتوانند با افزایش مطالبهگری به این مهم کمک کنند.
همانطور که اشاره شد تدوین، ابلاغ و توجه به ضمانتهای اجرای این بخشنامه شایسته تقدیر و نوید تلاش در راستای بهبود حکمرانی و توانمندسازی حکومت را میدهد، لکن گام نخست در این راستا به شمار میرود. انتظار آن است که سازمان برنامه و بودجه کشور در دیگر حوزههای مرتبط نیز اقدام به شناسایی موقعیتهای تعارض منافع و تلاش برای مدیریت آن نماید. به عنوان نمونه، میتوان به محدود نمودن استخدام پساشغلی (بعد از دوران خدمت/ زمان بازنشستگی) در حوزههای کاری مشابه، منع نمودن اشتغال بیرونی از سطوح خاصی به بالا حتی به صورت مشاوره و پروژهای، منع نمودن دریافت هدایا و مواردی از این قبیل اشاره داشت. زیرا همانطور که پیشتر از نظر گذشت این سازمان یکی از ارکان نظام سیاستگذاری در ایران بوده و چنانچه کیفیت فرایند تصمیمسازی و تصمیمگیری در آن افزایش یابد به طور مسقیم و غیر مستقیم دیگر دستگاههای اجرایی کشور را متأثر خواهد کرد.
* جمال کاکایی کارشناس اقتصاد معاونت امور اقتصادی و هماهنگی برنامه و بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور است.
منابع
- فهم فرایند تحول اقتصادی، مترجم: میرسعید مهاجرانی، زهرا فرضیزاده، انتشارات نهادگرا، تهران (۱۳۹۶)،
- لایحه “نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی”
- تارنمای مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه، https://iran-bssc.ir
پانوشت
[۱]. دستورالعمل اجرایی منع پذیرش همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی و یا قبول منافع متعارض در ارایه خدمات مهندسی ساختمان را فراهم میآورد.
[۲]. بخشنامه اعلام برخی مصادیق تعارض منافع در وزارت آموزش و پرورش
[۳]. بخشنامه منع پذیرش منافع متعارض در بهزیستی
[۴]. بخشنامه نحوه مدیریت تعارض منافع
[۵]. بخشنامه مدیریت تعارض منافع در سازمان تأمین اجتماعی
[۶]. چارچوب نهادی متشکل از ساختار سیاسی، ساختار حقوق مالکیت و ساختار اجتماعی است. ساختار سیاسی به تصریح شیوهای میپردازد که از طریق آن، انتخابهای سیاسی را انجام میشود، ساختار حقوق مالکیت؛ مشوقهای اقتصادی رسمی را تعریف میکند و ساختار اجتماعی یعنی هنجارها و رسوم، مشوقهای غیر رسمی در اقتصاد را تعریف و مشخص میسازد.
[۷] . ضمانت اجرائی یا اثربخشی اجرای قواعد مزبور
لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=21892
بدون دیدگاه