رویکردهای جدید بر مشارکت و درگیرسازی ذینفعان در تدوین و حمایت از خط‌مشی‌های عمومی برای موفقیت یک خط‌مشی سیاست‌گذاری تأکید دارند. خط‌مشی‌ها باید با مشارکت ذینفعان اجرا شود تا نتایج بهتری به دست دهد. اینکه بدانیم ذی¬نفعان کدامند و چقدر قدرت دارند و نحوه تعامل آن‌ها در فرایند سیاست‌گذاری چگونه است، بسیار اهمیت دارد.
در اولین قدم باید تعریفی دقیق از ذینفعان ارائه داد. فریدمن و همکارانش در کتاب تئوری ذینفعان (۲۰۱۰) خود، ذینفع را این‌گونه تعریف می‌کنند: «ذینفع یعنی افراد یا گروه‌هایی که به‌نوعی در موفقیت یا شکست یک پروژه سهیم هستند». برای گسترش تعریف فریدمن باید دو نکته را اضافه کرد: اول آنکه پروژه می‌تواند مصداق هر اقدام عملیاتی دیگری مانند اجرای یک بخشنامه، آیین‌نامه، تصویب یک قانون یا حتی مدیریت شرایطی خاص باشد و دوم آنکه ذینفعان (حقیقی و حقوقی) همه طرف‌های دارای منفعت در پروژه هستند. افرادی که در صورت اجرای پروژه تأثیر می‌پذیرند و همچنین افرادی که در روال اجرا بر پروژه اثر گذارند. ذینفعان می‌توانند از سطوح بالای مدیریتی تا مفهوم عادی جامعه باشند.
مدیریت ذینفعان بر این نکته تأکید دارد که اولاً، هرگاه خط‌مشی‌گذاری عمومی به‌درستی انجام شود، پیامدهای مثبت آن‌همه را تحت تأثیر قرار می‌دهد و هرگاه نقصان و کاستی در آن‌ها باشد، همه جامعه از تأثیرات منفی آن آسیب می‌بیند. دوماً، ظرفیت و ابزار گروه‌های ذینفع با هم متفاوت بوده و قدرت نفوذ متفاوتی بر خط‌مشی‌های عمومی دارند. در واقع، ذینفعان در هر مرحله با شدت تأثیر متفاوت ایفای نقش می‌کنند. ضعف یا عدم مدیریت ذینفعان می‌تواند برای پروژه مخرب بوده و مشکلاتی نظیر: بروز اختلاف و تضاد با جامعه، پیچیده شدن فرآیند تصمیم‌گیری‌ها در پروژه، بروز تأخیرات و افزایش هزینه‌های پروژه، و مشکل در اولویت‌بندی و پاسخگویی به مطالبات ذینفعان را به وجود آورد.
اگر بر اساس مفاهیم بالا پروژه را مدیریت یک موقعیت تعارض منافع در نظر بگیریم، باید دقت کرد که قدرت ذینفعان متضرر و منتفع به‌شدت می‌تواند بر موفقیت یا عدم موفقیت مدیریت یک موقعیت تعارض منافع اثرگذار باشد. هر موقعیت تعارض منافع در یک سازمان یا وزارتخانه، برندگان و بازندگانی دارد. برندگان این موقعیت‌ها اغلب مدیران، کارمندان و بدنه اداری و برخی گروه‌های ذینفع در حد واسط دولت و جامعه هستند که مقابل هر اقدامی برای مدیریت تعارض منافع و مبارزه با فساد به‌صورت پیدا و پنهان می‌ایستند. موضوع رفع انحصار از آزمون‌های وکالت و سر دفترداری که به‌تازگی توسط مجلس مصوب شده و نیز بخشنامه وزیر راه و شهرسازی (۱۳۹۷) در خصوص مدیریت موقعیت تعارض منافع اشتغال هم‌زمان در انتخابات نظام‌مهندسی از اصلی‌ترین نمونه‌هایی است که می‌توان در آن‌ها مقاومت ذینفعان متضرر را مشاهده کرد.
شهریورماه سال جاری نمایندگان مردم در مجلس شورای اسلامی، کلیات طرح «تسهیل صدور برخی مجوزهای کسب و کار» را در صحن علنی تصویب کردند که به اذعان بسیاری از نمایندگان، هدف این طرح شکستن انحصار در اعطای مجوزها و حذف هرگونه رانت و امضای طلایی در مسیر شروع کسب‌وکارها بوده است. در مواد ۴ تا ۶ این طرح اختیار تعیین ظرفیت پذیرش از کانون وکلا گرفته‌شده و نیز رانت نمایندگان و قضات برای وکیل شدن حذف و منوط به قبولی در آزمون ورودی شد. با مطرح‌شدن این طرح در مجلس ذینفعان متضرر آنکه از قدرت نسبتاً بالایی نیز برخوردار بودند به مقابله با آن از طریق لابی‌گری با نمایندگان، استفاده از رسانه‌های عمومی، برگزاری همایش و حتی ارسال نامه به نمایندگان مجلس پرداختند. استدلال‌هایی مانند آنکه وکالت، سردفتری و کارشناسی نهادهای قانونی کسب‌وکار تلقی نمی‌شوند، این طرح در کمیسیون جهش تولید که کمیسیون اقتصادی است بررسی‌شده، درحالی‌که کمیسیون قضایی باید آن را بررسی کند و احتمال ورود افراد کم‌دانش به حرفه وکالت، تلاش‌هایی بود که ذینفعان متضرر برای جلوگیری از تصویب قانون فوق از طریق بروز اختلاف و پیچیده شدن فرایند تصمیم‌گیری انجام می‌دادند.
این مقاومت تا جایی ادامه داشت که مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی طی انتشار گزارشی کارشناسی به سؤالات و ابهامات جامعه در خصوص رفع انحصار از بازار خدمات حقوقی پاسخ داد. در انتهای این گزارش قویاً توصیه می‌شود با توجه به مزایای زیاد تصویب مواد ۴ تا ۶ طرح تسهیل صدور مجوز کسب‌وکار، سه ماده فوق‌الذکر تصویب‌شده تا بر اساس آن‌هم دانش‌آموختگان جویای کار و هم فعالان اقتصادی از منافع این مصوبه بهره‌مند شوند. اما، باوجود اظهارنظر این نهاد همچنان این انتقادات علیه مجلس وجود دارد که طرح تسهیل صدور برخی از مجوزهای کسب‌وکار را که بدون دخالت حقوقدانان و با ابتکار نمایندگان اقتصاددان مجلس- یعنی بدون مشارکت همه ذینفعان- تصویب کرده است.
مثال دوم بخشنامه مدیریت تعارض منافع وزیر راه و شهرسازی پیشین، عباس آخوندی، است که مخالفان آن نیز از ابتدای ابلاغ تا به امروز تلاش می‌کنند که این بخشنامه را لغو یا ناقص اجرا کنند. این بخشنامه در مراحل متفاوت اجرا با مقاومت‌های شدیدی در سیستم اداری مواجه بود که حتی ذینفعان متضرر موضوع را به دیوان عدالت اداری کشاندند یا رایزنی‌هایی برای ممانعت از اجرای بخشنامه تعارض منافع با برخی نمایندگان مجلس صورت گرفت. در تازه‌ترین انتخابات نظام‌مهندسی نیز شاهد آن بودیم که در استان‌هایی مانند تهران، وزارتخانه به‌طور مستقیم مجبور به دخالت در تأیید صلاحیت نامزدان شد. یا در مورد دیگر شاهد لغو پروانه کاری یک عضو نظام مهندسی کرمانشاه توسط وزیر بودیم. ورود مستقیم وزیر به چنین موضوعی نشان از مقاومت شدید ذینفعان متضرر از اجرای بخشنامه دارد.
هرچند با تنظیم مقررات و خط‌مشی‌ها جهت کاهش مخاطرات موقعیت‌های تعارض منافع، می‌توان تا حد زیادی از بروز فساد و ناکارآمدی حاصل از آن جلوگیری کرد؛ اما، دو تجربه فوق نشان داد که صرف قانون‌گذاری نمی‌توان به مدیریت تعارض منافع مطمئن بود، چراکه مقابله گروه‌های متضرر با مقررات ممکن است مجری را درگیر حواشی کرده و انرژی و منابع بسیاری در کشمکش میان گروه‌های ذینفع از بین رود. بنابراین، سؤال اصلی که باید به آن پاسخ داد این است که چگونه می‌توان منافع متعارض را به‌گونه‌ای مدیریت کرد که تشکل‌های حرفه‌ای و صنفی مانند کانون وکلا، نظام‌مهندسی و سایرین که رکن جامعه مدنی نیز هستند آسیب‌ندیده و مدیریت تعارض منافع عوارض دیگری در تضعیف جامعه به بار نیاورد؟
شاید راهکار درست‌تر قبل از هرگونه خط‌مشی‌گذاری صرف، شناسایی ذینفعان و به عرصه آوردن نیروهای اجتماعی متضرر از فساد و تعارض منافع باشد. مجاب سازی و تعامل حداکثری ذینفعان درروند مدیریت تعارض منافع صورت گیرد و صرفاً اعمال حاکمیتی یا رویکرد از بالا به پایین نباشد. در سیاست‌گذاری حاکمیت باید اصطلاحاً «مخالفان» را به «متحدان» تبدیل کند؛ به‌ویژه ذینفعان پشتیبان و حتی سایر گروه‌های ذینفعان این ظرفیت رادارند. استدلال شده است که گروه‌های منفعت ویژه غیرانتفاعی به‌ویژه سازمان‌های فعال غیردولتی (مانند سازمان‌های مردم‌نهاد) ظرفیت بسیاری برای همکاری با حاکمیت دارند.
راهکار دیگر اعتمادسازی است. تعارض منافع باید به‌طور متقارن در سیستم اجرایی و اداری هم مدیریت شود تا اعتمادسازی ذینفعان جلب شود. صرف مدیریت نوع خاصی از تعارض منافع (یعنی تعارض منافع اشخاص حقیقی و حقوقی) آن‌هم در بخش خصوصی و عدم توجه به موقعیت‌های تعارض منافع در ساختار اداری کشور نمی‌توان به همراهی ذینفعان امیدوار بود. باید به این نکته توجه کرد بدون اعتمادسازی فرآیندهای تصمیم‌گیری طولانی‌تر می‌شود و هزینه‌ها بالاتر می‌رود.
سخن آخر آنکه تحلیل ذینفعان موضوع اصلی در مدیریت تعارض منافع است. شناسایی قدرت ذینفعان متضرر و نیز استفاده از قدرت ذینفعان منتفع رویکردی بسیار مهم برای امکان‌پذیری سیاسی مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع است، برای این منظور دو راهکار اصلی باید دنبال شود تعامل حداکثری با ذینفعان و اعتمادسازی.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۶۸ منتشرشده است.
بدون دیدگاه