كارشناسى ارشد اقتصاد دانشگاه علامه
کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
باید توجه داشت که اولین تجربه کشور در تصویب قانون مدیریت تعارض منافع، بسیار حساس و نیازمند دقت و ظرافت است. چرا که لازم است این مفهوم جدید برای نظام اداری ما به‌خوبی و با کارکردی که از تجارب دولت‌های کارآمد و در متون نظری سیاست‌گذاری سراغ داریم جا بیفتد و تبدیل به رویه‌ای شسته‌رفته و کارا برای پیشگیری از فساد و تصمیمات ناکارآمد گردد. غفلت از ظرافت‌ها و مداقه‌های لازم ممکن است به آشفتگی بیشتر در تصمیم‌گیری‌های نظام اداری، سوءاستفاده از این مفهوم در جهت فساد بیشتر و تسویه‌حساب‌های شخصی و گروهی و جناحی و درنهایت ایجاد اجماعی علیه اجرای سیاست‌های مدیریت تعارض منافع در کشور بیانجامد و مانند بسیاری از مفاهیم جدید در کشور بعد از مدتی بد اجراشدن و دستمالی شدن مفهوم، به گوشه‌ای مهجور بماند.
توصیه می‌شود اندیشکده‌ها و مراکز حمایت‌طلبی فعال در زمینه بهبود سیاست‌های مدیریت تعارض منافع در کشور با استخراج اصول مهم در رویکردهای سیاست‌گذاری در این زمینه پیگیری کنند تا جای ممکن این اصول در متن قانون مادر و آیین‌نامه‌ها و سایر مقررات مرتبط رعایت شوند.
خوشبختانه تجارب بشری در زمینه اجرای سیاست‌های مدیریت تعارض منافع مستند شده است و در متون مختلفی در اختیار دغدغه‌مندان این حوزه است تا بتوانند با چشمی باز نسبت به رویکردها و ابتکارات مختلف در این زمینه و پیامدهای نیک و بد آن‌ها، بینش کافی در تدوین و اجرای قوانین مربوطه کسب کنند و متناسب با ظرفیت‌های کشور به صورت گام‌به‌گام و در یک فرآیند تدریجی ناکارآمدی‌ها و مواضع فساد ناشی از وجود تعارض منافع در سطوح مختلف تصمیم‌گیری را به حداقل برسانند.
در این راستا توصیه می‌شود اندیشکده‌ها و مراکز حمایت‌طلبی فعال در زمینه بهبود سیاست‌های مدیریت تعارض منافع در کشور با ترجمه کتب و گزارش‌های سیاستی مربوطه بر غنای ادبیات در دسترس سیاست‌گذاران و سیاست پژوهان و علاقه‌مندان این حوزه بی افزایند و با استخراج اصول مهم در رویکردهای سیاست‌گذاری در این زمینه پیگیری کنند تا جای ممکن این اصول در متن قانون مادر و آیین‌نامه‌ها و سایر مقررات مرتبط رعایت شوند.
ازجمله کتاب‌های خوبی که در این زمینه اخیراً با حمایت مالی مرکز ملی تحقیقات بیمه سلامت منتشرشده کتاب «تعارض منافع در آموزش، پژوهش و اقدامات پزشکی» که با نظارت برنارد لو و ماریلین جی. فیلد توسط موسسه پزشکی نشنال آکادمی امریکا تهیه‌شده است. این کتاب اگرچه مربوط به مدیریت تعارض منافع در حوزه مشخص پزشکی است، اما اصول شناسایی و ارزیابی آن بینش‌های خوبی در مورد اصولی که باید در سیاست‌گذاری مدیریت تعارض منافع رعایت شود به دست می‌دهد که در ادامه به‌اجمال نکات مهم این بخش از کتاب را مرور کرده و موردبررسی قرار می‌دهیم:
تعارض منفعت اولیه و منفعت ثانویه
در تعریف این کتاب تعارض منافع مجموعه‌ای از شرایط است که «خطر تأثیرگذاری ناروای یک منفعت ثانویه بر قضاوت حرفه‌ای یا اقدامات مربوط به یک منفعت اولیه را ایجاد می‌کند». در این تعریف تعارض منافع شامل سه عنصر اصلی است: منفعت اولیه، منفعت ثانویه و تعارض.
سیاست‌های مدیریت تعارض منافع تلاش می‌کنند این اطمینان را ایجاد کنند که تصمیمات حرفه‌ای بر پایه منفعت اولیه گرفته می‌شوند و نه منفعت ثانویه. ازنظر نویسندگان بهترین سیاست‌ها در این زمینه سیاست‌های اصلاحی و پیشگیرانه است و نه سیاست‌های تنبیهی. نکته‌ای که گاه در برخی متون شداد و غلاظ پیشنهادی به‌عنوان طرح مدیریت تعارض منافع مورد غفلت قرارگرفته است.
همچنین بر اساس این کتاب اثربخشی این سیاست‌ها مستلزم در نظر گرفتن دو هدف کلی است:
الف- تضمین درستی تصمیمات حرفه‌ای ب- جلب اعتماد عمومی در مورد تصمیم‌گیری‌ها
یکی از طرق آشکاری که درستی تصمیمات حرفه‌ای را خدشه‌دار می‌کند سوگیری در تصمیم‌گیری‌ها است. البته شیوه‌های دیگری مانند عدم انتشار به‌موقع اطلاعات و فقدان شفافیت هم ممکن است موجب نقض استانداردهای رفتار حرفه‌ای و درنتیجه خدشه به‌درستی تصمیمات حرفه‌ای شود. سیاست‌های مدیریت تعارض منافع تلاش می‌کنند اثر منفعت ثانویه به‌ویژه اثر منافع مالی را در تمام تصمیم‌گیری‌ها به حداقل برسانند.
هدف دوم یعنی «جلب اعتماد عمومی در مورد تصمیم‌گیری‌ها» در پی آن است که احساس عمومی در مورد این‌که تصمیمات حرفه‌ای تحت تأثیر منافع ثانویه قرار می‌گیرد را به حداقل برساند. چراکه اقدام هر متخصص و فعال حوزه مدنظر که سبب سلب اعتماد عمومی شود کلیت فعالان آن حوزه را تحت تأثیر قرار می‌دهند و ممکن است بازگرداندن این اعتماد کار آسانی نبوده و زمان‌بر باشد. این نکته مهم نویسندگان اگرچه برای منشورها و دستورالعمل‌های اخلاق حرفه‌ای صنوف مختلف کاربرد دارد، اما در کلیت حوزه‌های تصمیم‌گیری نظام اداری و مراکز تصمیم‌گیری حاکمیت نیز حائز اهمیت است. چراکه یکی از دلایل جلب‌توجه مقامات و دستگاه‌های مختلف حاکمیت به موضوع تعارض منافع کاهش اعتماد افکار عمومی نسبت به حرفه‌ای بودن و درستی تصمیمات و سیاست‌گذاری‌های مراکز مختلف اجرایی، تقنینی و قضایی است که امید است تدوین و اجرای مقررات مدیریت تعارض منافع این اعتماد را بازگرداند. لذا توجه سیاست‌گذاران و مقننین به این نکته بسیار حائز اهمیت است.
اما برای دست‌یابی به این هدف نباید مسیر اشتباه انگیزه خوانی را در قوانین و مقررات و اجرا پیمود. نکته‌ای که کتاب در این زمینه بر آن تأکید می‌کند آن است که به دو دلیل سیاست‌های مدیریت تعارض منافع نباید بر تشخیص انگیزه‌های یک مصداق مشخص متمرکز شود:
نخست به دلیل عدم امکان تشخیص قابل‌اطمینان این انگیزه‌ها. چراکه معمولاً تصمیمات حرفه‌ای ملاحظات متعدد کوچک و بزرگی را در نظر می‌گیرند که امکان احصا و بررسی همه آن‌ها وجود ندارد و در صورت ممکن بودن تصویر روشنی از انگیزه‌های پسِ آن‌ها به دست نمی‌آید. لذا باوجود چنین ملاحظاتی تشخیص قطعی انگیزه‌ها و قضاوت در مورد دخیل بودن منافع ثانویه در تصمیمات حرفه‌ای از سوی کمیته‌های مدیریت تعارض منافع ممکن نیست. در تصمیم‌گیری‌های سازمانی این ابهامات بیشتر و پیچیده‌تر است.
دوم این‌که هرگونه تلاش برای انگیزه خوانی در مصادیق مختلف بسیار زمان‌بر بوده و به‌طور بالقوه مستلزم نقض حریم خصوصی افراد درگیر در موضوع است.
بدین ترتیب با توجه به چنین مشکلاتی برای پی بردن به انگیزه تصمیم‌گیران در هر موضوع، سیاست‌های پیشگیرانه برای مدیریت تعارض منافع نقش مهمی برای جلب اعتماد عمومی به متخصصین و سازمان‌ها دارد.
شکل ۱- کتاب «تعارض منافع در آموزش، پژوهش و اقدامات پزشکی» که با نظارت برنارد لو و ماریلین جی. فیلد توسط موسسه پزشکی نشنال آکادمی امریکا تهیه‌شده است.
نکته دیگری که در تدوین مقررات مدیریت تعارض منافع باید در نظر گرفت این است که نباید در این قوانین میان تعارض منافع واقعی و ادراک شده تمایز ایجاد کرد چراکه این تمایز از یک‌سو تخلفات محرز را به‌جای تعارض منافع واقعی می‌نشاند درصورتی‌که مقابله با تخلفات نیازمند روش‌های متفاوتی نسبت به سیاست‌های مدیریت تعارض منافع است. از سوی دیگر این تمایز سبب باز شدن باب تدوین قوانین بیش‌ازحد گسترده و انتزاعی می‌شود. همچنین مفهوم تعارض منافع ادراک شده می‌تواند زمینه‌ای برای اتهامات بی‌اساس تعارض منافع ایجاد کند و رفتارهای کاملاً درست را غیرمنصفانه زیر سؤال ببرد. درصورتی‌که «اتهامات مربوط به تعارض منافع باید به شرایط تعیین‌شده در سیاست‌هایی محدود شوند که به‌صورت عینی مبتنی بر تجارب گذشته هستند و به‌صورت منطقی بر اساس اطلاعات مرتبط و در دسترس تفسیر شده‌اند.» این نکته بسیار مهم و قابل‌توجهی است که باید نصب‌العین هر گروه قانون‌نویس در کشور قرار گیرد که قصد تدوین قانونی کارآمد و مؤثر برای مدیریت تعارض منافع را دارد. چه در معاونت حقوقی ریاست جمهوری و سایر واحدهای دولت و در قالب لایحه‌ای مجزا از لوایح پیشین تقدیمی دولت و چه در کمیسیون‌های مجلس و با مشارکت اندیشکده‌ها و مؤسسات سیاست پژوهی باشد. عدم رعایت این اصل (که آن‌طور که مشهود است در لایحه و طرح‌های پیشین به‌درستی رعایت نشده) موجب آشفتگی در اداره کشور و سوءاستفاده‌های احتمالی خواهد شد و تبعات آن تا سال‌ها اجرای صحیح سیاست‌های مدیریت تعارض منافع را به تعویق خواهد انداخت.
اصولی برای تدوین مطلوب سیاست مدیریت تعارض منافع
نکته مهم دیگری که در ارزیابی تعارض منافع باید در نظر گرفت آن است که «تعارضات صفر و یکی نیستند» بلکه می‌توانند شدید یا ضعیف باشند. ازنظر نویسندگان شدت یک تعارض بستگی به الف- تأثیر منافع ثانویه بر تصمیمات حرفه‌ای در شرایط مربوطه و ب- میزان جدی بودن آسیب یا اشتباه این تأثیر دارد. لذا می‌توان منافع مورد انتظار یک رابطه را در نظر گرفت و درصورتی‌که این منافع از مخاطرات بیشتر باشد، وجود تعارض منافع را در آن زمینه مجاز دانست. البته ارزیابی احتمال اثرگذاری ناروا و شدت عواقب آن بازتابی از داوری کلی تجربی درباره آن جایگاه است و نه ارزیابی شخصیت فردی که در آن جایگاه قرارگرفته است. احتمال اثرگذاری یا وقوع تعارض منافع بستگی به ارزش منفعت ثانویه، دامنه نزدیکی بین فعالان آن حوزه و منافع تجاری و وسعت اختیاراتی است که آن‌ها دارند.
برای پی بردن به‌شدت و ضعف تعارض منافع در این کتاب معیارها و اصولی معرفی می‌شوند که ازنظر نویسندگان باید در تدوین خط‌مشی‌ها و تصمیمات درباره تعارض منافع در نظر گرفته شوند. این معیارها مبتنی بر پرسش‌های زیر هستند:
- ارزش منفعت ثانویه به چه میزان است؟
- دامنه روابط در این جایگاه چگونه است؟
- وسعت اختیارات در این جایگاه چقدر است؟
- ارزش منفعت اولیه چیست؟
- دامنه پیامدهای آن چگونه است؟
- میزان و وسعت پاسخگویی چقدر است؟
در کتاب به‌تفصیل در مورد هر معیار توضیح داده‌شده و مثال‌هایی برای مقایسه موقعیت‌های مختلف از نظر تعارض منافع بیان‌شده است.
با توجه به این معیارهای جزئی باید دقت داشت که تعارض منافع در سطوح مختلف دستگاه‌های حاکمیتی را تنها با یک قانون مادر حتی جامع نمی‌توان مدیریت کرد. بلکه قانون مادر تنها می‌تواند دستگاه‌های حاکمیتی را مکلف به تدوین و اجرای سیاست‌های مدیریت تعارض منافع در بخش‌های زیرمجموعه خود بر اساس چنین اصولی بکند و سازوکاری تعیین نماید که فرآیند تدوین و اجرا خود تحت تأثیر تعارض منافع قرار نگیرد.
اصولی برای قابل‌اجرا شدن سیاست مدیریت تعارض منافع
اما معیارهای فوق‌الذکر تنها برای تدوین سیاست‌های مدیریت تعارض منافع لازم است و برای اجرای خوب این سیاست‌ها نیز باید معیارهایی را در نظر گرفت که در این کتاب ۴ معیار مهم به شرح زیر بیان‌شده است:
- معیار تناسب: آیا این خط‌مشی به‌صورت اثربخش معطوف به مهم‌ترین تعارضات است؟
- معیار شفافیت: آیا این خط‌مشی برای افراد و مؤسساتی که ممکن است تحت تأثیر آن قرار گیرند قابل‌درک و در دسترس است؟
- معیار پاسخگویی: آیا این خط‌مشی مشخص می‌کند چه کسی مسئول اجرا و بازبینی آن است؟
- معیار انصاف: آیا سیاست برای همه گروه‌های داخل یک مؤسسه و سایر مؤسسات به‌طور یکسان اجرا می‌شود؟
به نظر می‌رسد طرح مصوب کمیسیون اجتماعی مجلس بیش از سایر متون پیشنهادی تاکنون از این معیارها به دور بوده است و تصویب آن پیامدهای نامطلوبی بر نظام اداری خواهد داشت. لذا تجدیدنظر در آن بر اساس این معیارهای چهارگانه بسیار لازم است.
در سطور فوق تلاش شد معیارها و اصولی از یکی از متونی که تجارب سایر کشورها را در زمینه سیاست‌گذاری برای مدیریت تعارض منافع را مدون کرده است استخراج شود تا با بینش بازتر و واقع‌بینانه‌تری به سراغ ارائه پیشنهاد و راهکار برای تدوین قوانین و مقررات داخلی در این زمینه برویم. قطعاً رویکردهای کارآمد دیگری در این زمینه مستند و منتشرشده است که رجوع و ترجمه آن‌ها می‌تواند به هر چه کارآمدتر شدن قوانین پیشنهادی از سوی اندیشکده‌ها و متخصصین کمک کند. امید است درنهایت این مسیر پر و پیچ خم برای کاستن از آسیب‌های تعارض منافع در کشور به راهکارهایی بادوام و اثرگذار و کارآمد برسیم و در جهت بسط خیر عمومی حرکت کنیم.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۶۴ منتشرشده است.
بدون دیدگاه